深圳土地監(jiān)管“創(chuàng)新”引爭(zhēng)議

嚴(yán)碧華

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北科聯(lián)藥業(yè)方面反映，2014年12月18日，公司基地西面出口道路施工。突然，數(shù)個(gè)著裝統(tǒng)一的人趁著夜色開(kāi)著兩輛皮卡車，反復(fù)碾壓剛澆注完的水泥路面。

這幾個(gè)月，北科聯(lián)藥業(yè)一直試圖搞清楚深圳光明新區(qū)國(guó)有土地監(jiān)管中心的具體職能及經(jīng)費(fèi)使用情況，但未有明確答案。無(wú)奈之下，將光明新區(qū)國(guó)有土地監(jiān)管中心的上級(jí)單位光明新區(qū)城市管理局告上了法庭，要求對(duì)方依法公開(kāi)相關(guān)信息。

記者獲悉，光明新區(qū)國(guó)有土地監(jiān)管中心于2013年掛牌成立。隨后，又通過(guò)招標(biāo)引進(jìn)了兩家物業(yè)公司，以合同約定的方式由后者來(lái)負(fù)責(zé)轄區(qū)國(guó)有土地的“看護(hù)監(jiān)管”。

因在深圳是首家而被視為創(chuàng)新之舉，在看護(hù)監(jiān)管國(guó)有土地方面取得了一定成效，但也引起了爭(zhēng)議。

“創(chuàng)新之舉”

位于深圳市西北部的光明新區(qū)成立于2007年，管轄公明、光明兩個(gè)街道。2013年6月，光明新區(qū)國(guó)有土地監(jiān)管中心掛牌。

針對(duì)光明新區(qū)國(guó)有土地監(jiān)管中心成立背景等問(wèn)題，1月30日，《民生周刊》記者找到了光明新區(qū)管委會(huì)副主任陳敏鋒，陳敏鋒隨后安排相關(guān)部門(mén)進(jìn)行了書(shū)面回復(fù)。

回復(fù)指出，由于城市化轉(zhuǎn)地歷史遺留問(wèn)題和管理體制不順等原因，光明新區(qū)國(guó)有土地被違法侵占情況嚴(yán)重，在國(guó)有土地上違法建設(shè)、亂搭亂建、非法養(yǎng)殖、收購(gòu)廢品、亂倒余泥渣土等違法侵占現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，給新區(qū)發(fā)展建設(shè)、城市管理和市容環(huán)境帶來(lái)負(fù)面影響。

針對(duì)該情況，光明新區(qū)先行先試，創(chuàng)新體制，于2013年6月在全市率先統(tǒng)籌成立專門(mén)的國(guó)有土地監(jiān)管機(jī)構(gòu)，即光明新區(qū)國(guó)有土地監(jiān)管中心，按照集約節(jié)約、兩級(jí)管理、執(zhí)法保障、市場(chǎng)化看護(hù)管養(yǎng)四大原則進(jìn)行國(guó)有土地看護(hù)監(jiān)管。

成立之后沒(méi)多久，光明新區(qū)管委會(huì)通過(guò)招標(biāo)的方式，引進(jìn)了兩家物業(yè)公司，由后者負(fù)責(zé)具體的“看護(hù)監(jiān)管”。費(fèi)用參照深圳市其他各區(qū)國(guó)有土地管理費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，并結(jié)合新區(qū)實(shí)際，根據(jù)國(guó)有土地看護(hù)管養(yǎng)所需人員、設(shè)備核算成本。

光明新區(qū)城市管理局辦公室主任彭松華向《民生周刊》記者表示，“看護(hù)監(jiān)管”的費(fèi)用實(shí)行按月支付。每月，光明新區(qū)國(guó)有土地監(jiān)管中心依據(jù)專業(yè)公司測(cè)定的該月兩物業(yè)公司實(shí)際管養(yǎng)面積乘以兩公司合同約定的委托地塊中標(biāo)單價(jià)，并綜合當(dāng)月考核結(jié)果確定服務(wù)費(fèi)用，報(bào)光明新區(qū)發(fā)展財(cái)政局審核撥付。

在光明新區(qū)管委會(huì)看來(lái)，國(guó)有土地監(jiān)管中心的成立，在一定程度上改善了轄區(qū)國(guó)有土地多頭管理、責(zé)任不清、監(jiān)管脫節(jié)的情況，為新區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展騰出了空間，達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)。

“委托執(zhí)法”引爭(zhēng)議

成效之外，北科聯(lián)藥業(yè)認(rèn)為，由于看護(hù)監(jiān)管權(quán)的“轉(zhuǎn)讓”讓上述創(chuàng)新之舉蒙上了陰影。

北科聯(lián)藥業(yè)全稱為深圳市北科聯(lián)藥業(yè)科技有限公司，其“較真”源于與深圳市明喆物業(yè)管理有限公司的“交鋒”，后者正是光明新區(qū)國(guó)有土地監(jiān)管中心招標(biāo)的兩家物業(yè)公司之一。

2014年10月6日，因廠區(qū)經(jīng)常被倒垃圾，北科聯(lián)藥業(yè)準(zhǔn)備在基地北面修柵欄。但很快來(lái)了數(shù)個(gè)身穿“國(guó)土監(jiān)管”字樣馬甲的人，將柵欄推倒。

北科聯(lián)公司工作人員陳燦銀當(dāng)天在現(xiàn)場(chǎng)，他走上前詢問(wèn)對(duì)方身份，并要求出示執(zhí)法證件。對(duì)方隨即電話召來(lái)50多個(gè)同樣裝扮的男子，分乘多輛汽車趕到現(xiàn)場(chǎng)?！跋萝嚲湍弥^磚塊圍毆我和公司的工作人員?！?陳燦銀回憶道。

