中央預(yù)算執(zhí)行審計與媒體關(guān)注度——基于國家治理的視角

王春飛 郭云南

（1.審計署審計科研所博士后工作站、中共中央黨校博士后流動站，北京 100086；2.對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué) 國際經(jīng)濟貿(mào)易學(xué)院，北京 100029）

一、引言

國家審計是具有預(yù)防、揭示和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”，是國家治理的重要組成部分［1］，而審計結(jié)果公告制度是國家審計參與國家治理的重要手段［2］［3］。審計署于2003年發(fā)布第一個審計公告，引起全社會的熱烈反響，掀起了一場“審計風(fēng)暴”［4］。截止到2015年初，審計署發(fā)布審計公告200份，內(nèi)容涉及廣泛，包括中央部門單位、國有企業(yè)、各類專項基金等多個領(lǐng)域，大大提高了政府的透明度，有利于國家治理目標(biāo)的實現(xiàn)。但是，審計結(jié)果公告制度能成為國家審計參與國家治理的重要手段的重要隱含條件是審計公告能引起媒體關(guān)注，進而引導(dǎo)公眾輿論進行監(jiān)督。顯然，審計公告能否真正引起媒體關(guān)注是國家審計參與國家治理的重要實證話題。

公共財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，國家審計依法對公共財政預(yù)算進行審計是法定的職責(zé)。但是，以往研究發(fā)現(xiàn)，國家審計發(fā)現(xiàn)公共財政中存在的問題，屢審屢犯的情況比較突出，審計整改力度不大。本文通過對審計署中央預(yù)算執(zhí)行審計結(jié)果公告（2014年第20、21號公告）和中央預(yù)算執(zhí)行審計整改公告（2015年第2號公告）進行分析，研究社會媒體對中央預(yù)算執(zhí)行審計公告的關(guān)注程度，研究發(fā)現(xiàn)：在審計結(jié)果公告日，審計發(fā)現(xiàn)問題金額較大且問題性質(zhì)較嚴(yán)重的部門容易引起媒體關(guān)注；但是在審計整改公告日，雖然發(fā)現(xiàn)問題金額較大且問題性質(zhì)較嚴(yán)重并能采取有力手段進行整改的部門容易引起媒體關(guān)注，但是證據(jù)較為微弱?？傊?，審計結(jié)果公告可能由于制度較為成熟，媒體關(guān)注較多；而審計整改公告在披露的時效性和形式上存在一定的局限，媒體關(guān)注度不足。

本文的研究意義和價值在于：（1）理論意義。媒體關(guān)注是國家審計參與國家治理的重要外部機制。本文以中央預(yù)算執(zhí)行審計結(jié)果公告和整改公告為例，從國家治理角度，首次檢驗了審計公告的媒體關(guān)注度，在理論上豐富了審計公告、審計結(jié)果整改和國家治理與國家審計理論方面的文獻。（2）研究方法。以往對審計公告和國家治理與國家審計理論的研究，多以理論分析為主，本文嘗試使用實證的方法進行分析，在研究方法上有一定的創(chuàng)新，也為以后此類研究提供了借鑒和啟發(fā)。（3）實踐價值。本文的研究發(fā)現(xiàn)也能為審計機構(gòu)完善中央預(yù)算執(zhí)行審計結(jié)果公告和整改公告制度及引導(dǎo)媒體的外部監(jiān)督提供參考。

二、制度背景與研究假設(shè)

（一）制度背景

1.審計結(jié)果公告。2014年6月25日，國家審計署網(wǎng)站公布了《中央部門單位2013年度預(yù)算執(zhí)行情況和其他財政收支情況審計結(jié)果》（2014年第20號公告和2014年第21號公告）。對中央部門預(yù)算執(zhí)行和決算草案的審計主要包括了38個中央部門，延伸審計至這些部門的389個所屬單位；審計預(yù)算支出1542.38億元，占這些部門年度預(yù)算總額的33.38%。表1列示了中央部門單位審計結(jié)果公告列示的基本結(jié)構(gòu)和主要內(nèi)容，從中我們發(fā)現(xiàn)，審計結(jié)果公告的主要內(nèi)容包括審計發(fā)現(xiàn)的具體問題、涉及金額和數(shù)量等。

