最嚴(yán)格水資源管理制度相關(guān)政策體系研究

陳明忠，張續(xù)軍

(水利部水資源司，北京 100053)

水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基，解決好水資源問題是關(guān)系中華民族生存和發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)大計(jì)。黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視水資源問題，針對(duì)我國(guó)水資源面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，結(jié)合加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的迫切需求，于2011年明確提出了實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的戰(zhàn)略部署。近年來，在黨中央、國(guó)務(wù)院的強(qiáng)力推動(dòng)下，水利部舉全行業(yè)之力，攻堅(jiān)克難、扎實(shí)工作，積極推進(jìn)落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度，取得明顯進(jìn)展，有力保障了經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

1 我國(guó)水資源面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)

1949年中華人民共和國(guó)成立以來，我國(guó)水資源開發(fā)利用取得了巨大成就，水資源管理水平顯著提高，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展起到了重要的支撐和保障作用。截至2013年底，全國(guó)已建成水庫(kù)約8.7萬(wàn)座，總庫(kù)容近7200億m3，全國(guó)總供水量達(dá)6183億m3，基本保障了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展用水［1］。以占世界6%的淡水、9%的耕地解決了占世界近21%人口的吃飯問題，對(duì)世界發(fā)展與繁榮作出了重大貢獻(xiàn)。但由于特殊的自然氣候和水資源條件，我國(guó)長(zhǎng)期面臨著人多水少、水資源時(shí)空分布不均、水生態(tài)環(huán)境脆弱等復(fù)雜水情，治水任務(wù)極為艱巨。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展和全球氣候變化影響加劇，水資源短缺、水污染嚴(yán)重、水生態(tài)環(huán)境惡化等問題日益嚴(yán)峻。

1．1 水短缺矛盾加劇，嚴(yán)重制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展

我國(guó)水資源總量2.8萬(wàn)億m3，居世界第6位，但人均水資源占有量?jī)H2100 m3左右，僅為世界人均水資源量的28%。全國(guó)正常年份缺水500多億m3，有2/3的城市不同程度缺水，華北地區(qū)水資源短缺問題尤為突出。由于缺水，近年全國(guó)農(nóng)田年均受旱面積達(dá)2億hm2以上，導(dǎo)致每年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值減少約2.65%。

1．2 水污染問題突出，水環(huán)境惡化趨勢(shì)尚未扭轉(zhuǎn)

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，我國(guó)污水排放量不斷增加，一些河流的入河污染物量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出河流納污能力。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年我國(guó)廢污水排放總量達(dá)775億t，全國(guó)水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率僅49.4%，監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)范圍內(nèi)31.4%的河長(zhǎng)、68.1%的主要湖泊面積水質(zhì)劣于Ⅲ類，1229眼水質(zhì)監(jiān)測(cè)井中水質(zhì)Ⅳ～Ⅴ類的占77.1%。水污染呈現(xiàn)出支流向干流延伸、城市向農(nóng)村蔓延、地表向地下滲透的趨勢(shì)［2］。

1．3 水生態(tài)退化嚴(yán)重，生存發(fā)展環(huán)境受到擠壓

全國(guó)水土流失面積295萬(wàn)km2，約占國(guó)土面積的30%，每年因開發(fā)建設(shè)等人為因素新增水土流失面積超過1萬(wàn)km2。部分河流的開發(fā)利用已接近甚至超出水環(huán)境承載能力，導(dǎo)致河流斷流、湖泊干涸、濕地萎縮、綠洲退化，河湖生態(tài)功能明顯下降，生物多樣性受到影響。全國(guó)地下水超采面積近30萬(wàn)km2，引發(fā)植被退化、地面沉降、海水入侵等嚴(yán)重生態(tài)環(huán)境問題。

2 實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的總體設(shè)計(jì)

針對(duì)我國(guó)水資源短缺、水資源利用方式粗放、水污染嚴(yán)重、水生態(tài)環(huán)境惡化等復(fù)雜水問題，2011年中央1號(hào)文件《關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》明確要求實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度，把嚴(yán)格水資源管理作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的戰(zhàn)略舉措［3］。2012年1月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)，對(duì)實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度進(jìn)行了全面部署和具體安排。2013年1月，水利部印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)水生態(tài)文明建設(shè)工作的意見》，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度是推進(jìn)水生態(tài)文明建設(shè)的核心［4］。最嚴(yán)格水資源管理制度成為從源頭扭轉(zhuǎn)水資源短缺、水污染嚴(yán)重、水生態(tài)惡化趨勢(shì)的根本性制度。

