國際河流聯(lián)合監(jiān)測(cè)機(jī)制及其對(duì)我國的啟示

嚴(yán)華東,張 可,豐景春,3

(1.河海大學(xué)商學(xué)院,江蘇 南京 211100; 2.江蘇省“世界水谷”與水生態(tài)文明協(xié)同創(chuàng)新中心,江蘇 南京 211100; 3.河海大學(xué)國際河流研究中心,江蘇 南京 211100)

國際河流聯(lián)合監(jiān)測(cè)機(jī)制及其對(duì)我國的啟示

嚴(yán)華東1,2,張 可1,豐景春1,2,3

(1.河海大學(xué)商學(xué)院,江蘇 南京 211100; 2.江蘇省“世界水谷”與水生態(tài)文明協(xié)同創(chuàng)新中心,江蘇 南京 211100; 3.河海大學(xué)國際河流研究中心,江蘇 南京 211100)

針對(duì)國際河流合作開發(fā)中存在的流域整體信息不足、溝通不暢等問題,探討了國際河流聯(lián)合監(jiān)測(cè)機(jī)制的內(nèi)涵,從國際河流監(jiān)測(cè)協(xié)定框架、監(jiān)測(cè)管理協(xié)調(diào)組織、監(jiān)測(cè)計(jì)劃和實(shí)施反饋等方面,構(gòu)建國際河流聯(lián)合監(jiān)測(cè)機(jī)制的一般模式。對(duì)萊茵河、多瑙河等國際河流的聯(lián)合監(jiān)測(cè)機(jī)制進(jìn)行總結(jié)和分析,并對(duì)我國東北、西北、西南區(qū)域的主要河流聯(lián)合監(jiān)測(cè)實(shí)踐現(xiàn)狀進(jìn)行分析。最后,在總結(jié)多瑙河、萊茵河兩條河流聯(lián)合監(jiān)測(cè)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,結(jié)合我國周邊國際河流的聯(lián)合監(jiān)測(cè)實(shí)踐,提出我國國際河流管理應(yīng)建立區(qū)域聯(lián)合監(jiān)測(cè)框架，提高監(jiān)測(cè)的標(biāo)準(zhǔn)化和信息化水平，形成多主體、多元化聯(lián)合監(jiān)測(cè)組織模式的意見和建議。

國際河流; 聯(lián)合監(jiān)測(cè); 國際河流合作委員會(huì);多瑙河;萊茵河

中國是世界上跨國界河流很多的國家之一,僅次于俄羅斯、阿根廷,與智利并列第三[1]。近些年為大力發(fā)展地方經(jīng)濟(jì),我國對(duì)跨國界河流的境內(nèi)部分進(jìn)行了適度開發(fā)利用,但卻引起了一些周邊國家的爭(zhēng)議和擔(dān)憂[2]。跨國界河流問題日益成為影響我國與周邊國家關(guān)系良性發(fā)展的重要問題[3]。我國作為地區(qū)國際河流的主要流域國(也是關(guān)鍵國家),“安鄰、睦鄰、富鄰”是我國處理國際河流利用與保護(hù)問題時(shí)遵循的方針[4]。在合作過程中準(zhǔn)確、及時(shí)地掌握跨國界河流整體水資源、環(huán)境狀況既是合作開發(fā)的必要條件,又是水資源合作的重要內(nèi)容。如何建立有效的合作機(jī)制，以保障流域信息的采集、檢驗(yàn)、傳輸和共享是迫切需要解決的問題。

本文首先探討國際河流聯(lián)合監(jiān)測(cè)概念、內(nèi)涵與實(shí)踐的演化歷程;然后從國際河流監(jiān)測(cè)協(xié)定框架、監(jiān)測(cè)管理協(xié)調(diào)組織、監(jiān)測(cè)計(jì)劃和實(shí)施反饋等方面,構(gòu)建國際河流聯(lián)合監(jiān)測(cè)機(jī)制的一般模式;對(duì)萊茵河、多瑙河等國際河流的聯(lián)合監(jiān)測(cè)機(jī)制進(jìn)行總結(jié)和分析,并對(duì)我國東北、西北、西南區(qū)域的主要河流聯(lián)合監(jiān)測(cè)現(xiàn)狀進(jìn)行分析;最后,通過對(duì)比分析為我國與周邊國家國際河流聯(lián)合監(jiān)測(cè)機(jī)制的建設(shè)提出對(duì)策和建議。國際河流聯(lián)合監(jiān)測(cè)應(yīng)涉及水質(zhì)、水量和水文等多方面內(nèi)容,本文以國際河流水質(zhì)監(jiān)測(cè)為主。