表1 審計結(jié)果公告結(jié)構(gòu)

2.整改結(jié)果公告。在審計結(jié)果公告半年之后，2015年1月16日審計署公布了《中央部門單位2013年度預(yù)算執(zhí)行情況和其他財政收支情況審計發(fā)現(xiàn)問題的整改結(jié)果》（2015年第2號公告），針對各部門審計發(fā)現(xiàn)問題的整改結(jié)果進行了獨立具體披露。表2中是整改結(jié)果公告的主要內(nèi)容和結(jié)構(gòu)，從中我們發(fā)現(xiàn)，整改公告的主要內(nèi)容包括具體單位的具體問題、涉及的金額和具體整改措施。

表2 整改結(jié)果公告結(jié)構(gòu)

以往，審計署對審計整改披露較少且不具體，此次公告的重大變化是針對每個中央部門單位出具獨立審計整改報告，列示了整改的具體單位、整改金額，以及具體整改措施等細(xì)節(jié)。相對以往而言，此次整改效果最好、力度最大，大部分違法違規(guī)問題得到糾正，各被審計單位通過上繳國庫、歸還原資金渠道、補征稅款、收回貸（借）款、調(diào)整賬目等方式，整改問題金額1062.5億元，挽回和避免損失33.9億元。制度機制也得到進一步完善，在整改具體個案的同時，有關(guān)部門根據(jù)審計建議，制定完善規(guī)章制度3122項，健全了長效機制；問責(zé)和責(zé)任追究到位，審計發(fā)現(xiàn)的案件線索及其他問題移送有關(guān)部門查處后，已有1454人被依法依紀(jì)處理。

（二）假設(shè)發(fā)展

“陽光是最好的防腐劑”，透明度是社會有效運轉(zhuǎn)的基石。俞可平把良好的國家治理稱為“善治”，認(rèn)為“善治”包括透明度、回應(yīng)、參與等特征［5］（P1—15）。蔡春等認(rèn)為只有充分的信息披露，民眾才能更好地了解和監(jiān)督政府等公共部門的受托經(jīng)濟責(zé)任的履行情況［3］。隨著政府透明化程度的加強，通過公共媒體宣傳政治意圖和公示政府工作越來越重要。媒體關(guān)注度是社會公眾的關(guān)注動向的動態(tài)反映，在引導(dǎo)公眾輿論方面發(fā)揮著巨大的推動力。陳晶璞和李艷萍認(rèn)為，媒體對于企業(yè)的關(guān)注度越高，環(huán)境績效的表現(xiàn)相對較好［6］。李龍杰研究了股票收益與網(wǎng)絡(luò)媒體關(guān)注度之間的關(guān)系［7］。

理論上講，政府審計和媒體監(jiān)督都是為了尋求“公正”，兩者價值目標(biāo)趨同，但各有側(cè)重且相得益彰。在審計取證環(huán)節(jié)，媒體監(jiān)督能夠為審計工作提供相關(guān)信息，構(gòu)成審計線索的來源之一；在整改落實環(huán)節(jié)，媒體監(jiān)督能夠?qū)Ρ粚徲媶挝徽钠鸬酱龠M和推動作用［8］。實證研究也發(fā)現(xiàn)類似的結(jié)論，如蒲丹林和王善平以各省、自治區(qū)、直轄市的審計機關(guān)為樣本研究發(fā)現(xiàn)，在審計后期，媒體對政府審計情況報道越多的地區(qū)，被審計單位整改情況越好，已上繳的財政資金越多［9］。

