曾 麗
(貴陽學(xué)院社會管理學(xué)院,貴州 貴陽 550005)
溯及中國食品安全問題的原因,除有害物質(zhì)殘留、添加劑使用超量、毒素污染、假冒偽劣食品盛行等表象原因以外,更為重要的是中國食品安全法律在實(shí)踐中的缺位。中國關(guān)于食品安全的法律眾多,但實(shí)際在社會中發(fā)揮的效用十分有限。因此,有必要從立法現(xiàn)狀、立法理念、立法技術(shù)等根本問題入手探求進(jìn)一步完善中國食品安全法律的路徑。
隨著改革開放和人們物質(zhì)生活的提高以及食品工業(yè)的發(fā)展,食品安全法規(guī)隨之呈現(xiàn)立法部門多樣化、立法內(nèi)容豐富化的趨勢。尤其是加入WTO后,中國的食品安全立法必須逐步與WTO的規(guī)則保持一致,食品行業(yè)與食品監(jiān)管逐步與國際接軌。同時,中國食品安全問題成為國計民生的大事,一直是媒體和普通民眾最關(guān)心的問題。此種內(nèi)外雙重壓力的推動,使得中國食品安全立法進(jìn)入成果豐富期。量變集聚而生質(zhì)變。2009年,《中華人民共和國食品安全法》(以下簡稱《食品安全法》)頒布。這部由人大立法通過的基本法標(biāo)志著中國食品安全法律體系架構(gòu)基本形成。
以法律制定主體及法律效力位階分類,中國現(xiàn)行食品安全法律體系包括三類:① 人大頒布的《中華人民共和國食品安全法》(2009年版)、《中華人民共和國刑法》、《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》等基本法律;② 國務(wù)院頒布的《中華人民共和國食品安全法實(shí)施條例》(2009年)、《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品安全工作的決定》(2012年)等;③ 省部級單位頒布的行政規(guī)章或部門法規(guī),如國質(zhì)檢食監(jiān)[2011]552號《食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)風(fēng)險監(jiān)測管理辦法》、2010國家質(zhì)檢總局令第131號《食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定管理辦法》等。以食品安全法律法規(guī)所調(diào)整的食品行業(yè)為標(biāo)準(zhǔn),可以分為餐飲類安全法規(guī)、農(nóng)產(chǎn)品類安全法規(guī)等。
中國食品安全法律的現(xiàn)實(shí)情況是:① 隨著相關(guān)法規(guī)數(shù)量的增加,中國已基本形成保護(hù)食品安全的法律法規(guī)體系;② 面臨頻發(fā)的食品安全問題和令人觸目驚心的食品安全事件。究竟是中國食品安全立法力度不夠,還是食品安全法律立法質(zhì)量欠缺,以致于這些法律立而無用。文章試圖以法律體系的宏觀視角探討這一問題的癥結(jié)所在。
食品安全法律法規(guī)制定必須首先面臨兩個根本性的問題:① 怎樣的食品算“安全”,即,食品安全標(biāo)準(zhǔn);② 食品的安全性如何呈現(xiàn)于外,即食品標(biāo)簽。遺憾的是,現(xiàn)行食品安全法對這兩個基本問題仍限于狹義的認(rèn)識。
就食品安全概念而言,《食品衛(wèi)生法》認(rèn)為安全的食品即無毒、無害,符合營養(yǎng)要求的食品(第6條)。《中華人民共和國食品安全法》則認(rèn)為安全的食品除了無毒、無害,符合應(yīng)當(dāng)有的營養(yǎng)要求外,還應(yīng)對人體健康不造成任何急性、亞急性或慢性危害(第99條第2款)。從立法理念上觀察,食品安全法對食品安全的定義相較食品衛(wèi)生法而言沒有任何實(shí)質(zhì)性區(qū)別。二者均將食品安全限于狹義的無毒、無害層面,但有毒、有害需要通過檢測方能確定,三鹿奶粉事件已經(jīng)充分展現(xiàn)了此種滯后的立法理念帶來的危機(jī)。三聚氰胺不屬于乳品常規(guī)檢驗(yàn)項目,質(zhì)監(jiān)部門也不可能在常規(guī)檢查中專門檢驗(yàn)不可預(yù)測的化學(xué)物質(zhì)。