新食品安全法的十大亮點(一)

任端平，郗文靜，任波

1(國家食品藥品監(jiān)管總局，北京，100053)2(北京市東城區(qū)食品藥品監(jiān)管局，北京，100007)

3(北京經(jīng)濟研修學(xué)院，北京，100076)

黨中央國務(wù)院高度重視食品安全法制工作，強調(diào)法治是保障食品安全的根本。2013年5月，國務(wù)院決定將食品安全法修訂列入一檔立法計劃。2013年10月10日，國家食品藥品監(jiān)督管理總局向國務(wù)院報送了食品安全法(修訂草案送審稿);2014年5月，國務(wù)院常務(wù)會議審議通過了修訂草案;2014年6月，全國人大常委會進行了第一次審議;2014年12月，進行了第二次審議;2015年4月24日，十二屆全國人大常委會第十四次會議以160票贊成、1票反對、3票棄權(quán)，審議通過了新修訂的食品安全法;同日，國家主席習(xí)近平簽署第21號主席令予以公布。新修訂的食品安全法共154條，比原法增加了50條，對70%的條文進行了實質(zhì)性修改。

新食品安全法在國情的基礎(chǔ)上深入調(diào)研論證，認真吸納和反映人民群眾的愿望和訴求，充分體現(xiàn)了黨中央國務(wù)院關(guān)于食品安全工作的一系列決策部署，尊重食品安全客觀規(guī)律，總結(jié)國內(nèi)經(jīng)驗，借鑒國際有益做法，得到社會的高度肯定。總結(jié)起來，新食品安全法有十個方面的特色和亮點:

一、增設(shè)食品安全基本原則

食品安全法的基本原則是法律價值和法律精神的最直接體現(xiàn)，也是法律貫徹實施的指針和方向，對其他法律條款有約束和指引作用。新食品安全法在總結(jié)食品安全風(fēng)險的規(guī)律特點，借鑒國內(nèi)國際食品安全治理經(jīng)驗，增設(shè)了食品安全工作的五項基本原則:

(一)預(yù)防為主的原則

食品安全風(fēng)險往往會對人的健康產(chǎn)生嚴重的和不可逆轉(zhuǎn)的損害，為避免這種結(jié)果，不少國家都采納了預(yù)防性原則。世界衛(wèi)生組織特別關(guān)注食品安全預(yù)防性原則。2002年，世界衛(wèi)生組織在《全球食品安全戰(zhàn)略草案》［1］中提出，“迄今為止，大多數(shù)食品安全管理體系是基于對不安全食品的立法、強制清除市場上不安全食品，并在確認事實后給責(zé)任者以處罰。這些傳統(tǒng)的體系采用的不是預(yù)防性方法，也不能引起對預(yù)防的重視，因此對食品安全已有的和正在出現(xiàn)的挑戰(zhàn)不能做出有效的反應(yīng)。過去十年間，由于對食源性疾病及其病因有了比較詳細的了解，對其管理逐漸采用危險性分析的方法，為在國家和國際水平上的預(yù)防性食品安全管理辦法提供了基礎(chǔ)?！?/p>

歐盟食品安全基本法明確將預(yù)防性原則作為食品法的一項基本原則，規(guī)定根據(jù)現(xiàn)有的信息，發(fā)現(xiàn)存在危害健康的影響，但存在科學(xué)上的不確定性，為在歐盟內(nèi)部確保高水平的健康保護，可以采取必要的臨時風(fēng)險管理措施，直到形成更加科學(xué)綜合的風(fēng)險評估信息［2］。美國現(xiàn)代化法案也要求采取預(yù)防性措施，規(guī)定食品企業(yè)的所有者、經(jīng)營者以及代理人應(yīng)當(dāng)評估可能影響食品制造、加工、包裝、貯藏的危害［3］;確定并執(zhí)行預(yù)防性控制措施，以有效減少和預(yù)防該危害的發(fā)生率。日本食品安全基本法也明確提出，為確保食品的安全，必須采取必要措施，充分考慮食品安全的國際動向和國民意見，同時，防患于未然，根據(jù)科學(xué)認知，避免食物攝取對國民健康帶來不良影響［4］。