王芳和彭超然認(rèn)為，政府可以從制度上引導(dǎo)公眾參與政府審計并完善公眾訴求的傳導(dǎo)機制，以便充分發(fā)揮公眾的監(jiān)督合力在提升政府審計質(zhì)量中的作用［10］。社會公眾借助社會媒體對審計公告的解讀來了解政府的工作效率和被審計單位的預(yù)算執(zhí)行情況。在審計結(jié)果公告中披露了具體部門的審計問題，披露事項涉及的問題金額不同，范圍各異，性質(zhì)也有較大差別，媒體對不同部門的關(guān)注度可能會受這些因素的影響。社會媒體可能會更加關(guān)注金額數(shù)量較大和危害性較廣的單位和事項。因此，我們預(yù)期在中央預(yù)算執(zhí)行審計結(jié)果公告公布后，通常審計發(fā)現(xiàn)問題的金額較大且性質(zhì)嚴(yán)重的部門往往容易成為關(guān)注的焦點。我們據(jù)此提出如下假設(shè)：

H1：在審計結(jié)果公告日，媒體對問題金額較大且性質(zhì)嚴(yán)重的部門關(guān)注度會有所增加。

審計結(jié)束后，審計機關(guān)需向被審計單位出具審計報告，被審計單位的主要負(fù)責(zé)人為整改第一責(zé)任人。審計整改是審計工作的重要環(huán)節(jié)，依法整改審計發(fā)現(xiàn)的問題是推進依法行政、依法治國的內(nèi)在要求，是保障經(jīng)濟和社會健康發(fā)展的關(guān)鍵因素。但是，歐陽華生對2003～2006年預(yù)算執(zhí)行審計結(jié)果進行分析，發(fā)現(xiàn)一些違規(guī)問題沒有得到有效遏制，屢審屢犯的現(xiàn)象普遍存在［4］。文富恒認(rèn)為審計整改存在困難，有的避實就虛，有的輕描淡寫，有的搞既往不咎等成為審計工作的難點［11］。

以往社會審計的研究發(fā)現(xiàn)，媒體通過對審計師鑒證行為的影響，在一定程度上發(fā)揮了對上市公司治理的作用［12］。國家審計理論也認(rèn)為，在整改落實環(huán)節(jié)，媒體監(jiān)督能夠?qū)Ρ粚徲媶挝徽钠鸬酱龠M和推動作用［8］。國家審計也可以借鑒社會媒體的力量提高整改的效果。前文分析發(fā)現(xiàn)，整改公告的主要內(nèi)容包括具體單位、具體問題、涉及的金額和具體措施，社會媒體可能會關(guān)注問題金額較大且性質(zhì)嚴(yán)重并整改力度較強的部門。但是，也可能因?qū)徲嬚拇胧┬Ч焕硐?，新聞價值不大，故媒體關(guān)注意愿不強；或首次公告整改報告，社會媒體可能因不熟悉相關(guān)的公告，從而影響媒體關(guān)注的程度。因此，我們以原假設(shè)的方式提出：

H2：在整改結(jié)果公告日，媒體關(guān)注度與審計發(fā)現(xiàn)的問題整改不相關(guān)。

三、研究設(shè)計

（一）變量定義

1.媒體關(guān)注度。借鑒以往文獻，本文選用百度新聞（http：／／news.baidu.com／）高級搜索引擎，即輸入部門名稱以及所限定的時間段，顯示的新聞條數(shù)作為媒體關(guān)注度的量化指標(biāo)［13］［6］。新聞條數(shù)越多，表明媒體對部門的關(guān)注度越高。為了使得結(jié)論更加穩(wěn)健，選取不同時間段的媒體關(guān)注度進行驗證，審計結(jié)果公告日分別用Media0和Media1表示，分別代表審計結(jié)果公告日當(dāng)天和兩天（當(dāng)天和之后一天）平均新聞數(shù)減去正常水平下的平均新聞數(shù)；審計結(jié)果整改公告日分別用Zmedia0和Zmedia1表示，代表審計結(jié)果整改公告當(dāng)天和兩天（當(dāng)天和之后一天）平均新聞數(shù)減去正常水平下的平均新聞數(shù)。我們使用審計公告日（2014.6.25）前一周三天（2014.6.16～2014.6.18）的平均新聞數(shù)量作為正常水平的媒體關(guān)注度。