1 國際河流聯(lián)合監(jiān)測(cè)機(jī)制的內(nèi)涵與意義

在跨界河流合作開發(fā)過程中,聯(lián)合監(jiān)測(cè)不僅是有效解決國際河流沖突和爭(zhēng)端的重要技術(shù)手段和途徑,也是流域一體化規(guī)劃、建設(shè)、開發(fā)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)的基礎(chǔ)和保障[5]。目前,不同國際河流的聯(lián)合監(jiān)測(cè)實(shí)踐各不相同,學(xué)術(shù)界對(duì)于聯(lián)合監(jiān)測(cè)機(jī)制內(nèi)涵的認(rèn)識(shí)也不盡相同。Botterweg等[6]在多瑙河流域管理的總結(jié)中介紹了該流域的聯(lián)合監(jiān)測(cè),他將國際河流聯(lián)合監(jiān)測(cè)歸納為由聯(lián)合監(jiān)測(cè)框架和策略、突發(fā)事件應(yīng)急響應(yīng)系統(tǒng)和監(jiān)測(cè)策略行動(dòng)方案3個(gè)方面構(gòu)成的合作機(jī)制。李國剛[7]認(rèn)為明確的信息需求決定了監(jiān)測(cè)方案、數(shù)據(jù)需求、評(píng)價(jià)問題以及所獲得信息的利用,是實(shí)現(xiàn)跨界河流水資源管理政策的保障。跨界河流的監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)必須根據(jù)不同類型的水體功能和生態(tài)需求,基于相同的目的、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)方法,采用高度統(tǒng)一的方式進(jìn)行。同時(shí),他將國際河流聯(lián)合監(jiān)測(cè)劃分為水資源管理、監(jiān)測(cè)方案、監(jiān)測(cè)程序、數(shù)據(jù)管理4個(gè)主要環(huán)節(jié)。歐洲水框架指令(water framework directive,WFD)為歐洲國際河流的聯(lián)合監(jiān)測(cè)提供了較為完整的組織框架和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),在此框架內(nèi)成員國可以按照WFD的指導(dǎo)性規(guī)范使用或修訂其現(xiàn)有的監(jiān)測(cè)系統(tǒng);如果尚未建立監(jiān)測(cè)和評(píng)估系統(tǒng),則可以開發(fā)一個(gè)符合水框架指令要求的新系統(tǒng)[8]。同時(shí),WFD還提供了一份目前各國監(jiān)測(cè)最佳做法的概要,包括監(jiān)測(cè)方式、監(jiān)測(cè)頻率、監(jiān)測(cè)指標(biāo)范圍等,成員國需要根據(jù)自身情況擴(kuò)充指令中的方法。葉鵬飛等[9]對(duì)跨界水體的水污染和突發(fā)事件進(jìn)行了界定,從應(yīng)急監(jiān)測(cè)的相應(yīng)程序、監(jiān)測(cè)管理組織體系等方面對(duì)跨界河流污染的聯(lián)合監(jiān)測(cè)進(jìn)行了探討。

縱觀國內(nèi)外現(xiàn)有研究,對(duì)國際河流聯(lián)合監(jiān)測(cè)的界定多為技術(shù)性定義,主要對(duì)監(jiān)測(cè)方式、監(jiān)測(cè)指標(biāo)、監(jiān)測(cè)計(jì)劃、結(jié)果共享等進(jìn)行探討。然而,國際河流的聯(lián)合監(jiān)測(cè)是建立流域一體化管理、消除沖突和矛盾的重要措施,具有重要的意義。為保證聯(lián)合監(jiān)測(cè)的科學(xué)性、有效性、廣泛性和公正性,不僅需要從技術(shù)上加以規(guī)范,同時(shí)需要通過協(xié)約、法律等對(duì)聯(lián)合監(jiān)測(cè)的實(shí)施進(jìn)行約束和規(guī)范;通過流域管理組織、監(jiān)測(cè)協(xié)調(diào)組織對(duì)聯(lián)合監(jiān)測(cè)的規(guī)劃、計(jì)劃、實(shí)施和信息反饋進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督;還需要流域各國達(dá)成一致意見,制定科學(xué)且嚴(yán)謹(jǐn)?shù)谋O(jiān)測(cè)計(jì)劃、監(jiān)測(cè)技術(shù)體系和預(yù)警預(yù)報(bào)體系。

鑒于目前國內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)于國際河流聯(lián)合監(jiān)測(cè)機(jī)制并無明確的概念,筆者將其描述為:國際組織、區(qū)域組織或者相關(guān)流域國為了共同開發(fā)利用國際河流,通過制定法律、達(dá)成協(xié)議、約定章程等形式,定期或不定期監(jiān)測(cè)國際河流水質(zhì)、水量、生態(tài)環(huán)境等信息,并進(jìn)行信息交互和共享。