預(yù)防性原則的含義是指在事實判定、證據(jù)論證、科學(xué)研究等方面尚未確定的情況下，為防止食品安全損害，而采取的預(yù)防性措施。預(yù)防性原則既要在立法、監(jiān)管執(zhí)法中體現(xiàn)，也應(yīng)當(dāng)存在于食品生產(chǎn)經(jīng)營者的自身風(fēng)險控制之中。新食品安全法在具體條款上也貫徹了預(yù)防性原則，例如第六十三條在現(xiàn)行法規(guī)定的召回不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品的基礎(chǔ)上，增加了要召回“有證據(jù)證明可能危害人體健康的食品”;再如第一百一十條，為控制食品安全風(fēng)險，在現(xiàn)行法規(guī)定的有關(guān)部門可以對“有證據(jù)證明不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)”的食品進行查封扣押之外，增加了有關(guān)部門可以對“有證據(jù)證明存在安全隱患以及用于違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品、食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品”進行查封扣押。

(二)風(fēng)險管理的原則

歐盟食品安全基本法規(guī)定了風(fēng)險管理的含義，風(fēng)險管理不同于風(fēng)險評估，要求與利益相關(guān)方磋商之后權(quán)衡政策選擇，考慮風(fēng)險評估和其他法律因素，必要時選擇適當(dāng)?shù)念A(yù)防和控制措施。該法第六條第三款規(guī)定，風(fēng)險管理應(yīng)考慮風(fēng)險評估的結(jié)果，尤其是歐盟食品安全局的意見以及其他相關(guān)的法律因素。日本食品安全基本法第11條規(guī)定，在制定食品安全政策時，應(yīng)當(dāng)對食品本身含有或加入到食品中的影響人身健康的生物學(xué)的、化學(xué)的、物理上的因素和狀態(tài)進行評價，判斷其對人身健康的影響。第十二條規(guī)定，為了防止、抑制因攝取食品對人身健康產(chǎn)生不良的影響，制定食品安全政策時，應(yīng)當(dāng)考慮國民飲食生活狀況等因素;如果根據(jù)第十一條的規(guī)定實施了食品影響健康評價，應(yīng)當(dāng)根據(jù)其評價結(jié)果制定食品安全政策。

新食品安全法在多個條款貫徹了食品安全風(fēng)險管理的原則，例如第一百零九條第一款規(guī)定，縣級以上地方人民政府食品藥品監(jiān)督管理、質(zhì)量監(jiān)督部門根據(jù)食品安全風(fēng)險監(jiān)測、風(fēng)險評估結(jié)果和食品安全狀況等，確定監(jiān)督管理的重點、方式和頻次，實施風(fēng)險分級管理。

(三)全程控制的原則

食品生產(chǎn)經(jīng)營過程中的每一個因素如果失去控制都可能成產(chǎn)生食品安全風(fēng)險，因此全過程預(yù)防和控制食品安全風(fēng)險，實現(xiàn)從農(nóng)田到餐桌的全過程管理成為食品安全法的一個基本原則。歐盟食品安全基本法序言部分第(12)規(guī)定，由于每一個因素都對食品安全有潛在的影響，為了保證食品安全，有必要將食品生產(chǎn)鏈條的各個方面視為一個整體，包括初級生產(chǎn)、動物飼料的生產(chǎn)以及面向消費者的食品銷售和供應(yīng)。日本《食品安全基本法》第四條規(guī)定，鑒于從生產(chǎn)農(nóng)林水產(chǎn)品到銷售食品等一系列國內(nèi)外食品供給過程中的一切要素均可影響到食品的安全，應(yīng)當(dāng)在食品供給過程的各個階段適當(dāng)?shù)夭扇”匾胧?，以確保食品的安全。2013年，中央農(nóng)村工作會議也明確提出，“食品安全源頭在農(nóng)產(chǎn)品，基礎(chǔ)在農(nóng)業(yè)，必須正本清源，首先把農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量抓好。用最嚴謹?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、最嚴格的監(jiān)管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責(zé)，確保廣大人民群眾‘舌尖上的安全’。食品安全，首先是‘產(chǎn)'出來的，要把住生產(chǎn)環(huán)境安全關(guān)，治地治水，凈化農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境，切斷污染物進入農(nóng)田的鏈條。食品安全，也是‘管'出來的，要形成覆蓋從田間到餐桌全過程的監(jiān)管制度，建立更為嚴格的食品安全監(jiān)管責(zé)任制和責(zé)任追究制度，使權(quán)力和責(zé)任緊密掛鉤”［5］。

新食品安全法特別強化了食品安全全過程控制原則，一是在總則部分明確將食品安全全程控制作為食品安全工作的基本原則。二是在具體制度中將農(nóng)業(yè)投入品、食用農(nóng)產(chǎn)品、市場準(zhǔn)入、食品生產(chǎn)經(jīng)營、市場監(jiān)管、市場退出等都納入食品安全法的調(diào)整范圍，并要求國家建立全程追溯的制度。