如此以來,在現(xiàn)代化學(xué)工業(yè)高速發(fā)展的背景下,有限的檢測,面對無限的有害物質(zhì)總會產(chǎn)生漏網(wǎng)之魚,那么無毒、無害就不能從預(yù)防的層面在源頭上杜絕。另外,如果某種食品添加劑或某種新食物品種,在目前科技條件下尚不能確定其對人體是否有害,那么其是否屬于無毒、無害的安全食品,如轉(zhuǎn)基因農(nóng)作物。更為重要的是,面對眾多摻假摻雜的行為狹義的食品安全概念無法應(yīng)對。如注水肉,以雞湯粉沖兌的雞湯,這些食品中如果檢驗(yàn)不出有毒有害物質(zhì)就屬于安全食品。這種欺詐消費(fèi)者的行為只能待消費(fèi)者受欺詐后尋求事后救濟(jì)現(xiàn)象不符合食品安全以預(yù)防為主的理念。
關(guān)于食品標(biāo)簽,中國目前無論理論界和還是實(shí)務(wù)界都重視不夠。理論上沒有形成專門化、系統(tǒng)化的研究,立法中對食品標(biāo)簽重要性的認(rèn)識更不足。1982年頒布的食品衛(wèi)生法第一次提及加強(qiáng)食品標(biāo)簽的監(jiān)督管理工作,但沒有具體闡述食品標(biāo)簽應(yīng)如何規(guī)范,必須包括哪些內(nèi)容。2004年中國國家質(zhì)檢總局和國家標(biāo)準(zhǔn)化委員會頒布《預(yù)包裝食品標(biāo)簽通則》,中國食品標(biāo)簽的標(biāo)準(zhǔn)體系基本建立,但執(zhí)法監(jiān)管和消費(fèi)者購買階段均對食品標(biāo)簽重視不夠,以致于出現(xiàn)超市復(fù)貼標(biāo)簽、“綠色食品”標(biāo)簽隨處可買,隨處可貼等情形。面對市場上眾多貼著“精品”、“綠色”、“有機(jī)”、“無公害”的食品,其本質(zhì)沒變只是穿上靚麗衣裳抬高了身價而已。2015年4月24日中華人民共和國第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十四次會議修訂通過的《食品安全法》雖然在其第四章第三節(jié)“標(biāo)簽、說明書和廣告”中明確羅列了食品標(biāo)注的規(guī)范性要求,但對違反食品標(biāo)注標(biāo)準(zhǔn)行為的處罰力度過低。
食品安全立法體系性欠缺主要體現(xiàn)在兩個方面:① 食品安全法律法規(guī)內(nèi)部體系性弱;② 食品安全法律法規(guī)與其他部門法之間的銜接性弱,以致于難以融入現(xiàn)行法律體系并借助其他部門法的優(yōu)秀成果與經(jīng)驗(yàn)不斷完善自身。
食品安全法規(guī)內(nèi)部體系性欠缺主要表現(xiàn)在:① 不同法規(guī)之間食品安全標(biāo)準(zhǔn)混亂。中國食品安全法相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)甚多,從國際標(biāo)準(zhǔn)到國家標(biāo)準(zhǔn)再到行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn),但各個標(biāo)準(zhǔn)之間分散交叉又缺乏相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制。據(jù)不完全統(tǒng)計[1],中國目前現(xiàn)存食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)達(dá)5 000個之多,涉及不同部門。一個產(chǎn)品涉及多個標(biāo)準(zhǔn),不同標(biāo)準(zhǔn)又分別由不同部門制定,標(biāo)準(zhǔn)之間沖突又無處協(xié)調(diào),這就等于沒有標(biāo)準(zhǔn)。② 檢測標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。食品質(zhì)量檢測標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一,既包括食品安全檢測標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一,也包括檢測方法不統(tǒng)一。食品標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一因?yàn)橥划a(chǎn)品涉及不同標(biāo)準(zhǔn),企業(yè)以及檢測監(jiān)管者究竟參照哪一個標(biāo)準(zhǔn)是一個難題。即使在標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的情況下,如果對同一產(chǎn)品采取不同的檢測方法,其檢測結(jié)果差異也很大。