2 國外主要國際河流聯(lián)合監(jiān)測(cè)機(jī)制

2.1 萊茵河流域聯(lián)合監(jiān)測(cè)機(jī)制

2.1.1 萊茵河聯(lián)合監(jiān)測(cè)的合作組織與框架

萊茵河流域聯(lián)合監(jiān)測(cè)組織主要是保護(hù)萊茵河國際委員會(huì)(International Commission for the Protection of the Rhine,ICPR),該組織采用部長(zhǎng)會(huì)議決策制,即每年定期召開部長(zhǎng)會(huì)議,明確該委員會(huì)和相關(guān)成員國的任務(wù),而相關(guān)成員國則負(fù)責(zé)執(zhí)行ICPR的決策。ICPR常設(shè)工作組起草和細(xì)化委員會(huì)各項(xiàng)決策,并且分工負(fù)責(zé)污染源監(jiān)控、水質(zhì)監(jiān)測(cè)、萊茵河流域生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)重建等工作[10]。

除了ICPR外,還有一些具有聯(lián)合監(jiān)測(cè)和信息共享職能的國際組織[11]。這些國際組織圍繞萊茵河流域聯(lián)合監(jiān)測(cè)主題各有分工。其中,萊茵河流域水文委員會(huì)主要負(fù)責(zé)洪水監(jiān)測(cè)、預(yù)報(bào)與分析;摩澤爾河和薩爾河保護(hù)國際委員會(huì)主要負(fù)責(zé)對(duì)測(cè)量系統(tǒng)的改進(jìn)和標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)施,以及水污染擴(kuò)散預(yù)警監(jiān)測(cè);萊茵河流域自來水廠國際協(xié)會(huì)的主要任務(wù)是飲用水安全監(jiān)測(cè),水源分析優(yōu)化和標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)施以及水質(zhì)改善;康斯坦斯湖保護(hù)國際委員會(huì)的主要任務(wù)是水質(zhì)監(jiān)測(cè)。

萊茵河流域的多個(gè)合作組織相互配合,明確了河流沿岸各國的監(jiān)測(cè)任務(wù)和合作規(guī)范,建立了融合洪水監(jiān)測(cè)、水質(zhì)監(jiān)測(cè)、水量監(jiān)測(cè)、污染傳播監(jiān)測(cè)和預(yù)警為一體的聯(lián)合監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò),為萊茵河流域整體規(guī)劃管理和生態(tài)恢復(fù)起到了至關(guān)重要的作用。

2.1.2 萊茵河聯(lián)合監(jiān)測(cè)的計(jì)劃與實(shí)施

按照WFD第8條的要求,萊茵河流域各成員國制定水資源狀況監(jiān)測(cè)計(jì)劃,以便對(duì)每個(gè)流域的水體狀況形成一致、綜合的看法。WFD采用靈活的分級(jí)系統(tǒng)來監(jiān)測(cè)歐洲眾多不同種類的水體,并依據(jù)這種分級(jí)監(jiān)測(cè)方法來協(xié)調(diào)監(jiān)測(cè)與生態(tài)評(píng)估的結(jié)果。按照WFD的要求,萊茵河流域各國目前已建立了9個(gè)監(jiān)控?cái)嗝婧?個(gè)預(yù)警站。

雖然沿岸各國對(duì)于聯(lián)合監(jiān)測(cè)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)沒有統(tǒng)一的規(guī)范,多根據(jù)各國國內(nèi)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)際情況展開監(jiān)測(cè)活動(dòng)。但是,各國對(duì)水污染治理特別重視,通過沿萊茵河建立水質(zhì)監(jiān)測(cè)站,各國政府對(duì)萊茵河進(jìn)行全面而高效的水資源管理。在取水點(diǎn)附近的河堤上安裝高科技傳感器,定期自動(dòng)提取樣本進(jìn)行水質(zhì)分析;同時(shí)對(duì)城市污水處理系統(tǒng)實(shí)時(shí)監(jiān)管,并將監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)傳到實(shí)驗(yàn)室。一旦有水污染事故發(fā)生,發(fā)生地所在國際監(jiān)測(cè)和預(yù)警中心負(fù)責(zé)發(fā)布和向其他各中心傳遞預(yù)警信息,各中心接收到信息后逐次向其他站點(diǎn)傳遞,根據(jù)多站點(diǎn)聯(lián)合監(jiān)測(cè)結(jié)果,能夠在最短時(shí)間內(nèi)發(fā)現(xiàn)污染源及其擴(kuò)散情況,為污染治理贏得時(shí)間,也為污染事件的處理和損失賠償提供了證據(jù)支持。同時(shí),各監(jiān)測(cè)站點(diǎn)詳細(xì)記錄預(yù)警信息接收和傳遞過程,形成具體的報(bào)告,提交至保護(hù)萊茵河國際委員會(huì)秘書處。