(四)社會共治的原則

在食品生產(chǎn)經(jīng)營和消費的鏈條中，食品生產(chǎn)經(jīng)營者、政府及其監(jiān)管部門、消費者、行業(yè)協(xié)會、新聞媒體、檢驗機構(gòu)、認證機構(gòu)等食品安全參與者都有其責(zé)任。只有每一個參與者履行好自己的責(zé)任，食品安全才能夠真正獲得保障。歐盟和日本都特別強調(diào)了食品安全參與者的責(zé)任。歐盟食品安全白皮書第9條規(guī)定，必須清晰界定包括飼料生產(chǎn)者、農(nóng)場主、食品制造加工者、成員國和第三國的主管當(dāng)局、歐盟委員會、消費者等在內(nèi)的所有食品鏈的參與者的責(zé)任:飼料生產(chǎn)者、農(nóng)場主、食品加工者對食品安全負有首要責(zé)任;成員國主管當(dāng)局通過國內(nèi)監(jiān)控體系監(jiān)督食品生產(chǎn)經(jīng)營者履行上述責(zé)任;歐盟委員會主要是通過評估成員國主管當(dāng)局的能力，督促成員國能夠通過審計和檢查的手段確保這些制度能夠在成員國層面得到執(zhí)行;消費者必須認識到他們有責(zé)任以適當(dāng)?shù)姆绞劫A存、處理和烹飪食品［6］。日本食品安全基本法第六條至第九條分別強調(diào)了國家、地方政府、企業(yè)、消費者的食品安全責(zé)任。該法第六條規(guī)定，國家應(yīng)當(dāng)以本法確立的食品安全基本理念為依據(jù)，負責(zé)制定實施確保食品安全的政策。第7條規(guī)定，地方公共團體根據(jù)食品安全法基本理念，在與國家適當(dāng)分工的基礎(chǔ)上，制定和實施與轄區(qū)自然、經(jīng)濟、社會條件相適應(yīng)的政策。第八條規(guī)定，企業(yè)在從事肥料、農(nóng)藥、飼料、飼料添加劑、動物用藥以及其他影響食品安全的農(nóng)林漁業(yè)生產(chǎn)資料、食品(包括作為其原料和材料使用的農(nóng)林水產(chǎn)品)、添加劑、器具或容器包裝的生產(chǎn)、運輸、銷售以及其他企業(yè)活動時，應(yīng)當(dāng)根據(jù)食品安全法基本理念，認識到將確保食品安全是企業(yè)的首要責(zé)任，有責(zé)任在食品生產(chǎn)供給過程的各個階段適當(dāng)?shù)夭扇”匾胧_保食品的安全。食品關(guān)聯(lián)企業(yè)在從事企業(yè)活動時，應(yīng)當(dāng)根據(jù)食品安全法基本理念，盡力提供與食品安全相關(guān)的正確、適當(dāng)?shù)男畔?食品關(guān)聯(lián)企業(yè)有責(zé)任根據(jù)食品安全法基本理念，配合國家、地方公共團體實施食品安全法律法規(guī)。第九條規(guī)定，消費者應(yīng)當(dāng)提高對食品安全的認識和了解，同時對食品安全政策表達自己的意見，發(fā)揮其確保食品安全的積極作用。

社會共治真正作為一項獨立的食品安全治理原則和法律原則，是中國近年來在治理食品安全問題上不斷探索提出的。2013年6月，汪洋同志在食品安全宣傳周上強調(diào)，要發(fā)揮社會主義的制度優(yōu)勢和市場機制的基礎(chǔ)作用，多管齊下、內(nèi)外并舉，綜合施策、標(biāo)本兼治，構(gòu)建企業(yè)自律、政府監(jiān)管、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的食品安全社會共治格局，凝聚起維護食品安全的強大合力。食品安全實行社會共治原則寫入法律則是食品安全法修訂工作的重要創(chuàng)新。

二、鞏固和深化食品安全監(jiān)管職責(zé)

結(jié)合2013年《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，新食品安全法系統(tǒng)調(diào)整了食品藥品監(jiān)管總局、衛(wèi)生計生、質(zhì)檢、工商等部門的職責(zé)。同時還對以下三個方面職責(zé)進一步進行了深化。

(一)明晰食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管職責(zé)的法律依據(jù)

2013年，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)國家食品藥品監(jiān)督管理總局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》(國辦發(fā)〔2013〕24號)第二條規(guī)定，食用農(nóng)產(chǎn)品進入批發(fā)、零售市場或生產(chǎn)加工企業(yè)后，按食品由食品藥品監(jiān)督管理部門監(jiān)督管理。這里的按食品監(jiān)管的法律依據(jù)是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法還是食品安全法，并不明確。新食品安全法規(guī)定食用農(nóng)產(chǎn)品的銷售應(yīng)當(dāng)遵守食品安全法的規(guī)定。此外，根據(jù)立法精神，進入餐飲服務(wù)和生產(chǎn)加工企業(yè)的食用農(nóng)產(chǎn)品也自然納入食品安全法調(diào)整范圍