2．1 總體思路

實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的總體思路是以水資源配置、節(jié)約和保護(hù)為重點(diǎn)，強(qiáng)化用水需求和用水過程管理，通過健全制度、落實(shí)責(zé)任、提高能力、強(qiáng)化監(jiān)管，嚴(yán)格控制用水總量，全面提高用水效率，嚴(yán)格控制入河湖排污總量，加快節(jié)水型社會(huì)建設(shè)，促進(jìn)水資源可持續(xù)利用和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與水資源、水環(huán)境承載能力相協(xié)調(diào)，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)長(zhǎng)期平穩(wěn)較快發(fā)展［5］。

2．2 主要內(nèi)容

實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的主要內(nèi)容是確立水資源管理“三條紅線”(水資源開發(fā)利用控制紅線、用水效率控制紅線和水功能區(qū)限制納污紅線)，實(shí)施“四項(xiàng)制度”(用水總量控制制度、用水效率控制制度、水功能區(qū)限制納污制度和水資源管理責(zé)任與考核制度)，從水資源配置、節(jié)約、保護(hù)三大關(guān)鍵環(huán)節(jié)出發(fā)，對(duì)水資源開發(fā)利用全過程實(shí)施管控?！叭龡l紅線”和“四項(xiàng)制度”涵蓋了水資源開發(fā)、利用、保護(hù)全過程，它們互為支撐、相互關(guān)聯(lián)，是一個(gè)有機(jī)的整體。

2．2．1 確立水資源管理“三條紅線”

確立水資源管理“三條紅線”，就是在保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展合理用水的同時(shí)，將經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)對(duì)水資源和水生態(tài)系統(tǒng)的影響控制在可承載范圍之內(nèi)，實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。確立水資源開發(fā)利用控制紅線，目的是嚴(yán)格控制用水總量過快增長(zhǎng)，防治水資源過度開發(fā)，使水資源開發(fā)控制在水資源承載范圍之內(nèi)。具體目標(biāo)是:到2030年全國(guó)用水總量控制在 7000億m3以內(nèi)。確立用水效率控制紅線，主要按照建設(shè)節(jié)水型社會(huì)的要求，著力遏制用水浪費(fèi)，全面提高用水效率。具體目標(biāo)是:到2030年中國(guó)用水效率達(dá)到或接近世界先進(jìn)水平，萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量(以2000年不變價(jià)計(jì))降低到40 m3以下，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.6以上。確立水功能區(qū)限制納污紅線，主要是著力加強(qiáng)水污染防治和水資源保護(hù)，使入河湖排污總量控制在水環(huán)境承載能力范圍之內(nèi)，確保水資源能夠滿足使用的功能和要求。具體目標(biāo)是:到2030年全國(guó)主要污染物入河湖總量控制在水功能區(qū)納污能力范圍之內(nèi)，水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率提高到95%以上。

為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，還明確了2015年和2020年階段性管理目標(biāo)。到2015年，全國(guó)用水總量力爭(zhēng)控制在6350億m3以內(nèi);萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量比2010年下降30%以上，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.53以上;重要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率提高到60%以上。到2020年，全國(guó)用水總量力爭(zhēng)控制在6700億m3以內(nèi);萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量降低到65 m3以下，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.55以上;重要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率提高到80%以上，城鎮(zhèn)供水水源地水質(zhì)全面達(dá)標(biāo)。

2．2．2 建立水資源管理“四項(xiàng)制度”

為確保實(shí)現(xiàn)“三條紅線”目標(biāo)，要建立用水總量控制制度、用水效率控制制度、水功能區(qū)限制納污制度和水資源管理責(zé)任與考核制度等“四項(xiàng)制度”。