2.2 多瑙河聯(lián)合監(jiān)測(cè)機(jī)制

2.2.1 多瑙河聯(lián)合監(jiān)測(cè)的合作組織與框架

1994年,歐盟及多瑙河流域11個(gè)沿岸國成立了多瑙河保護(hù)國際委員會(huì)(International Commission for the Protection of the Danube River,ICPDR)。2000年,ICPDR成員國多次討論多瑙河流域的跨境水資源管理,組織進(jìn)行多瑙河流域的管理規(guī)劃[10]。ICPDR組織負(fù)責(zé)《多瑙河保護(hù)與可持續(xù)利用合作公約》的實(shí)施和流域?qū)哟蔚膮f(xié)調(diào)工作,制定了流域減污計(jì)劃,推動(dòng)流域可持續(xù)發(fā)展。

多瑙河流域的聯(lián)合監(jiān)測(cè)管理主要由ICPDR的水質(zhì)部負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各國監(jiān)測(cè)活動(dòng)和信息溝通。多瑙河流域的聯(lián)合監(jiān)測(cè)在ICPDR的統(tǒng)一組織下,存在多種形式的合作機(jī)制?，F(xiàn)有合作機(jī)制主要包括雙邊合作和子流域多邊合作[12]。雙邊合作主要是指相鄰沿岸國的跨界河流合作,一般是兩個(gè)國家之間對(duì)界河的監(jiān)測(cè)和信息共享進(jìn)行合作與交流。子流域多邊合作則是以子流域相關(guān)國家設(shè)立子流域委員會(huì)或?qū)ｎ}會(huì)議的方式,協(xié)調(diào)子流域的流域合作。當(dāng)整個(gè)流域的聯(lián)合監(jiān)測(cè)和信息共享比較困難時(shí),部分國家可以先進(jìn)行雙邊合作和子流域多邊合作,對(duì)全流域的合作起到積極的推進(jìn)作用[13]。

2.2.2 多瑙河聯(lián)合監(jiān)測(cè)的計(jì)劃與實(shí)施

根據(jù)《多瑙河保護(hù)與可持續(xù)利用合作公約》和歐洲水框架指令的指導(dǎo),在各國(包括9個(gè)歐盟以外的國家)已有監(jiān)測(cè)系統(tǒng)的基礎(chǔ)上,對(duì)流域內(nèi)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)進(jìn)行整合。從1996年開始,多瑙河流域國家逐步建立了跨國界聯(lián)合監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)(trans national monitoring network,TNMN)。該監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)共有39個(gè)干流監(jiān)測(cè)點(diǎn)和79個(gè)支流監(jiān)測(cè)點(diǎn)。該監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)持續(xù)監(jiān)測(cè)流域地表水和地下水,并根據(jù)監(jiān)測(cè)結(jié)果進(jìn)行污染負(fù)荷評(píng)估,包括5日生化需氧量和氮、磷、氯化物以及固體懸浮物的評(píng)估,這些監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的最小抽樣頻率為每年24次。

為兼容WFD的監(jiān)測(cè)規(guī)范,TNMN主要提供4個(gè)方面的監(jiān)測(cè)結(jié)果,包括監(jiān)督監(jiān)測(cè)的原始數(shù)據(jù)、監(jiān)督監(jiān)測(cè)的匯總數(shù)據(jù)、運(yùn)行監(jiān)測(cè)的匯總數(shù)據(jù)和調(diào)查監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)。除TNMN監(jiān)測(cè)站點(diǎn)的常規(guī)監(jiān)測(cè)外,ICPDR組織環(huán)境監(jiān)測(cè)船對(duì)全流域進(jìn)行抽樣調(diào)查,并通過專家組對(duì)水樣進(jìn)行分析和對(duì)比,到目前為止,ICPDR分別于2001年和2007年組織了兩次流域聯(lián)合監(jiān)測(cè)調(diào)研。在聯(lián)合監(jiān)測(cè)的基礎(chǔ)上,ICPDR每年會(huì)編著多瑙河流域水質(zhì)年報(bào)。

3 我國國際河流聯(lián)合監(jiān)測(cè)機(jī)制

目前,我國在東北、西北、西南地區(qū)的各主要國際河流先后與有關(guān)國家開展了跨界河流水質(zhì)、水量的聯(lián)合監(jiān)測(cè)活動(dòng)。

3.1 東北地區(qū)國際河流聯(lián)合監(jiān)測(cè)機(jī)制

我國東北地區(qū)國際河流以界河(湖)為主,有大小10條界河和3個(gè)界湖[14]。近年來,由于經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展,邊境地區(qū)正逐步擺脫貧困,向工業(yè)化、城市化邁進(jìn)。中俄邊境貿(mào)易的發(fā)展,使中俄界河扮演著越來越重要的角色。然而,中俄跨境河流流域生態(tài)環(huán)境受到?jīng)_擊,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中化肥、農(nóng)藥使用不當(dāng)造成的水污染時(shí)有發(fā)生,工礦企業(yè)以及城鎮(zhèn)生活等污水和廢水的排放逐年增加,因而邊境界河水質(zhì)污染有日益加重的趨勢(shì)。水環(huán)境問題已逐步成為影響兩國關(guān)系潛在的不穩(wěn)定因素[15]。