(二)明確規(guī)定衛(wèi)生計生部門會同食品藥品監(jiān)管部門制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)。

根據(jù)《技術(shù)性貿(mào)易壁壘協(xié)定》，標(biāo)準(zhǔn)是指經(jīng)公認機構(gòu)批準(zhǔn)的、規(guī)定非強制執(zhí)行的、供通用或重復(fù)使用的產(chǎn)品或相關(guān)工藝和生產(chǎn)方法的規(guī)則、指南或特性的文件。技術(shù)法規(guī)是中央政府機構(gòu)準(zhǔn)備、采納和使用的，規(guī)定強制執(zhí)行的產(chǎn)品特性或其相關(guān)工藝和生產(chǎn)方法、包括適用的管理規(guī)定在內(nèi)的文件［8］。在我國，食品安全標(biāo)準(zhǔn)屬于強制執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)，這與《技術(shù)性貿(mào)易壁壘協(xié)議》規(guī)定的技術(shù)性法規(guī)類似。關(guān)于技術(shù)性法規(guī)的制定，各國情況不同。在美國，農(nóng)業(yè)部負責(zé)禽肉和肉制品食品安全技術(shù)法規(guī)的制定;食品藥品管理局負責(zé)其他食品安全技術(shù)法規(guī)的制定。在日本，厚生勞動省負責(zé)食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)制定;農(nóng)林水產(chǎn)省負責(zé)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制定。

為強化食品安全標(biāo)準(zhǔn)制修訂與食品安全標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)督執(zhí)行的銜接，借鑒美國、日本等國由監(jiān)管部門制定標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)驗，新食品安全法第二十七條規(guī)定，食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)由國務(wù)院衛(wèi)生行政部門會同國務(wù)院食品藥品監(jiān)督管理部門制定、公布，國務(wù)院標(biāo)準(zhǔn)化行政部門提供國家標(biāo)準(zhǔn)編號。食品中農(nóng)藥殘留、獸藥殘留的限量規(guī)定及其檢驗方法與規(guī)程由國務(wù)院衛(wèi)生行政部門、國務(wù)院農(nóng)業(yè)行政部門會同國務(wù)院食品藥品監(jiān)督管理部門制定。此外，為進一步深化改革，新食品安全法在既是食品又是中藥材的物質(zhì)的目錄制定中增加食品藥品監(jiān)管部門為會同部門。按照傳統(tǒng)既是食品又是中藥材的物質(zhì)的目錄由國務(wù)院衛(wèi)生行政部門會同國務(wù)院食品藥品監(jiān)督管理部門制定、公布。

(三)明確進入市場銷售的進口食品由食品藥品監(jiān)管部門依法監(jiān)管。

為進一步明晰國內(nèi)市場上銷售的進口食品的監(jiān)管職責(zé)，避免食品藥品監(jiān)管部門與出入境檢驗檢疫部門職責(zé)交叉，新食品安全法第九十五條規(guī)定，縣級以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門對國內(nèi)市場上銷售的進口食品、食品添加劑實施監(jiān)督管理，發(fā)現(xiàn)存在嚴重食品安全問題的，國務(wù)院食品藥品監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)及時向國家出入境檢驗檢疫部門通報。

(四)強化食品安全基層監(jiān)管

為強化基層監(jiān)管，夯實基層監(jiān)管力量，參照《國務(wù)院關(guān)于地方改革完善食品藥品監(jiān)督管理體制的指導(dǎo)意見》(國發(fā)〔2013〕18號)，新食品安全法第六條規(guī)定，縣級人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者特定區(qū)域設(shè)立派出機構(gòu)。

三、改革和創(chuàng)新食品安全監(jiān)督管理制度

(一)增設(shè)食品安全風(fēng)險交流制度

風(fēng)險分析由風(fēng)險評估、風(fēng)險管理和風(fēng)險交流3個相互聯(lián)系的部分組成。根據(jù)國家衛(wèi)生計生委2014年發(fā)布的《食品安全風(fēng)險交流工作技術(shù)指南》，食品安全風(fēng)險交流是指各利益相關(guān)方就食品安全風(fēng)險、風(fēng)險所涉及的因素和風(fēng)險認知相互交換信息和意見的過程。