2.自變量定義。審計發(fā)現(xiàn)的問題是否重要取決于金額和性質(zhì)兩個因素。問題金額（Amount）定義為某個部門公告披露的各項問題金額加總，并取自然對數(shù)。至于問題性質(zhì)（Nature），我們將某個部門的問題性質(zhì)按照一定的標(biāo)準(zhǔn)分為嚴(yán)重和不嚴(yán)重，將嚴(yán)重設(shè)為1，不嚴(yán)重設(shè)為0。具體標(biāo)準(zhǔn)為：（1）審計涉及問題包括賬外資金、違規(guī)操作等性質(zhì)惡劣的，視作該部門問題嚴(yán)重；（2）“三公”經(jīng)費超標(biāo)是社會公眾關(guān)注的重要問題，2013年3月李克強總理在答記者問時再次強調(diào)三公經(jīng)費“只減不增”，如果公告中存在“三公”經(jīng)費超標(biāo)、違規(guī)蓋樓和辦公用房超標(biāo)、動用財政資金發(fā)“福利”等問題，容易引起媒體關(guān)注，我們也視其為該部門問題嚴(yán)重；（3）如果一個子單位被多個披露的審計問題包含，則視為該部門問題嚴(yán)重；（4）該部門公告中的披露條數(shù)若大于10條則視為該部門問題嚴(yán)重。

另一自變量為整改力度（Strong），整改力度分為強有力（記為1）和非強有力（記為0）。具體標(biāo)準(zhǔn)如下：（1）強有力的整改方式一般包括：追究至個人責(zé)任，一般涉及“責(zé)成”、“批評教育”、“行政處罰”等；資金收回或上繳，一般涉及“收回”、“歸還”等；其他強有力方式，一般涉及“停止”、“取消”、“完成清理”等。（2）除上述提到的即為非強有力的整改方式，一般指正在整改但并沒有得到妥善處理，只是一些制度的修訂，正在解決或是期望今后能夠解決，一般涉及“修訂”、“完善”、“加強”、“進一步”、“今后杜絕”、“正在審批”等字眼。若僅出現(xiàn)在一個披露事項中，根據(jù)該事項的整改方式判斷，若強有力，則記為1，反之，記為0；若某部門出現(xiàn)在多個事項中，須結(jié)合針對于每個事項的整改力度做出綜合判斷，主要通過事項的金額和性質(zhì)做出對應(yīng)的整改力度評價，若強有力，則記為1，反之，記為0。如果某部門列示事項較多，對于每個事項的整改力度又不同，從而增加了對其整體整改力度判斷的難度。在這里，按照上述強有力的評判標(biāo)準(zhǔn)，若對于該部門半數(shù)以上的事項都采取了強有力的整改方式則記作1，反之，則記為0。

（二）模型設(shè)計

1.審計發(fā)現(xiàn)問題與媒體關(guān)注度。我們使用如下模型來分析審計發(fā)現(xiàn)問題與媒體關(guān)注度的關(guān)系：

模型（1）的因變量為媒體關(guān)注度（Media），自變量為問題金額（Amount）和問題性質(zhì)（Nature）。我們主要關(guān)注問題金額和性質(zhì)的交互項（Nature＊Amount）的系數(shù)β3，預(yù)期β3顯著大于0，說明如果某個部門問題性質(zhì)嚴(yán)重并涉及金額巨大，則更容易引起媒體關(guān)注。我們主要控制了部門預(yù)算數(shù)（Budget）、當(dāng)期新聞總數(shù)（News）和是否為中央部委（Headquater）等變量，各變量的具體定義見表3。

2.問題整改與媒體關(guān)注度。我們使用如下模型來分析問題整改與媒體關(guān)注度的關(guān)系：

模型（2）的因變量為媒體關(guān)注度（Zmedia），自變量為問題金額（Amount）、問題性質(zhì)（Nature）及整改力度（Strong）。我們主要關(guān)注問題金額和性質(zhì)及整改力度的交互項（Nature＊Amount＊Strong）的系數(shù)β7，如果β7顯著大于0，說明如果某個部門問題性質(zhì)嚴(yán)重、涉及金額巨大并整改力度較強，則更容易引起媒體關(guān)注。其他控制變量與模型1相同。