為此,2002年我國黑龍江省與俄羅斯邊境地區(qū)開展了對(duì)界河黑龍江和烏蘇里江的水體水質(zhì)聯(lián)合監(jiān)測(cè)合作，為兩國間開展跨界水體水質(zhì)聯(lián)合監(jiān)測(cè)與保護(hù)奠定了良好的基礎(chǔ)。2007年我國與俄羅斯簽訂了《中俄跨界水體水質(zhì)聯(lián)合監(jiān)測(cè)計(jì)劃》,根據(jù)該計(jì)劃中俄雙方于2007—2011年聯(lián)合在額爾古納河、黑龍江、烏蘇里江、綏芬河和興凱湖等跨界水體的9個(gè)斷面進(jìn)行聯(lián)合監(jiān)測(cè)[16]。監(jiān)測(cè)內(nèi)容涉及理化常規(guī)指標(biāo)和苯類污染物、農(nóng)藥等指標(biāo),同時(shí)還將對(duì)指定斷面的底泥進(jìn)行取樣分析,在同步監(jiān)測(cè)、同步檢驗(yàn)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)水樣、底泥的分析數(shù)據(jù)交換及數(shù)據(jù)評(píng)價(jià)。為有效組織和執(zhí)行該聯(lián)合監(jiān)測(cè)計(jì)劃,中俄雙方共同組建了中俄跨界水體水質(zhì)聯(lián)合監(jiān)測(cè)委員會(huì),該委員會(huì)由中俄雙方環(huán)保部門、外交部和流域各省內(nèi)職能部門組成。委員會(huì)負(fù)責(zé)制定下一年聯(lián)合監(jiān)測(cè)計(jì)劃,對(duì)聯(lián)合監(jiān)測(cè)活動(dòng)進(jìn)行全過程跟蹤監(jiān)督檢查,對(duì)樣品的采集、保存、運(yùn)輸?shù)綄?shí)驗(yàn)室分析等也都進(jìn)行了監(jiān)督性檢查,以保障聯(lián)合監(jiān)測(cè)的科學(xué)性和公正性,并定期召開會(huì)議對(duì)聯(lián)合監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析和評(píng)估。2008年我國與俄羅斯簽訂《中華人民共和國政府和俄羅斯聯(lián)邦政府關(guān)于合理利用和保護(hù)跨界水的協(xié)定》,該協(xié)定設(shè)立了中俄合理利用和保護(hù)跨界水聯(lián)合委員會(huì),建立了部長(zhǎng)級(jí)對(duì)話機(jī)制,為我國東北地區(qū)跨界河流的聯(lián)合監(jiān)測(cè)建立了較為完整的合作框架和組織機(jī)構(gòu)。該協(xié)定規(guī)定為定期獲取有關(guān)跨界水水質(zhì)狀況的信息,根據(jù)中俄合理利用和保護(hù)跨界水聯(lián)合委員會(huì)商定的方案和雙邊協(xié)議,對(duì)跨界水進(jìn)行監(jiān)測(cè),并制定統(tǒng)一的跨界水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、指標(biāo)和跨界水監(jiān)測(cè)辦法。

3.2 西北地區(qū)國際河流聯(lián)合監(jiān)測(cè)機(jī)制

中國與哈薩克斯坦(以下簡(jiǎn)稱中哈)之間共有23條跨境河流,其中最大的是伊犁河和額爾齊斯河。處于中下游的哈薩克斯坦特別關(guān)注中國在上游地區(qū)對(duì)這兩條河流的水量使用,擔(dān)心因中國修建大壩、水庫、引水工程等危及自身用水[17]。為此,中哈雙方不斷加強(qiáng)雙邊合作,推動(dòng)跨界水資源的利用與保護(hù)。中哈投資配備先進(jìn)的儀器設(shè)備,建立跨國河流水環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng),加強(qiáng)水環(huán)境監(jiān)測(cè)工作,建立流域內(nèi)國家之間的信息共享與合作機(jī)制[18]。