食品安全風(fēng)險交流在食品安全風(fēng)險防控體系中非常重要，其根源在于保障食品安全利益相關(guān)者的信息知情權(quán)，便于每一個參與者想換交換信息，提高決策的科學(xué)性、有效性和及時性，增強每一個食品安全利益相關(guān)者的風(fēng)險防空能力。食品安全風(fēng)險交流的主要目的在于讓食品生產(chǎn)經(jīng)營者、政府監(jiān)管部門、消費者等食品安全利益相關(guān)方分享、交流食品安全信息，增強對食品安全問題分析判斷的準(zhǔn)確性、客觀性和全面性，提高預(yù)防和控制措施的科學(xué)性和有效性。

歐盟食品安全白皮書強調(diào)，各個層面的食品安全政策都保持較高的透明度是整個食品安全白皮書的一條主線。保持較高的透明度的食品安全政策有助于提高消費者對歐盟食品安全政策的信心。歐盟食品安全機構(gòu)在成功履行職責(zé)使命時，應(yīng)當(dāng)滿足獨立性原則、超越性和透明度原則。透明度不僅包括快速公開歐盟食品安全機構(gòu)的發(fā)現(xiàn)和建議，還應(yīng)當(dāng)盡可能公開政策達成的過程。歐盟食品安全基本法第三十八條專門規(guī)定了透明度原則，要求歐盟食品安全局確保其所從事的活動具有較高的透明度，尤其要毫不遲延地向公眾通報下列內(nèi)容:(1)公布科學(xué)委員會和科學(xué)小組的工作安排和會議記錄;(2)科學(xué)委員會和科學(xué)小組的意見被采納之后立即公布，也應(yīng)當(dāng)包括少數(shù)人的意見;(3)在不違背保密和使用權(quán)限規(guī)定的前提下，公布歐盟食品安全局意見所依據(jù)的信息;(4)管理委員會成員、執(zhí)行主任、咨詢論壇、科學(xué)委員會和科學(xué)小組每年進行的利益聲明以及會議日程中做出的利益聲明;(5)科學(xué)研究的結(jié)果;(6)活動的年度報告;(7)就科學(xué)建議，歐盟議會、歐盟委員會和成員國提出的要求，如果歐盟食品安全局予以拒絕或者修改，以及相應(yīng)的理由說明。

新食品安全法第二十三條確立了我國構(gòu)建政府主導(dǎo)的食品安全風(fēng)險交流制度基本框架:一是風(fēng)險交流的組織者，即縣級以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門和其他有關(guān)部門、食品安全風(fēng)險評估專家委員會及其技術(shù)機構(gòu);二是風(fēng)險交流的原則，即科學(xué)、客觀、及時、公開;三是食品安全風(fēng)險交流的參加者，包括食品生產(chǎn)經(jīng)營者、食品檢驗機構(gòu)、認證機構(gòu)、食品行業(yè)協(xié)會、消費者協(xié)會以及新聞媒體等;四是風(fēng)險交流的內(nèi)容是食品安全風(fēng)險評估信息和食品安全監(jiān)督管理信息進行交流溝通。這里需要注意，食品安全法強調(diào)了政府食品安全交流的職責(zé)，但并不否定其他食品安全利益相關(guān)方依法就食品安全風(fēng)險相關(guān)的生產(chǎn)經(jīng)營信息、消費者信息、新聞媒體調(diào)查情況等開展交流，增強食品安全風(fēng)險交流信息的全面性和充足性。

(二)增設(shè)食品安全追溯制度

食品安全追溯制度是指食品生產(chǎn)經(jīng)營者依照相關(guān)規(guī)定建立和保存食品原料采購，食品生產(chǎn)加工，食品運輸貯存、食品銷售等方面的信息記錄，并通過信息記錄對食品的生產(chǎn)經(jīng)營、流轉(zhuǎn)過程和所處位置進行追蹤的制度。食品安全溯制度對確保食品安全具有重要意義，它可以準(zhǔn)確定位發(fā)生問題的環(huán)節(jié)和源頭，迅速切斷問題食品的供應(yīng)鏈，防止風(fēng)險的蔓延和擴大;可以準(zhǔn)確限定問題食品和問題企業(yè)的范圍，防止處理措施和處理范圍的擴大化，有利于防止某一個別違法行為而致使某一食品行業(yè)遭受毀滅性打擊的現(xiàn)象;可追溯制度的建立還有助于增強消費者對食品的信心，在突發(fā)食品安全爆發(fā)時，快速準(zhǔn)確確定問題發(fā)生的原因并及時采取有效的預(yù)防和控制措施，有利于消除消費者的恐慌心理;可追溯制度有利于確定和追究違法食品生產(chǎn)經(jīng)營者的責(zé)任，有利增強食品生產(chǎn)經(jīng)營者的責(zé)任心，防止某些惡意違法行為。