（三）樣本選取

對于中央部門，研究對象為所披露的全部中央部門，共38個。對于二級單位，因為公告中按照事項進行披露，存在多個二級單位交叉披露的現(xiàn)象，即一個二級單位可能出現(xiàn)在幾個審計問題中，一個審計問題也可能包含多個二級單位，需要在公告涉及的二級單位中逐一進行挑選。具體標(biāo)準(zhǔn)如下：（1）若所列審計問題金額只針對一個二級單位，且在其他綜合性問題的金額中不包括此二級單位，則該二級單位入選；（2）若所列審計問題金額針對多個二級單位，且二級單位列示完整的，將涉及二級單位合并后入選；（3）若所列審計問題金額包括多個二級單位，且沒有完全列示，用“等”表示的，其中涉及的二級單位從樣本中剔除。根據(jù)以上標(biāo)準(zhǔn)，挑選出二級單位樣本105個。此外，為排除異常值的影響，對所有的連續(xù)變量進行了（1%，99%）的winsorized處理。本文所用數(shù)據(jù)處理軟件為Stata 12.0。

表3 變量定義說明

四、描述性分析

（一）描述性統(tǒng)計

表4為主要變量的描述性統(tǒng)計結(jié)果。表4顯示，審計結(jié)果公告日平均的媒體關(guān)注度為88.928；但是審計整改公告日平均的媒體關(guān)注度為-19.674，其中位數(shù)為0；大約有53.8%的單位存在嚴(yán)重問題，有65.7%的部門采取了強有力的措施來整改。

表4 描述性統(tǒng)計

（二）相關(guān)分析

從相關(guān)系數(shù)表（表5）中，我們發(fā)現(xiàn)：Amount與Media0、Media1顯著正相關(guān)，說明問題金額越大的部門在審計結(jié)果公告日越容易引起媒體關(guān)注；Nature與Media0、Media1顯著正相關(guān)，說明問題性質(zhì)越嚴(yán)重的部門在審計結(jié)果公告日越容易引起媒體關(guān)注。但是，在整改日我們沒有發(fā)現(xiàn)類似的結(jié)果。同樣，Strong與Zmedia0、Zmedia1也沒有表現(xiàn)出顯著的相關(guān)性。

五、實證結(jié)果

（一）審計結(jié)果公告日實證結(jié)果

表6為審計發(fā)現(xiàn)問題與媒體關(guān)注度的結(jié)果。從表6中第（2）列我們發(fā)現(xiàn)：Nature＊Amount的系數(shù)為28.414，且在5%的水平下顯著，說明審計發(fā)現(xiàn)問題的金額越大且問題越嚴(yán)重的部門更容易引起媒體關(guān)注；Amount的系數(shù)顯著為負(fù)，說明在問題性質(zhì)不嚴(yán)重的部門即使金額較大也不容易引起媒體關(guān)注，說明媒體有自身的考量，偏好關(guān)注社會熱點。同樣的結(jié)果也出現(xiàn)在表6中第（4）欄，具體來說：對于單個部門，審計結(jié)果公告中列示的審計結(jié)果項目越詳細(xì)、范圍越廣，且在披露過程中涉及較多當(dāng)前熱點社會話題，相應(yīng)的媒體關(guān)注度就會上升；另外，發(fā)現(xiàn)問題的種類越多，性質(zhì)越惡劣（比如賬外資金、違規(guī)操作等），其媒體關(guān)注度越高。