一是建立用水總量控制制度，促進(jìn)水資源合理利用。建立覆蓋流域和省市縣三級(jí)行政區(qū)域的取用水總量控制指標(biāo)體系，制定主要江河流域水量分配方案，嚴(yán)格控制流域與區(qū)域取用水總量;嚴(yán)格規(guī)劃管理和水資源論證，國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃以及城市總體規(guī)劃的編制、重大建設(shè)項(xiàng)目的布局，應(yīng)當(dāng)與當(dāng)?shù)厮Y源條件和防洪要求相適應(yīng);嚴(yán)格實(shí)施取水許可，對(duì)取用水總量已達(dá)到或超過控制指標(biāo)的地區(qū)，暫停審批建設(shè)項(xiàng)目新增取水，對(duì)取用水總量接近控制指標(biāo)的地區(qū)，限制審批新增取水;嚴(yán)格地下水管理和保護(hù)，實(shí)行地下水取水總量控制和水位控制，以防地下水超采;強(qiáng)化水資源統(tǒng)一調(diào)度，協(xié)調(diào)好生活用水、生產(chǎn)用水和生態(tài)用水。

二是建立用水效率控制制度，全面建設(shè)節(jié)水型社會(huì)。全面加強(qiáng)節(jié)約用水管理，把節(jié)約用水貫穿于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和群眾生活生產(chǎn)全過程;嚴(yán)格用水定額管理，制定實(shí)施節(jié)水強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn);大力發(fā)展農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉，不斷提高農(nóng)業(yè)節(jié)水水平;強(qiáng)化工業(yè)企業(yè)和城市生活節(jié)水技術(shù)改造，淘汰落后工藝、設(shè)備和產(chǎn)品;大力推進(jìn)污水處理回用，積極發(fā)展海水淡化和綜合利用，充分利用雨水和微咸水。

三是建立水功能區(qū)限制納污制度，加快治理水污染。嚴(yán)格水功能區(qū)監(jiān)督管理，從嚴(yán)核定水域納污容量;強(qiáng)化入河湖排污口監(jiān)督管理，嚴(yán)格控制入河湖排污總量;加快污染嚴(yán)重的江河湖泊水環(huán)境治理，改善重點(diǎn)流域水環(huán)境質(zhì)量;嚴(yán)格飲用水水源地保護(hù)，確保供水安全;維持河流的合理流量和地下水的合理水位，確保基本生態(tài)用水需求。

四是建立水資源管理責(zé)任與考核制度，強(qiáng)化水資源監(jiān)督管理。將水資源開發(fā)、利用、節(jié)約和保護(hù)的主要指標(biāo)納入地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)體系，縣級(jí)以上地方人民政府主要負(fù)責(zé)人對(duì)本行政區(qū)域水資源管理和保護(hù)工作負(fù)總責(zé);嚴(yán)格考核管理，考核結(jié)果作為地方人民政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部和相關(guān)企業(yè)負(fù)責(zé)人綜合考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù);強(qiáng)化水資源監(jiān)督管理，有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究［6］。

3 落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度的成效

按照《意見》提出的總體要求和戰(zhàn)略部署，在各級(jí)政府的全力推動(dòng)下，各級(jí)水資源管理部門圍繞水資源中心工作，全面推進(jìn)落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度，各項(xiàng)工作取得明顯進(jìn)展。

3．1 嚴(yán)格水資源管理考核，最嚴(yán)格水資源管理制度體系基本建立

3．1．1 頂層設(shè)計(jì)基本完成

自《意見》印發(fā)以來，最嚴(yán)格水資源管理制度體系逐步完善。2012年，水利部編制發(fā)布了《落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度實(shí)施方案》，進(jìn)一步細(xì)化了落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度的各項(xiàng)任務(wù)措施和責(zé)任分工。全國(guó)31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)出臺(tái)了60余個(gè)最嚴(yán)格水資源管理制度相關(guān)配套文件，基本完成了最嚴(yán)格水資源管理制度的頂層設(shè)計(jì)。

3．1．2 “三條紅線”控制指標(biāo)體系全覆蓋

2013年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法》，確立了國(guó)家和省級(jí)層面“三條紅線”控制指標(biāo)和階段性管理目標(biāo)［7］。在此基礎(chǔ)上，各級(jí)政府和水行政主管部門積極推進(jìn)“三條紅線”控制指標(biāo)分解工作。截至2015年4月，全國(guó)市、縣兩級(jí)分解工作基本完成，“三條紅線”控制指標(biāo)已覆蓋全部市級(jí)和98%的縣級(jí)行政區(qū)。