陳燦銀表示，因這些人身穿“國(guó)土監(jiān)管”馬甲，剛開(kāi)始他還以為是光明新區(qū)國(guó)有土地監(jiān)管中心工作人員，但后來(lái)得知其實(shí)是明喆物業(yè)公司的工作人員。

光明新區(qū)國(guó)有土地監(jiān)管中心譚姓科長(zhǎng)在接受采訪時(shí)證實(shí)了所謂的“穿國(guó)土監(jiān)管馬甲者”確為明喆物業(yè)公司工作人員。但他否認(rèn)是物業(yè)公司毆打北科聯(lián)藥業(yè)工作人員，表示雙方只是發(fā)生了沖突。

拋開(kāi)上述爭(zhēng)議，陳燦銀還納悶的是，物業(yè)公司怎么能執(zhí)法？于是，他所在的北科聯(lián)藥業(yè)決定搞清楚物業(yè)公司與光明新區(qū)國(guó)有土地監(jiān)管中心的關(guān)系，以及后者經(jīng)費(fèi)使用情況等。

2014年10月28日，北科聯(lián)藥業(yè)向光明新區(qū)城市管理局提請(qǐng)了信息公開(kāi)，要求后者依法公開(kāi)上述信息。

當(dāng)年11月10日，光明新區(qū)城市管理局給了答復(fù)，但僅公開(kāi)國(guó)有土地監(jiān)管中心職能等信息，對(duì)于資金使用等核心問(wèn)題均未答復(fù)。

于是，有了前文一幕。

光明新區(qū)管委會(huì)回復(fù)：光明新區(qū)國(guó)有土地看護(hù)監(jiān)管實(shí)行市場(chǎng)化管養(yǎng)原則，新區(qū)國(guó)有土地監(jiān)管中心是新區(qū)國(guó)有土地看護(hù)監(jiān)管主管部門(mén)，兩家物業(yè)公司是通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)形式購(gòu)買服務(wù)的機(jī)構(gòu)，履行國(guó)有土地全天候巡查、發(fā)現(xiàn)、報(bào)告、制止的合同義務(wù)，不具備監(jiān)管職能。

但在北科聯(lián)藥業(yè)委托律師吳喜春看來(lái)，實(shí)際操作過(guò)程中，光明新區(qū)國(guó)有土地監(jiān)管中心將監(jiān)管職責(zé)也轉(zhuǎn)交給了物業(yè)公司?！斑@是明顯違反《行政處罰法》第十八條和第十九條確立的禁止違法委托行政執(zhí)法的原則，以及《土地管理法實(shí)施條例》第三十一條對(duì)土地管理執(zhí)法人員資格的嚴(yán)格限制?！?/p>

“《行政處罰法》對(duì)行政權(quán)主體界定得非常清楚，需有行政執(zhí)法權(quán)的單位才能行使，顯然，物業(yè)公司不具備行政執(zhí)法主體資格。”3月23日，湖南君信律師事務(wù)所律師曾麗云表示，看護(hù)里面其實(shí)包括行政權(quán)，或者是變相行使行政權(quán)，違反了《行政處罰法》。

至于信息公開(kāi)問(wèn)題，北京圣運(yùn)律師事務(wù)所主任王優(yōu)銀向《民生周刊》記者表示，因關(guān)系到財(cái)政資金，自然應(yīng)該公開(kāi)。

“上述費(fèi)用，雖不是傳統(tǒng)的三公經(jīng)費(fèi)范疇，但因涉及到公共資金，應(yīng)該公開(kāi)，不能以商業(yè)秘密為由不公開(kāi)，包括協(xié)議都應(yīng)該公開(kāi)?！鼻迦A大學(xué)法學(xué)院教授何海波在接受《民生周刊》記者采訪時(shí)持相同觀點(diǎn)。

3月23日，記者再次聯(lián)系光明新區(qū)管委會(huì)，咨詢能否公開(kāi)看護(hù)監(jiān)管費(fèi)用及協(xié)議。3月25日，光明新區(qū)城市管理局回函表示“不屬于依法應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的政府信息”。

規(guī)范與完善

在受訪專家看來(lái)，服務(wù)外包作為一項(xiàng)創(chuàng)新理應(yīng)鼓勵(lì)，但牽涉行政權(quán)方面應(yīng)謹(jǐn)慎。

何海波認(rèn)為，服務(wù)外包是一種創(chuàng)新，但行政管理外包應(yīng)受到限制，比如行政處罰、行政許可和行政強(qiáng)制就不能外包。

王優(yōu)銀也表示，合同委托一定要區(qū)分民事和行政，前者可以，后者肯定不行。

采訪中，光明新區(qū)城市管理局和國(guó)有土地監(jiān)管中心相關(guān)負(fù)責(zé)人也坦言，有些工作確實(shí)需要完善。

針對(duì)物業(yè)公司人員著裝問(wèn)題，光明新區(qū)管委會(huì)表示，將迅速規(guī)范、修改工作服的字樣。

光明新區(qū)管委會(huì)還表示，國(guó)有土地監(jiān)管中心高度重視對(duì)看護(hù)管養(yǎng)單位的監(jiān)督考核，嚴(yán)防暴力監(jiān)管或者權(quán)力尋租行為。

而對(duì)于信息公開(kāi)，北科聯(lián)藥業(yè)還在等待之中。