食品安全法外部銜接性弱,這是從食品安全問題的事后救濟(jì)層面體現(xiàn)出來的,主要涉及民法和刑法兩大部門法。當(dāng)然也難免涉及消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法,但基于民法和刑法在整個法律體系中的基礎(chǔ)性地位,食品安全法理順與二者的關(guān)系顯得尤為重要。民法和刑法等基本部門法已有規(guī)定的法律條文無需重復(fù)規(guī)定,但《食品安全法》也沒有為民法和刑法在食品安全領(lǐng)域的適用預(yù)留銜接性的法分律條文。
《食品安全法》第一次將 “食品安全風(fēng)險監(jiān)測與評估”以法律條文形式明確規(guī)定。同時,食品安全法的實(shí)施條例也對食品安全監(jiān)測和評估的實(shí)施主體、處理辦法等內(nèi)容做了規(guī)定。2010年,幾大部委聯(lián)合制定了《食品安全風(fēng)險監(jiān)測管理規(guī)定(試行)》和《食品安全風(fēng)險評估管理規(guī)定(試行)》,繼而各地方政府部門也相繼出臺地方食品安全風(fēng)險監(jiān)測和評估管理辦法。自國家食品安全風(fēng)險評估中心成立以來,相繼頒布了具體領(lǐng)域的風(fēng)險評估報告,如蘇丹紅風(fēng)險評估報告[2]。
整體上,各級立法基本上都意識到了食品安全風(fēng)險監(jiān)測與評估的重要性,但立法技術(shù)、立法效果以及檢測技術(shù)均欠佳[3]。食品安全風(fēng)險評估與監(jiān)測領(lǐng)域目前仍處于多部門立法狀態(tài),各部門之間立法交叉、重復(fù)乃至相互沖突的現(xiàn)象一直存在。這種欠缺統(tǒng)一性和體系性的立法,其立法效果也大打折扣。另外,基于有限的技術(shù)水平,面對不斷擴(kuò)展的食品種類和食品添加劑類別,很多不具有確定性的食品問題,或可能產(chǎn)生疾病威脅的食品問題無法及時得到檢測,并在源頭予以控制。這必然導(dǎo)致食品風(fēng)險監(jiān)測和評估的作用嚴(yán)重削弱,最終仍寄希望于事后救濟(jì)。一方面食品安全風(fēng)險監(jiān)測和評估限于立法技術(shù)和檢測技術(shù)的制約發(fā)揮作用的空間有限,另一方面,其有限的作用因?yàn)樾畔⒐蚕砥脚_的缺失再次削弱。食品安全風(fēng)險評估要求極高的科技含量,檢測過程、檢測結(jié)果都不是一般大眾所能接受和理解的信息。而中國目前欠缺將這一專業(yè)性信息轉(zhuǎn)化為大眾信息的統(tǒng)一平臺[4]。
食品安全立法理念的轉(zhuǎn)變至少應(yīng)包括兩個方面:① 對食品安全概念的認(rèn)識;② 對食品標(biāo)簽的重視。中國對食品安全概念的認(rèn)識經(jīng)歷了一個從量到質(zhì)的認(rèn)識過程。新中國建立之初,當(dāng)溫飽問題沒得到解決時,所謂食品安全更多是各類食品數(shù)量的攝入。溫飽問題解決之后,人們對食品安全概念的理解也發(fā)生了本質(zhì)的變化,開始強(qiáng)調(diào)如何吃得營養(yǎng)、吃得安全。這時,食品安全才真正成為人們關(guān)心的話題,尤其是媒體逐漸曝光各種觸目驚心的問題食品后,食品安全問題已經(jīng)成為中國最大的民生問題之一。目前食品安全基本上可以包括質(zhì)量安全和防欺詐兩個方面。質(zhì)量安全包括從農(nóng)田到餐桌的全過程,既包括過程安全也包括結(jié)果安全,更包括食品成分的營養(yǎng)性和安全性[5]。但同時也發(fā)現(xiàn),當(dāng)把安全的食品界定為營養(yǎng)的、健康的食品時,食品安全問題仍然難以解決。其中一個重要的原因在于安全與營養(yǎng)的內(nèi)涵與外延隨著科技的發(fā)展在不斷變化。因此,安全的食品成了一個很難定義的發(fā)展性概念。對此,可以采用國際通行的規(guī)則,以反面解釋來界定食品安全法的適用范圍。即以“有損健康”并“不適合人類食用”來定義不安全的食品。因?yàn)?,“安全”的概念是隨著科學(xué)的發(fā)展而變化的,但“不安全”的概念卻可基本保持不變。是否會有損健康并不適合人類食用則可以通過法官在具體案例中自由裁量[6]。