新食品安全法第四十二條規(guī)定了三項內(nèi)容:一是國家建立食品安全全程追溯制度。二是食品生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)依照本法的規(guī)定，建立食品安全追溯體系，保證食品可追溯。國家鼓勵食品生產(chǎn)經(jīng)營者采用信息化手段采集、留存生產(chǎn)經(jīng)營信息，建立食品安全追溯體系。三是國務(wù)院食品藥品監(jiān)督管理部門會同國務(wù)院農(nóng)業(yè)行政等有關(guān)部門建立食品安全全程追溯協(xié)作機制。

(三)增設(shè)食品安全自查制度

在各類食品安全主體中，食品生產(chǎn)經(jīng)營者是食品安全第一責(zé)任人，承擔(dān)主體責(zé)任，對其生產(chǎn)經(jīng)營的食品安全負責(zé)。政府、消費者、社會團體等其他主體都是在監(jiān)督、引導(dǎo)食品生產(chǎn)經(jīng)營者履行責(zé)任。之所以由食品生產(chǎn)經(jīng)營者承擔(dān)首要責(zé)任，是因為食品生產(chǎn)經(jīng)營者是通過食品生產(chǎn)經(jīng)營獲得利益，應(yīng)當(dāng)按照權(quán)責(zé)一致的原則，對其行為承擔(dān)責(zé)任。再者食品生產(chǎn)經(jīng)營者知悉著原料的采購、使用情況，掌握著產(chǎn)品的生產(chǎn)加工、檢驗、儲存和運輸情況，掌握著生產(chǎn)加工的工藝技術(shù)，知悉食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的風(fēng)險，具有食品安全的信息優(yōu)勢，只有依法經(jīng)營、誠信經(jīng)營，才能將這些影響食品安全的風(fēng)險因素降低到最小。

借鑒美國現(xiàn)代化法，新食品安全法第四十七條增設(shè)了食品安全自查與報告制度，規(guī)定食品生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)建立食品安全自查制度，定期對食品安全狀況進行檢查評價。生產(chǎn)經(jīng)營條件發(fā)生變化，不再符合食品安全要求的，食品生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)立即采取整改措施;有發(fā)生食品安全事故潛在風(fēng)險的，應(yīng)當(dāng)立即停止食品生產(chǎn)經(jīng)營活動，并向所在地縣級人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門報告。

(四)增設(shè)食品安全保險制度

食品安全風(fēng)險具有廣泛性、不確定性、不可預(yù)知性、危害后果嚴重、賠償責(zé)任大等特點。食品安全責(zé)任保險是種植養(yǎng)殖、生產(chǎn)加工、運輸貯藏、陳列銷售、餐飲服務(wù)等各環(huán)節(jié)的食品生產(chǎn)經(jīng)營者在保險公司購買保險，當(dāng)生產(chǎn)經(jīng)營的食用農(nóng)產(chǎn)品、生產(chǎn)加工食品等存在缺陷導(dǎo)致消費者受到損害應(yīng)當(dāng)承擔(dān)損害賠償責(zé)任時，由保險人承擔(dān)賠償責(zé)任的保險。食品安全責(zé)任保險制度對消費者具有較強的補償功能，可以分攤食品生產(chǎn)經(jīng)營者的損失，分擔(dān)政府責(zé)任，降低社會成本，專業(yè)防控食品安全風(fēng)險等功能。

目前，不少國家和地區(qū)都特別注重通過強制責(zé)任保險來促進公共安全。在德國，有120多種活動要進行強制保險［9］;我國臺灣地區(qū)的強制保險也比較發(fā)達，其強制公共意外責(zé)任險，幾乎覆蓋了絕大多數(shù)涉及公眾安全的領(lǐng)域。我國臺灣地區(qū)實行食品安全責(zé)任保險制度，食品衛(wèi)生管理法第21條規(guī)定，經(jīng)中央主管機關(guān)公告指定一定種類、規(guī)模之食品業(yè)者，應(yīng)投保產(chǎn)品責(zé)任保險;其保險金額及契約內(nèi)容，由中央主管機關(guān)會商有關(guān)機關(guān)后定之。

考慮到自愿原則是商業(yè)保險的基本原則，而且實踐中的一些強制責(zé)任保險并沒有取得預(yù)期的效果，再者近期修訂相關(guān)法律都采納了自愿性原則，因此新食品安全法沒有規(guī)定食品安全強制責(zé)任保險，而是在第四十三條規(guī)定，國家鼓勵食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)參加食品安全責(zé)任保險。