3．1．3 水資源管理責(zé)任與考核制度基本建立

2013年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法》，2014年，水利部、發(fā)展改革委、工信部、財(cái)政部等10部門聯(lián)合印發(fā)了《實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核工作實(shí)施方案》，建立了全覆蓋的最嚴(yán)格水資源管理制度行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。各地逐級(jí)落實(shí)責(zé)任，廣東等28個(gè)省區(qū)市發(fā)布了考核辦法，并陸續(xù)啟動(dòng)省內(nèi)考核。2013年度全國(guó)考核工作順利完成，考核結(jié)果已由國(guó)務(wù)院審定、公告，并送中組部，作為干部任用、考評(píng)的重要依據(jù)。各地對(duì)考核發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行了有效整改?？己私Y(jié)果顯示，2013年度全國(guó)用水總量控制在6183億m3，萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量比2010年下降24%，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.523，重要水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率達(dá)到63%，“三條紅線”管理目標(biāo)和各項(xiàng)制度措施得到有效落實(shí)。

3．1．4 最嚴(yán)格水資源管理制度試點(diǎn)示范作用明顯

天津等12個(gè)試點(diǎn)地區(qū)以“四個(gè)率先”(率先出臺(tái)省級(jí)實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度意見、實(shí)施方案和考核辦法;率先確立水資源管理“三條紅線”，將紅線控制指標(biāo)分配到區(qū)縣;率先建立省級(jí)水資源管理系統(tǒng)，顯著提高水資源統(tǒng)計(jì)、計(jì)量、監(jiān)測(cè)能力;率先建立行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，在實(shí)施水資源管理制度方面取得突破，為全國(guó)全面實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度提供經(jīng)驗(yàn)和示范)為引領(lǐng)，因地制宜，扎實(shí)推進(jìn)各項(xiàng)建設(shè)任務(wù)。目前11個(gè)試點(diǎn)地區(qū)已先后完成中期評(píng)估，陸續(xù)啟動(dòng)驗(yàn)收工作。深圳市率先通過水利部驗(yàn)收，通過創(chuàng)新水務(wù)投融資體制，引入民間資本開展再生水利用;上海市已全部完成“四個(gè)率先”目標(biāo);天津市率先建立地下水與水環(huán)境監(jiān)測(cè)信息系統(tǒng)，實(shí)時(shí)掌握地下水動(dòng)態(tài);漢江流域探索建立流域最嚴(yán)格水資源管理聯(lián)系會(huì)議制度。各試點(diǎn)建設(shè)成效顯著，示范作用明顯。

3．2 用水總量控制力度加強(qiáng)，水資源可持續(xù)開發(fā)利用得到保障

3．2．1 水資源配置不斷優(yōu)化

加快推進(jìn)重要跨省江河水量分配工作，已完成第一批25條重要跨省江河水量分配方案技術(shù)審查，啟動(dòng)第二批28條江河水量分配。持續(xù)做好重點(diǎn)河流水資源統(tǒng)一調(diào)度，南水北調(diào)東、中線一期工程全線通水，年度調(diào)度計(jì)劃順利完成;黃河、黑河、引江濟(jì)太、引黃入冀、引黃濟(jì)青、引黃濟(jì)津等水資源統(tǒng)一調(diào)度穩(wěn)步開展，實(shí)現(xiàn)黃河干流連續(xù)15年不斷流，黑河下游東居延海連續(xù)10年不干涸，保障了區(qū)域供水安全、生態(tài)安全。水利部印發(fā)了《關(guān)于開展水權(quán)試點(diǎn)工作的通知》，選擇寧夏、內(nèi)蒙古、甘肅、湖北、河南、廣東、江西7個(gè)省(自治區(qū))分別開展水資源使用權(quán)確權(quán)登記和水權(quán)交易試點(diǎn)，積極探索建立水權(quán)制度。

3．2．2 取水許可和水資源費(fèi)管理逐步規(guī)范

全面加強(qiáng)取水許可管理工作，已將全國(guó)80%以上保有取水許可證納入取水許可臺(tái)賬系統(tǒng)。安徽等省加強(qiáng)取水許可延續(xù)管理，從嚴(yán)核定許可取水量，全面提高農(nóng)業(yè)取水許可管理覆蓋范圍。2013年，國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)、財(cái)政部、水利部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)問題的通知》，提出“十二五”時(shí)期各地水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整目標(biāo)，全國(guó)已有2/3的省份完成水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整工作。

3．2．3 水資源論證進(jìn)一步加強(qiáng)