食品標(biāo)簽是表明食品性狀、成分、使用方法等內(nèi)容的基本信息。消費(fèi)者唯有通過食品標(biāo)簽方能了解食品的具體情況。從生產(chǎn)者與消費(fèi)者的法律關(guān)系而言,食品標(biāo)簽一方面是食品生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)履行的告知義務(wù),另一方面也是生產(chǎn)者對自己的保護(hù)性條款。如果食品標(biāo)簽上表明了貯存條件、保質(zhì)期、食用方法,消費(fèi)者違反貯存條件或超過保質(zhì)期或使用不正確的食用方法給自己造成損害的,生產(chǎn)者可以基于在標(biāo)簽上已盡到告知義務(wù)而免責(zé)。反過來,消費(fèi)者也可以根據(jù)食品標(biāo)簽內(nèi)容保護(hù)自己的合法權(quán)益。同時,監(jiān)管部門也可以根據(jù)食品標(biāo)簽內(nèi)容實(shí)現(xiàn)形式上的監(jiān)管。因此,食品標(biāo)簽居于整個食品生產(chǎn)、消費(fèi)、監(jiān)管法律關(guān)系的中間地帶,具有非常重要的法律功能。據(jù)此,應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)科研投入以實(shí)現(xiàn)標(biāo)簽內(nèi)容科學(xué)化,同時規(guī)范標(biāo)簽立法,使食品標(biāo)簽內(nèi)容規(guī)范化,并加大食品標(biāo)簽執(zhí)法工作,加大對標(biāo)簽內(nèi)容與食品實(shí)質(zhì)條件不吻合的處罰力度。
健全食品安全法律體系最根本的任務(wù)是完善《食品安全法》的立法體系?!妒称钒踩ā窇?yīng)以保護(hù)食品安全,保障公眾健康為立法目的。應(yīng)進(jìn)一步在此基礎(chǔ)上確立合理的食品安全概念,明確將不安全食品列入重點(diǎn)監(jiān)管范圍。實(shí)現(xiàn)從農(nóng)田到餐桌的全方位監(jiān)控并以法律的形式確定各監(jiān)管部門的職能。與其他部門法銜接實(shí)現(xiàn)違反食品安全法的生產(chǎn)者和經(jīng)營者的民事、刑事責(zé)任[7]?,F(xiàn)行《食品安全法》在以下幾個制度設(shè)計方面應(yīng)繼續(xù)保持并進(jìn)一步完善:① 風(fēng)險監(jiān)測和評估制度以及食品召回制度在立法中的體現(xiàn)。這種重視事前預(yù)防的立法態(tài)度應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)和落實(shí);② 提高食品生產(chǎn)者或經(jīng)營者違反食品安全法的違法成本的制度設(shè)計。比如,食品安全法規(guī)定對生產(chǎn)或經(jīng)營不安全食品者,消費(fèi)者除享有損害賠償請求權(quán)以外還可以要求其支付10倍于價款的賠償金。這種重視對消費(fèi)者的事后救濟(jì),同時提高違法成本的立法理念和技術(shù)值得進(jìn)一步落實(shí)和完善;③ 《食品安全法》將食品安全標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)納入立法事業(yè),鼓勵食品安全管理體系建設(shè)和食品安全監(jiān)管信息透明化。這體現(xiàn)了立法者既看到了食品安全工作的重要性,也認(rèn)識到其系統(tǒng)性,有意將食品安全工作做一個系統(tǒng)的立法設(shè)計。