(五)增設(shè)主要負責(zé)人對食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)食品安全工作全面負責(zé)的制度

企業(yè)主要負責(zé)人負責(zé)企業(yè)的重大決策，對企業(yè)的管理制度、人員調(diào)配、投資方向、資金撥付等，主要負責(zé)人的食品安全意識和能力，對于落實食品生產(chǎn)經(jīng)營者主體責(zé)任非常重要。2012年，《國務(wù)院關(guān)于加強食品安全工作的決定》(國發(fā)〔2012〕20號)，規(guī)定食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)法定代表人或主要負責(zé)人對食品安全負首要責(zé)任，企業(yè)質(zhì)量安全主管人員對食品安全負直接責(zé)任。

2014年8月31日全國人大常委會第十次會議通過了《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》修正案，新安全生產(chǎn)法將于2014年12月1日正式實施。《安全生產(chǎn)法》規(guī)定了生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)責(zé)任制和企業(yè)主要負責(zé)人的安全生產(chǎn)責(zé)制，即生產(chǎn)經(jīng)營單位的主要負責(zé)人對本單位的安全生產(chǎn)工作全面負責(zé)。一是明確規(guī)定了主要負責(zé)人的具體職責(zé)。建立健全本單位安全生產(chǎn)責(zé)任制，組織制定本單位安全生產(chǎn)規(guī)章制度、操作規(guī)程、安全生產(chǎn)教育培訓(xùn)計劃和生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援預(yù)案，保證本單位安全生產(chǎn)投入的有效實施，督促、檢查本單位的安全生產(chǎn)工作，及時消除生產(chǎn)安全事故隱患，及時如實報告生產(chǎn)安全事故。二是明確提出主要負責(zé)人和安全生產(chǎn)管理人員的安全知識和能力要求。生產(chǎn)經(jīng)營單位的主要負責(zé)人和安全生產(chǎn)管理人員必須具備與本單位所從事的生產(chǎn)經(jīng)營活動相應(yīng)的安全生產(chǎn)知識和管理能力。三是安全生產(chǎn)資金投入保證機制。生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)當(dāng)具備的安全生產(chǎn)條件所必需的資金投入，由生產(chǎn)經(jīng)營單位的決策機構(gòu)、主要負責(zé)人或者個人經(jīng)營的投資人予以保證，并對由于安全生產(chǎn)所必需的資金投入不足導(dǎo)致的后果承擔(dān)責(zé)任。四是安全檢查及報告制度。生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)管理人員在檢查中發(fā)現(xiàn)重大事故隱患，依照前款規(guī)定向本單位有關(guān)負責(zé)人報告，有關(guān)負責(zé)人不及時處理的，安全生產(chǎn)管理人員可以向主管的負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門報告，接到報告的部門應(yīng)當(dāng)依法及時處理。五是組織救援制度。生產(chǎn)經(jīng)營單位發(fā)生生產(chǎn)安全事故后，事故現(xiàn)場有關(guān)人員應(yīng)當(dāng)立即報告本單位負責(zé)人。單位負責(zé)人接到事故報告后，應(yīng)當(dāng)迅速采取有效措施，組織搶救，防止事故擴大，減少人員傷亡和財產(chǎn)損失，并按照國家有關(guān)規(guī)定立即如實報告當(dāng)?shù)刎撚邪踩a(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門，不得隱瞞不報、謊報或者遲報，不得故意破壞事故現(xiàn)場、毀滅有關(guān)證據(jù)。生產(chǎn)經(jīng)營單位發(fā)生生產(chǎn)安全事故時，單位的主要負責(zé)人應(yīng)當(dāng)立即組織搶救，并不得在事故調(diào)查處理期間擅離職守。

借鑒《安全生產(chǎn)法》的相關(guān)規(guī)定，新食品安全法第四十四條規(guī)定，食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的主要負責(zé)人應(yīng)當(dāng)落實企業(yè)食品安全管理制度，對本企業(yè)的食品安全工作全面負責(zé)。

(六)增設(shè)食品安全管理人員抽查考核制度

近五年的食物中毒數(shù)字統(tǒng)計，每年家庭食物中毒的死亡人數(shù)約占到全國全年食物中毒死亡人數(shù)的80%;集體食堂食物中毒的人數(shù)約占到全國每年食物中毒人數(shù)的40%。這兩類食物中毒基本上都是由于不掌握食品安全基本知識和食品安全加工操作技巧造成的。因此，要求食品生產(chǎn)經(jīng)營者聘請掌握食品安全科學(xué)知識和食品安全管理知識的食品安全管理人員，有助于從整體上提高我國食品安全保障水平。