按照簡(jiǎn)政放權(quán)、強(qiáng)化監(jiān)管的要求，水利部取消了水資源論證資質(zhì)審批，提出了水資源論證和取水許可并聯(lián)審批方案，編制完成城市總體規(guī)劃和工業(yè)園區(qū)規(guī)劃水資源論證技術(shù)要求，出臺(tái)了大型煤電基地開發(fā)規(guī)劃水資源論證工作意見，著力推進(jìn)規(guī)劃水資源論證。修訂了建設(shè)項(xiàng)目水資源論證導(dǎo)則、采礦業(yè)和地源熱泵建設(shè)項(xiàng)目水資源論證技術(shù)要求，進(jìn)一步強(qiáng)化重大建設(shè)項(xiàng)目水資源論證，2014年對(duì)北京新機(jī)場(chǎng)等2300多個(gè)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行了水資源論證，核減水量近6億m3，對(duì)超過用水總量控制指標(biāo)的地區(qū)實(shí)行區(qū)域限批，限批水量近8億m3。

3．2．4 地下水壓采初顯成效

水利部完成全國(guó)地下水超采區(qū)評(píng)價(jià)工作，各地加快劃定禁采、限采范圍。加快落實(shí)南水北調(diào)東、中線一期工程受水區(qū)地下水壓采總體方案，目前，河北、天津、河南、江蘇已批復(fù)地下水壓采實(shí)施方案。天津市計(jì)劃提前5年完成地下水壓采任務(wù)。河北省開展地下水超采區(qū)綜合治理試點(diǎn)，啟動(dòng)實(shí)施了115項(xiàng)引、蓄、調(diào)、節(jié)工程，將形成農(nóng)業(yè)地下水壓采能力7.6億m3。遼寧省實(shí)行地下水區(qū)域停批和禁采政策，年壓采水量1.66億m3。陜西省實(shí)施沿渭河重點(diǎn)城市超采區(qū)劃定及保護(hù)方案，關(guān)閉地下水水井3000眼，壓采水量2.5億m3。

3．3 用水效率逐步提高，節(jié)水型社會(huì)建設(shè)初顯成效

3．3．1 積極落實(shí)“節(jié)水優(yōu)先”方針

水利部組織編制了“落實(shí)節(jié)水優(yōu)先方針”和“把節(jié)水作為約束性指標(biāo)納入政績(jī)考核”的實(shí)施方案以及《全面推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的意見》，積極推進(jìn)《節(jié)約用水條例》立法，啟動(dòng)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)“十三五”規(guī)劃編制，強(qiáng)化節(jié)水工作宏觀指導(dǎo)。加快建立健全節(jié)水市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制、政府監(jiān)管機(jī)制和投入保障機(jī)制。北京市提出了“細(xì)定地、嚴(yán)管井、上設(shè)施、增農(nóng)藝、統(tǒng)收費(fèi)、節(jié)有獎(jiǎng)”模式;云南省政府頒布實(shí)施節(jié)水條例;寧夏發(fā)布實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度和節(jié)水型社會(huì)建設(shè)考核工作實(shí)施方案，增加8項(xiàng)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)考核指標(biāo)。

3．3．2 進(jìn)一步完善節(jié)水政策標(biāo)準(zhǔn)體系

水利部發(fā)布《計(jì)劃用水管理辦法》，起草《用水效率標(biāo)識(shí)管理辦法》。海南等省出臺(tái)計(jì)劃用水管理辦法;吉林等省通過專項(xiàng)檢查，嚴(yán)格落實(shí)用水計(jì)劃。積極推動(dòng)建立行業(yè)和區(qū)域用水定額體系，國(guó)家先后發(fā)布27項(xiàng)取水定額和節(jié)水技術(shù)規(guī)范國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，以及國(guó)家鼓勵(lì)的工業(yè)節(jié)水工藝、技術(shù)和裝備目錄，基本覆蓋高耗水工業(yè)行業(yè)。30個(gè)省區(qū)市發(fā)布省級(jí)用水定額。湖南省對(duì)20個(gè)行業(yè)63種產(chǎn)品實(shí)施強(qiáng)制性用水定額標(biāo)準(zhǔn);天津市、江西省制訂了鋼鐵、水泥等產(chǎn)能過剩行業(yè)節(jié)水市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。