同時,完善《食品安全法》的立法體系還必須突出解決以下幾個問題:① 必須突破食品安全多頭監(jiān)管的難題。誠然,食品安全監(jiān)管不可避免地會涉及質(zhì)監(jiān)部門、衛(wèi)生部門、工商、農(nóng)業(yè)、檢驗(yàn)檢疫等多個部門,但多頭監(jiān)管、分管監(jiān)管帶來的弊端顯而易見。應(yīng)該建立統(tǒng)一的食品監(jiān)管部門以結(jié)束目前監(jiān)管混亂的局面;② 應(yīng)當(dāng)將風(fēng)險評估制度和食品召回制度等現(xiàn)實(shí)可操作性強(qiáng)的制度做更細(xì)化的規(guī)定,而不僅僅滿足于目前原則化的立法層面。對此,可以借鑒歐盟《一般食品法》的做法[8]。
健全以《食品安全法》為核心形成系統(tǒng)配套的法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)體系。中國目前與食品安全有關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章、制度等數(shù)百部,首先應(yīng)在《食品安全法》這一基本法的統(tǒng)領(lǐng)下,對現(xiàn)行法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行整理[9]。以一條主線牽引各個分支,兼及原則性和系統(tǒng)性,同時不失可操作性和協(xié)調(diào)性,最終建立一個完善的上通下達(dá)的法律體系。
完善風(fēng)險監(jiān)測與評估法律制度的第一層意思是提高立法技術(shù)以保持食品安全監(jiān)測與評估標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性。具體而言,應(yīng)以《食品安全法》為統(tǒng)領(lǐng),清理、修改、完善部門規(guī)章和地方性法規(guī)。第二層意思是實(shí)現(xiàn)食品安全風(fēng)險監(jiān)測與評估的全覆蓋。就地域而言,食品安全風(fēng)險監(jiān)測與評估應(yīng)覆蓋全國所有省、市。就領(lǐng)域而言,食品安全風(fēng)險監(jiān)測與評估應(yīng)確保從農(nóng)田到餐桌的各個環(huán)節(jié)、各個領(lǐng)域均有可靠、及時的檢測數(shù)據(jù)報告。第三層意思是在提高評估技術(shù)水平的基礎(chǔ)上,統(tǒng)一檢測標(biāo)準(zhǔn),并隨著技術(shù)的發(fā)展和食品種類的更新不斷更新補(bǔ)充技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。第四層意思,是在建立食品檢測數(shù)據(jù)共享平臺的基礎(chǔ)上,實(shí)現(xiàn)公眾對食品安全風(fēng)險預(yù)防的參與性。
中國不僅一直重視食品安全立法,而且經(jīng)過多年的積累,也的確積累了眾多與食品安全有關(guān)的法律法規(guī)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。但因?yàn)榇嬖诹⒎w系性欠佳、立法理念滯后、以及對關(guān)鍵性問題把握不準(zhǔn)確,如對食品風(fēng)險監(jiān)測和評估制度重視不夠等問題,中國眾多食品安全法律的實(shí)際社會效用并不明顯[10]。據(jù)此,必須轉(zhuǎn)變食品安全立法理念、健全食品安全立法體系并充分重視食品安全與風(fēng)險監(jiān)測評估制度。新修改的《食品安全法》將在2015年10月1日正式實(shí)施,重點(diǎn)完善了食品安全與風(fēng)險監(jiān)測評估制度和食品標(biāo)簽標(biāo)識制度,在中國食品安全立法上具有積極推動作用。但對食品安全問題的理論認(rèn)識,對違反食品安全法的法律責(zé)任體系建構(gòu),仍需法學(xué)理論的進(jìn)一步豐富和深入。將食品安全法的責(zé)任體系與刑法責(zé)任體系和侵權(quán)法責(zé)任體系有效銜接是保障食品安全的最有利屏障。
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