2001年中哈簽署了首個(gè)跨界水體保護(hù)協(xié)定——《中華人民共和國政府和哈薩克斯坦共和國政府關(guān)于利用和保護(hù)跨界河流的合作協(xié)定》,建立了利用和保護(hù)跨界河流聯(lián)合委員會(huì),并于2008年納入副總理級(jí)的中哈合作委員會(huì)。在該協(xié)議的倡導(dǎo)下,中哈兩國在水量、水質(zhì)的監(jiān)測(cè)和信息交換方面展開合作。2005年兩國簽署了《關(guān)于中哈雙方緊急通報(bào)主要跨界河流洪水與冰凌災(zāi)害信息的實(shí)施方案》,2006年又簽署了《關(guān)于開展跨界河流科研合作的協(xié)議》和《關(guān)于相互交換主要跨界河流邊境水文站水文水質(zhì)資料的協(xié)議》,約定共同開展有關(guān)水文測(cè)驗(yàn)技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)的交流,水質(zhì)實(shí)驗(yàn)室質(zhì)量控制合作和水質(zhì)監(jiān)測(cè)技術(shù)交流[19]。這些協(xié)議和協(xié)定的簽署,以及環(huán)境保護(hù)方面的持續(xù)合作,為中哈國際河流聯(lián)合監(jiān)測(cè)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

2010年中哈進(jìn)一步深化在跨境河流環(huán)境保護(hù)方面的合作,簽署了《中華人民共和國政府和哈薩克斯坦共和國政府跨界河流水質(zhì)保護(hù)協(xié)定》,并建立了副部長(zhǎng)級(jí)對(duì)話機(jī)構(gòu)(中哈環(huán)保合作委員會(huì)),發(fā)布了《中哈環(huán)保合作委員會(huì)條例》。在該機(jī)構(gòu)下設(shè)立跨界河流水質(zhì)監(jiān)測(cè)與分析評(píng)估工作組、跨界河流突發(fā)事件應(yīng)急與污染防治工作組。雙方共同研究跨界河流的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測(cè)規(guī)范和分析方法,確定了中哈跨界河流28項(xiàng)關(guān)鍵監(jiān)測(cè)指標(biāo)。

3.3 西南地區(qū)國際河流聯(lián)合監(jiān)測(cè)機(jī)制

我國西南地區(qū)國際河流流域地形復(fù)雜、海拔高、人口稀少,人均水資源量豐富,出境水量大,水質(zhì)好,目前開發(fā)利用程度低,具有廣闊的開發(fā)利用前景[20]。但該地區(qū)生態(tài)脆弱,地質(zhì)災(zāi)害較多,經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后,又主要是少數(shù)民族居住地,水資源開發(fā)利用應(yīng)充分考慮環(huán)境保護(hù),慎重規(guī)劃。新湄公河委員會(huì)(Mekong River Commission,MRC)是在1957年成立的湄公河下游調(diào)查協(xié)調(diào)委員會(huì)的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，為中國與東南亞國家國際河流的聯(lián)合監(jiān)測(cè)提供了平臺(tái)[21]。1995年4月,湄公河下游泰國、老撾、柬埔寨和越南四國在泰國清萊簽署了《湄公河流域可持續(xù)發(fā)展合作協(xié)定》,我國定期與新湄公河委員會(huì)進(jìn)行對(duì)話,對(duì)“瀾滄江-湄公河”水資源開發(fā)和水環(huán)境保護(hù)進(jìn)行協(xié)調(diào)。

大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作(GMS)機(jī)制主要分為3個(gè)層次:領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議、部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議和專題論壇。1995年GMS首次將環(huán)境保護(hù)確定為主要合作領(lǐng)域之一,并深入展開環(huán)境工作組會(huì)議、部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議以及具體領(lǐng)域的項(xiàng)目合作3個(gè)層次的交流和合作。此外GMS的合作特色是以經(jīng)濟(jì)合作為基礎(chǔ),以項(xiàng)目合作為原動(dòng)力,以流域國的聯(lián)合開發(fā)為目的,最終實(shí)現(xiàn)流域國的經(jīng)濟(jì)和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展[22]。

隨著中國國際地位的提升,中國在大湄公河次區(qū)域的影響力也正逐步擴(kuò)大。目前我國主持和參與了該流域的很多項(xiàng)目,如上湄公河航道改善工程的環(huán)境監(jiān)測(cè)、GMS環(huán)境戰(zhàn)略框架項(xiàng)目、GMS流域扶貧和環(huán)境管理項(xiàng)目、環(huán)境培訓(xùn)等[23]。項(xiàng)目的合作開發(fā),經(jīng)濟(jì)的深度交融,高層的交互式對(duì)話,都為該流域國際河流聯(lián)合監(jiān)測(cè)的廣泛合作奠定了基礎(chǔ)。