3．3．3 全面推進(jìn)區(qū)域與行業(yè)節(jié)水

100個(gè)國(guó)家級(jí)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)試點(diǎn)全面完成，示范效果明顯。試點(diǎn)地區(qū)試點(diǎn)期間萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量年均下降9%以上，遠(yuǎn)高于全國(guó)同期平均水平。北京懷柔區(qū)節(jié)水器具覆蓋率達(dá)到100%;山東淄博市規(guī)模以上企業(yè)計(jì)劃用水覆蓋率達(dá)到100%。在行業(yè)節(jié)水方面，聯(lián)合中華人民共和國(guó)工業(yè)和信息化部(簡(jiǎn)稱工信部)確定重點(diǎn)用水行業(yè)節(jié)水標(biāo)桿企業(yè)和標(biāo)桿指標(biāo)，推進(jìn)節(jié)水型企業(yè)建設(shè);聯(lián)合國(guó)家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局開展公共機(jī)構(gòu)節(jié)水型單位建設(shè)，全國(guó)31個(gè)省級(jí)水利部門和機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門聯(lián)合印發(fā)推進(jìn)節(jié)水工作的通知。各地2014年建設(shè)節(jié)水載體1000余個(gè)，重慶等地制定了節(jié)水載體建設(shè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

3．4 水功能區(qū)監(jiān)管得到強(qiáng)化，水生態(tài)文明建設(shè)全面開展

3．4．1 嚴(yán)格規(guī)范水功能區(qū)監(jiān)督管理

水利部編制完成《水功能區(qū)監(jiān)督管理辦法》和《全國(guó)水資源保護(hù)規(guī)劃》，完成全國(guó)重要江河湖泊水功能區(qū)納污能力核定和分階段限制排污總量控制方案制定工作。強(qiáng)化入河排污口監(jiān)管，完善水功能區(qū)分級(jí)分類管理制度，完成13個(gè)試點(diǎn)河湖健康評(píng)估工作。目前全國(guó)重要水功能區(qū)監(jiān)測(cè)覆蓋率達(dá)到80%，省界斷面水功能區(qū)監(jiān)測(cè)實(shí)現(xiàn)全覆蓋。河北省出臺(tái)水功能區(qū)管理規(guī)定;海南省出臺(tái)水功能區(qū)管理細(xì)則。

3．4．2 進(jìn)一步加強(qiáng)飲用水水源地保護(hù)

水利部組織起草了重要飲用水水源地達(dá)標(biāo)評(píng)估技術(shù)指南，對(duì)175個(gè)全國(guó)重要飲用水水源地開展以“水量保證、水質(zhì)合格、監(jiān)控完備、制度健全”為目標(biāo)的安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)，水源地安全保障水平河水質(zhì)狀況穩(wěn)步提高。最新評(píng)價(jià)結(jié)果顯示，全國(guó)重要飲用水水源地水質(zhì)達(dá)到或優(yōu)于Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn)的達(dá)到97.1%。黑龍江省開展了175個(gè)縣以上城市水源地整治，全省地級(jí)以上城市水源保護(hù)區(qū)內(nèi)排污口關(guān)閉率和水質(zhì)合格率均達(dá)到100%。啟動(dòng)水源地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究，西藏、浙江等省(自治區(qū))水生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作取得積極進(jìn)展。

3．4．3 加快推進(jìn)水生態(tài)文明城市試點(diǎn)建設(shè)

制定了《全國(guó)水生態(tài)文明城市試點(diǎn)建設(shè)管理辦法》《全國(guó)水生態(tài)文明市(區(qū)、縣)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》《水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)技術(shù)指南》。加快推進(jìn)105個(gè)水生態(tài)文明城市試點(diǎn)建設(shè)，探索不同區(qū)域水生態(tài)文明建設(shè)模式，形成以水系為脈絡(luò)，以水利為龍頭，多部門協(xié)力推進(jìn)水生態(tài)文明建設(shè)的良好格局。水生態(tài)文明的重要指標(biāo)被納入國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)指標(biāo)體系，一批試點(diǎn)城市進(jìn)入國(guó)家生態(tài)文明先行示范區(qū)、海綿城市等試點(diǎn)行列。河南等11省在全省范圍內(nèi)開展水生態(tài)文明創(chuàng)建;江蘇在9個(gè)國(guó)家試點(diǎn)基礎(chǔ)上，開展18個(gè)省級(jí)試點(diǎn)、60個(gè)水美鄉(xiāng)鎮(zhèn)、548個(gè)水美村莊創(chuàng)建;湖北“大東湖”生態(tài)水網(wǎng)等水系連通項(xiàng)目成效顯著。