不少國家都比較重視食品安全管理人員的作用。在日本，生產(chǎn)加工企業(yè)要設(shè)置食品衛(wèi)生管理員，對企業(yè)中從事食品、食品添加劑制造或加工活動進行監(jiān)督，督促其遵守食品衛(wèi)生法的規(guī)定。食品衛(wèi)生管理員必須對企業(yè)的衛(wèi)生管理事項進行檢查，并向企業(yè)負責(zé)人陳述整改意見。食品衛(wèi)生管理員是企業(yè)內(nèi)除企業(yè)負責(zé)人以外的衛(wèi)生管理的最高責(zé)任人，依法應(yīng)當(dāng)取得厚生勞動省賦予的資格。食品生產(chǎn)經(jīng)營者配備或變更食品衛(wèi)生管理員，應(yīng)當(dāng)向都道府縣知事申報其食品衛(wèi)生管理員的基本情況及厚生勞動省規(guī)定的其他事項。食品生產(chǎn)加工企業(yè)沒有依法設(shè)置食品衛(wèi)生管理員，都道府縣知事可撤銷其營業(yè)許可，或者責(zé)令其停業(yè)、部分停業(yè)或在一定期間內(nèi)停業(yè)。在澳大利亞，生產(chǎn)經(jīng)營單位都要從企業(yè)內(nèi)部選派一名質(zhì)量監(jiān)督員，經(jīng)過專門培訓(xùn)，取得相應(yīng)資格后，由州一級政府任命并發(fā)給證書，由其全面負責(zé)企業(yè)內(nèi)部食品安全的監(jiān)督工作，如遇大的食品質(zhì)量安全問題，應(yīng)當(dāng)及時向地方政府報告。

新食品安全法第三十三條和第四十四條強化了食品安全管理人員制度。一是在許可條件中要求企業(yè)配備專職或者兼職的食品安全管理人員;二是食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)應(yīng)當(dāng)配備食品安全管理人員，加強對其培訓(xùn)和考核。經(jīng)考核不具備食品安全管理能力的，不得上崗。三是食品藥品監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)對企業(yè)食品安全管理人員隨機進行監(jiān)督抽查考核并公布考核情況。監(jiān)督抽查考核不得收取費用。

(七)增設(shè)了食品安全監(jiān)管人員的培訓(xùn)考核制度

食品安全是生物、化學(xué)、醫(yī)學(xué)、環(huán)境、營養(yǎng)等自然科學(xué)與法律、標(biāo)準(zhǔn)、管理等社會科學(xué)緊密交織的領(lǐng)域，涉及的知識內(nèi)容非常廣泛，具有較強的專業(yè)性。為確保食品安全監(jiān)管人員能夠及時發(fā)現(xiàn)和查處食品安全違法犯罪行為，科學(xué)執(zhí)法，嚴格執(zhí)法，有效預(yù)防和控制食品安全風(fēng)險，食品安全監(jiān)管人員需要不斷學(xué)習(xí)食品安全相關(guān)知識。為此，新食品安全法第一百一十六條規(guī)定，縣級以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理、質(zhì)量監(jiān)督等部門應(yīng)當(dāng)加強對執(zhí)法人員食品安全法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和專業(yè)知識與執(zhí)法能力等的培訓(xùn)，并組織考核。不具備相應(yīng)知識和能力的，不得從事食品安全執(zhí)法工作。

(八)增設(shè)食品安全舉報獎勵制度

按照激勵與懲罰相結(jié)合的原則，新食品安全法在強化食品安全法律責(zé)任追究的同時，借鑒環(huán)境保護法、安全生產(chǎn)法、消防法等的規(guī)定，增設(shè)了獎勵制度?！栋踩a(chǎn)法》規(guī)定，國家對在改善安全生產(chǎn)條件、防止生產(chǎn)安全事故、參加搶險救護等方面取得顯著成績的單位和個人，給予獎勵。《環(huán)境保護法》規(guī)定，對保護和改善環(huán)境有顯著成績的單位和個人，由人民政府給予獎勵。《消防法》規(guī)定，對在消防工作中有突出貢獻的單位和個人，應(yīng)當(dāng)予以獎勵;《國務(wù)院食品安全事故應(yīng)急預(yù)案》明確提出，對在食品安全事故應(yīng)急管理和處置工作中作出突出貢獻的先進集體和個人，應(yīng)當(dāng)給予表彰和獎勵。新食品安全法第十三條規(guī)定，對在食品安全工作中做出突出貢獻的單位和個人，按照國家有關(guān)規(guī)定給予表彰、獎勵。(未完待續(xù))