4 國際河流聯(lián)合監(jiān)測(cè)機(jī)制經(jīng)驗(yàn)總結(jié)及對(duì)我國的啟示

4.1 國際河流聯(lián)合監(jiān)測(cè)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

a. 流域整體性監(jiān)測(cè)框架和高效的管理組織。從萊茵河、多瑙河聯(lián)合監(jiān)測(cè)機(jī)制中可以看出,WFD為兩條國際河流沿岸各國提供了聯(lián)合監(jiān)測(cè)的框架,各流域又根據(jù)自身特點(diǎn)制定了暢通無阻的跨流域協(xié)調(diào)機(jī)制。同時(shí),兩條河流均設(shè)立了河流委員會(huì),負(fù)責(zé)流域水資源開發(fā)、環(huán)境保護(hù)的職責(zé),其下屬的執(zhí)行部門中有專職負(fù)責(zé)聯(lián)合監(jiān)測(cè)的機(jī)構(gòu),聯(lián)合監(jiān)測(cè)的執(zhí)行部門每周進(jìn)行溝通和交流,工作效率較高。

b. 多元化、多主體參與的聯(lián)合監(jiān)測(cè)制度設(shè)計(jì)。除河流委員會(huì)外,萊茵河、多瑙河兩條國際河流均吸納了流域各國研究機(jī)構(gòu)、企業(yè)和非政府組織參與聯(lián)合監(jiān)測(cè)活動(dòng),不同主體各司其職,不同機(jī)構(gòu)各有分工,形成了多元化的聯(lián)合監(jiān)測(cè)機(jī)制。如萊茵河流域設(shè)有通報(bào)檢測(cè)站和注冊(cè)通報(bào)員,他們的職責(zé)就是監(jiān)督和檢測(cè)水源水質(zhì),發(fā)現(xiàn)水質(zhì)異樣,立即著手調(diào)查并進(jìn)行通報(bào),并告知相關(guān)機(jī)構(gòu)采取措施。

c. 統(tǒng)一的監(jiān)測(cè)計(jì)劃與自動(dòng)化的監(jiān)測(cè)實(shí)施。從聯(lián)合監(jiān)測(cè)的計(jì)劃與實(shí)施方面看,萊茵河和多瑙河形成了較為成熟的監(jiān)測(cè)計(jì)劃設(shè)計(jì)規(guī)范。兩條河流沿岸國家按照WFD的標(biāo)準(zhǔn),能夠快速形成年度監(jiān)測(cè)計(jì)劃,監(jiān)測(cè)爭(zhēng)議問題較少;同時(shí)各國對(duì)國內(nèi)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)進(jìn)行整合,形成了較為完整的監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò),聯(lián)合監(jiān)測(cè)活動(dòng)實(shí)現(xiàn)了信息采集、數(shù)據(jù)傳輸?shù)淖詣?dòng)化,以及數(shù)據(jù)分析和評(píng)估的智能化體系。

4.2 對(duì)我國的啟示

a. 建立區(qū)域聯(lián)合監(jiān)測(cè)框架。目前,我國在東北、西北的國際河流上開展了較為廣泛的聯(lián)合監(jiān)測(cè)活動(dòng),取得了一定的效果。但是,目前我國與周邊國家國際河流的聯(lián)合監(jiān)測(cè)多采取雙邊合作模式,采取“一河一議”、“一事一議”的模式,每條河流聯(lián)合監(jiān)測(cè)的協(xié)定各不相同,甚至同條河流不同年份的監(jiān)測(cè)地點(diǎn)、監(jiān)測(cè)時(shí)段、監(jiān)測(cè)指標(biāo)也不盡相同,尚未形成區(qū)域一體化的聯(lián)合監(jiān)測(cè)協(xié)定。為此,我國應(yīng)積極與周邊國家合作,從聯(lián)合監(jiān)測(cè)組織模式,監(jiān)測(cè)計(jì)劃及實(shí)施,監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系,技術(shù)措施和信息反饋溝通等方面建立區(qū)域聯(lián)合監(jiān)測(cè)框架。

b. 提高監(jiān)測(cè)的標(biāo)準(zhǔn)化和信息化水平。目前,我國與周邊國家開展的聯(lián)合監(jiān)測(cè)活動(dòng)多采取實(shí)地采樣、實(shí)驗(yàn)室檢測(cè)的方式。聯(lián)合監(jiān)測(cè)的信息化程度較低,監(jiān)測(cè)和評(píng)估頻率相比歐洲國際河流有一定差距。造成這種現(xiàn)象的原因,一方面是由于我國和周邊國家河流監(jiān)測(cè)手段較為落后，監(jiān)測(cè)設(shè)備較為陳舊,部分設(shè)備僅能完成簡(jiǎn)單的理化監(jiān)測(cè),無法進(jìn)行全面的實(shí)驗(yàn)分析;另一方面,由于我國與周邊國家在水質(zhì)、水量監(jiān)測(cè)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)方面存在較大分歧,導(dǎo)致監(jiān)測(cè)結(jié)果需要雙方認(rèn)可,而無法通過技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)對(duì)接。為進(jìn)一步提高我國與周邊國家聯(lián)合監(jiān)測(cè)的水平,需要與周邊國家形成一致的監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn),并基于標(biāo)準(zhǔn)建立聯(lián)合監(jiān)測(cè)信息平臺(tái)。