4 進(jìn)一步落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度的工作重點(diǎn)

落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度的工作雖取得明顯進(jìn)展，但與實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度總體目標(biāo)相比仍有差距。未來一個(gè)時(shí)期，特別是“十三五”階段，要深入貫徹習(xí)近平總書記“節(jié)水優(yōu)先、系統(tǒng)治理、空間均衡、兩手發(fā)力”的新時(shí)期水利工作方針，全面落實(shí)最嚴(yán)格水資管理制度，重點(diǎn)做好4方面工作［8］。

4．1 進(jìn)一步突出監(jiān)督管理，嚴(yán)格落實(shí)水資源管理各項(xiàng)制度

最嚴(yán)格水資源管理制度能否順利實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，關(guān)鍵是建立科學(xué)的水資源管理責(zé)任和考核制度。要以嚴(yán)格水資源管理考核為核心抓手，嚴(yán)格水資源取、用、耗、排全過程監(jiān)督管理，做到水量水質(zhì)相銜接、管理環(huán)節(jié)相協(xié)調(diào)。一要強(qiáng)化水資源優(yōu)化配置和統(tǒng)一調(diào)度，盡快完成53條跨省重要江河水量分配，抓緊制訂完善重要江河水資源調(diào)度方案、應(yīng)急調(diào)度預(yù)案和調(diào)度計(jì)劃，著力抓好南水北調(diào)東、中線水量調(diào)度，確?！耙唤逅彼汀?二要嚴(yán)格規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目水資源論證，真正起到以水定發(fā)展的約束作用;三要嚴(yán)格取水許可監(jiān)督管理，從嚴(yán)科學(xué)核定許可水量、嚴(yán)格取水工程驗(yàn)收、嚴(yán)格監(jiān)督管理，特別是要全面加強(qiáng)農(nóng)業(yè)用水取水許可管理;四要嚴(yán)格用水定額和計(jì)劃用水管理，確保取水許可制度有效落實(shí)。

4．2 進(jìn)一步突出節(jié)水優(yōu)先，深入推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)

節(jié)水優(yōu)先是新時(shí)期水利工作方針的統(tǒng)領(lǐng)和關(guān)鍵，推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)要求將節(jié)水貫穿到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和群眾生活生產(chǎn)全過程。一要完善節(jié)水政策制度，抓緊發(fā)布實(shí)行節(jié)水優(yōu)先實(shí)施方案和節(jié)水型社會(huì)建設(shè)指導(dǎo)意見，在缺水地區(qū)先行開展節(jié)水考核;二要全面推進(jìn)各行業(yè)節(jié)水，加快完成大中型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造工作，大力推廣規(guī)模化高效節(jié)水灌溉和先進(jìn)實(shí)用節(jié)水工藝技術(shù)、器具設(shè)備，加快實(shí)施工業(yè)和生活節(jié)水技術(shù)改造;三要健全節(jié)水機(jī)制，深化水價(jià)改革，建立合理的農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制，完善節(jié)水設(shè)備購(gòu)置補(bǔ)貼、金融支持、市場(chǎng)準(zhǔn)入等激勵(lì)政策，健全部門合作協(xié)調(diào)機(jī)制，形成合力;四要建立水權(quán)制度，加快推進(jìn)水權(quán)試點(diǎn)，開展水資源使用權(quán)確權(quán)登記和交易流轉(zhuǎn)，充分發(fā)揮市場(chǎng)在水資源配置中的重要作用。

4．3 進(jìn)一步突出品牌特色，加快推進(jìn)水生態(tài)文明建設(shè)