表5 相關(guān)系數(shù)表

表6 審計發(fā)現(xiàn)問題與媒體關(guān)注度

（二）整改公告日實證結(jié)果

表7為問題整改與媒體關(guān)注度的結(jié)果。表7 中第（2）欄顯示，Nature＊Amount＊Strong 的系數(shù)為84.502，在10%水平下顯著，但是在表7中第（4）欄中該系數(shù)為67.932，但不顯著，說明審計整改公告日的結(jié)論相對較弱，在整改公告日媒體的再監(jiān)督作用不及審計結(jié)果公告時的作用強烈。我們認(rèn)為，出現(xiàn)該現(xiàn)象的原因可能是，媒體對審計整改不太重視。此外，2013 年度的預(yù)算、決算情況距整改結(jié)果公告日，時間間隔較長，對于兩年前的預(yù)算執(zhí)行結(jié)果調(diào)整，公眾的關(guān)注熱情不高。因此，整改持續(xù)時間過長既不利于媒體和公眾的監(jiān)督，也不利于提高審計事項問題處理的效率，政府的審計工作應(yīng)該在發(fā)現(xiàn)問題之后盡快解決。

（三）穩(wěn)健性分析

為了驗證本文結(jié)果的穩(wěn)健性，我們還考慮了以下兩種情況：第一，不同的分析層次。由于中央部委與二級預(yù)算單位之間存在顯著區(qū)別，我們只關(guān)注二級預(yù)算單位，將中央部委刪除，主要結(jié)論沒有明顯變化。第二，不同的觀察窗口。我們將因變量定義為公告日后3天，重新進行回歸，主要結(jié)論沒有明顯變化。由此可見，本文的研究結(jié)論是穩(wěn)健的。

表7 問題整改與媒體關(guān)注度

六、結(jié)論與局限

本文首次考察媒體對國家中央部門預(yù)算執(zhí)行審計的關(guān)注度變化，為政府審計的改進和政府與媒體的關(guān)系處理提供支持和依據(jù)。本文研究發(fā)現(xiàn)，在審計結(jié)果公告日，被審計單位的媒體關(guān)注度上升，隨著時間推移逐漸趨向平均水平，且披露金額越大、性質(zhì)越嚴(yán)重，媒體關(guān)注度的增加值越大，據(jù)此可以說明媒體對政府審計具備應(yīng)有的關(guān)注度，數(shù)據(jù)的具體化使得公眾更關(guān)注具體單位，政府利用媒體作為監(jiān)督手段是合理的。在半年之后的整改結(jié)果公告日，被審計部門的媒體關(guān)注度變化不明顯，整改力度對被審計單位的媒體影響力也甚小。因此，政府應(yīng)該更多利用審計公告之后的媒體輿論導(dǎo)向和傳播功能加大對被審計單位整改的壓力，推進整改落到實處。在整改的過程中，應(yīng)該及時、動態(tài)地向社會、媒體反映整改的進展，而非僅局限于整改結(jié)果公告日的公布，充分發(fā)揮媒體傳播信息的時效性。此外，對整改公告披露的形式可能需要進一步改進，以更有利于媒體的傳播，比如，將pdf附件形式改為網(wǎng)頁模式，對重要問題以不同的方式顯示等。

國家審計可以借助媒體減少審計工作阻力，提高審計公告的公信力。讓媒體能夠真正發(fā)揮關(guān)鍵作用的根本仍在于政府自身的實際行動。政府應(yīng)堅持加大審計力度，擴大審計范圍，通過嚴(yán)格的審計程序和具體的審計披露防范風(fēng)險隱患，繼續(xù)提升審計公告的透明度、廣泛度，樹立良好的形象。對審計發(fā)現(xiàn)問題應(yīng)該追究其根本原因，從個別到一般，從局部到全部，從苗頭到趨勢，從微觀到宏觀，降低問題發(fā)生的概率，從源頭上消除隱患，并健全責(zé)任追究和問責(zé)機制，促進國家治理現(xiàn)代化和國民經(jīng)濟健康發(fā)展。

當(dāng)然，本文的研究也存在一定的局限性。在整改力度的判斷和問題性質(zhì)的度量上存在一定的主觀性。需要特別說明的是，后續(xù)學(xué)者的研究可能在樣本期間存在差異，社會關(guān)注的熱點也會發(fā)生變化，對問題性質(zhì)的度量應(yīng)結(jié)合樣本期間的現(xiàn)實情形。

注釋：

①我們都使用2014年總的新聞數(shù)，主要結(jié)論沒有明顯變化。

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