c. 形成多主體、多元化聯(lián)合監(jiān)測(cè)組織模式。我國國際河流眾多,其中主要的國際河流有41條,涉及19個(gè)流域國。這些國際河流的開發(fā)利用不僅對(duì)我國經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義,同時(shí)影響著我國與周邊國家的合作和地區(qū)穩(wěn)定,具有極重要的戰(zhàn)略意義。目前,我國與周邊國家的聯(lián)合監(jiān)測(cè)均以政府間合作為主,與歐洲國際河流聯(lián)合監(jiān)測(cè)相比,缺少流域委員會(huì)、非政府組織、科研機(jī)構(gòu)的參與,監(jiān)測(cè)主體多樣性的缺失,不僅增加了聯(lián)合監(jiān)測(cè)的成本和困難,而且削弱了聯(lián)合監(jiān)測(cè)結(jié)果的及時(shí)性、公正性。為此,在國際河流聯(lián)合監(jiān)測(cè)的過程中應(yīng)充分調(diào)動(dòng)其他社會(huì)組織和個(gè)人的積極性,形成多元化監(jiān)測(cè)組織模式。

5 結(jié) 語

a. 針對(duì)國際河流合作開發(fā)中存在的流域整體信息不足、溝通不暢的問題,從聯(lián)合監(jiān)測(cè)的協(xié)議框架、管理組織、監(jiān)測(cè)計(jì)劃和實(shí)施等方面探討國際河流聯(lián)合監(jiān)測(cè)機(jī)制的內(nèi)涵。在總結(jié)多瑙河、萊茵河兩條河流聯(lián)合監(jiān)測(cè)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,結(jié)合我國周邊國際河流的聯(lián)合監(jiān)測(cè)實(shí)踐,提出我國國際河流管理應(yīng)建立區(qū)域聯(lián)合監(jiān)測(cè)框架、提高監(jiān)測(cè)的標(biāo)準(zhǔn)化和信息化水平、形成多主體多元化聯(lián)合監(jiān)測(cè)模式的意見和建議。

b. 在我國涉及的主要國際河流上,尤其是西南地區(qū),中國主要是上游國家,不適宜將聯(lián)合監(jiān)測(cè)作為單獨(dú)的一部分進(jìn)行合作,建議將聯(lián)合監(jiān)測(cè)作為相關(guān)國際河流聯(lián)合開發(fā)的一部分,以避免各方核心目標(biāo)的爭(zhēng)議和沖突。

c. 我國東北、西北和西南國際河流流經(jīng)國家眾多,各流經(jīng)國家政策法規(guī)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件、利益需求等方面差別很大,在聯(lián)合監(jiān)測(cè)方面也各有側(cè)重,在后續(xù)研究中,將進(jìn)行更為深入細(xì)致的分析比較,此外,國際河流的聯(lián)合監(jiān)測(cè)不僅僅涉及技術(shù)層面的問題,更多的是國與國之間的地緣政治關(guān)系問題,以及各國在國際河流管理機(jī)制上的不統(tǒng)一,在后續(xù)研究中,將著重考慮非技術(shù)層面的影響。

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Transboundary monitoring mechanism for international rivers and the revelation to China//

YAN Huadong1, 2, ZHANG Ke1, FENG Jingchun1, 2, 3

(1.BusinessSchoolofHohaiUniversity,Nanjing211100,China; 2.JiangsuProvincialCollaborativeInnovationCenterofWorldWaterValleyandWaterEcologicalCivilization,Nanjing211100,China; 3.InternationalRiverResearchCenterofHohaiUniversity,Nanjing211100,China)

For existing problems in cooperation and development of international rivers, for example, insufficient information and poor communication within a river basin, in this paper it is explored the implication of transboundary monitoring mechanism. Furthermore, it is proposed a general mode of transboundary monitoring mechanism in terms of international river monitoring agreed framework, monitoring and management coordination organization, monitoring plan, execution, and feedback. Then it is presented the study cases of the transboundary monitoring mechanism for Rhine River, Danube River and other international rivers, it is also analyzed the present transboundary monitoring situation of main rivers in Southeast, Northwest and Southwest China. Finally, based on the joint monitoring experience of Rhine and Danube River basins as well as the joint monitoring situation between China and its neighboring countries, it is proposed several suggestions for China transboundary monitoring mechanism, i.e. establishing regional joint monitoring framework, improving the level of standardization and informatization of monitoring, and forming the multi-agent, diversified joint monitoring organization mode.

international rivers; joint monitoring; International Rivers Cooperative Council; Danube River; Rhine River

國家社會(huì)科學(xué)基金(11&ZD168,12AZD108);國家自然科學(xué)基金(71401052)

嚴(yán)華東(1990—),男,江蘇響水人,碩士,主要從事工程管理與項(xiàng)目管理研究。E-mail:yanhuadong2013@163.com

10.3880/j.issn.1006-7647.2015.03.004

TV212

A

1006-7647(2015)03-0019-06

2014-02-27 編輯：駱超)