黨中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》，對(duì)加快推進(jìn)水生態(tài)文明建設(shè)提出了更高要求。全面推進(jìn)水生態(tài)文明建設(shè)，一要著力抓好水生態(tài)文明城市試點(diǎn)建設(shè)工作，探索形成具有品牌特色的水生態(tài)文明建設(shè)模式;二要嚴(yán)格水功能區(qū)和入河湖排污口監(jiān)督管理，全面落實(shí)全國(guó)重要江河湖泊水功能區(qū)劃和分級(jí)分類管理制度，深入開展重要飲用水水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)，強(qiáng)化突發(fā)性水污染事件應(yīng)急管理;三要加快江河湖庫(kù)水系連通工程建設(shè)，加快構(gòu)建引排順暢、蓄泄得當(dāng)、豐枯調(diào)劑、多源互補(bǔ)、調(diào)控自如的江河湖庫(kù)水網(wǎng)體系，加快推進(jìn)生態(tài)脆弱河流和地區(qū)水生態(tài)修復(fù)，開展全國(guó)重要河湖健康評(píng)估;四要著力抓好地下水超采區(qū)治理，建立地下水總量控制指標(biāo)體系，實(shí)行地下水水量水位雙控制，以華北等嚴(yán)重超采區(qū)為重點(diǎn)，全面加強(qiáng)綜合治理，逐步實(shí)現(xiàn)地下水采補(bǔ)平衡。

4．4 著力破解3個(gè)突出障礙，建立3項(xiàng)保障機(jī)制

“十三五”期間要下大力氣破解計(jì)量監(jiān)控能力、基層管理能力、依法管水能力較弱這3個(gè)突出障礙，實(shí)現(xiàn)跨越發(fā)展。一要持續(xù)推動(dòng)國(guó)家水資源監(jiān)控能力建設(shè)項(xiàng)目。加強(qiáng)農(nóng)業(yè)灌溉用水等重點(diǎn)取用水戶計(jì)量監(jiān)控，不斷提高水資源監(jiān)控計(jì)量覆蓋率;強(qiáng)化飲用水水源地和排污口監(jiān)測(cè)能力，以及突發(fā)水污染事件應(yīng)急監(jiān)測(cè)能力建設(shè)，切實(shí)保障人民群眾供水安全;以水資源管理信息系統(tǒng)為龍頭，加強(qiáng)數(shù)據(jù)整合和共享，大幅提高水資源管理信息化水平。二要強(qiáng)力推動(dòng)基層水資源管理能力的提升，開展基層水資源管理規(guī)范化建設(shè)，明確機(jī)構(gòu)職能、權(quán)利義務(wù)和人員編制，做好經(jīng)費(fèi)、技術(shù)和裝備保障;開展基層水資源管理培訓(xùn)，提升基層管理人員專業(yè)技術(shù)水平。三要加快推動(dòng)水資源領(lǐng)域立法工作，“十三五”期間要積極爭(zhēng)取出臺(tái)《節(jié)約用水條例》《地下水管理?xiàng)l例》等重要法律法規(guī)，確保水資源管理有法可依;推動(dòng)建立水資源督察制度，嚴(yán)格責(zé)任追究。

［1］中華人民共和國(guó)水利部．2013年全國(guó)水利發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)［EB/OL］．［2014-11-17］．http://www．jsgg．com．cn/Index/Display．a(chǎn)sp?NewsID=19815．

［2］中華人民共和國(guó)水利部．2013年中國(guó)水資源公報(bào)［EB/OL］．［2015-04-13］．http://cn．chinagate．cn/reports/2015-04/13/content_35308335_2．htm．

［3］《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》輔導(dǎo)讀本編寫組．《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》輔導(dǎo)讀本［M］］．北京:水利水電出版社，2011．

［4］中華人民共和國(guó)水利部．水利部關(guān)于加快推進(jìn)水生態(tài)文明建設(shè)工作的意見(水資源〔2013〕1號(hào))［EB/OL］．［2013-01-07］．http://www．czs．gov．cn/slj/zwgk/tzgg/content_285240．html．

［5］《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》輔導(dǎo)讀本編寫組．《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》輔導(dǎo)讀本［M］．北京:水利水電出版社，2012．

［6］陳明忠．強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)細(xì)化落實(shí)措施全面落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度［J］．中國(guó)水利，2012(24):5-7．(CHEN Mingzhong．Strengthen top-level design and refine implementation measures，fully implementing the strictest water resources management system ［J］．China Water Resources，2012(24):5-7．(in Chinese))

［7］國(guó)務(wù)院辦公廳．國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法的通知國(guó)辦發(fā)〔2013〕2號(hào)［EB/OL］．［2013-01-02］．http://www．gov．cn/zwgk/2013-01/06/content_2305762．htm．

［8］陳雷．保護(hù)好生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基:落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度［J］．求是，2012(14):38-40．(CHEN Mingzhong． Protectthe source of life， the key of production，and the basis of ecosystem:implement the strictest water resources management system［J］．Qiushi，2012(14):38-40．(in Chinese))