我國(guó)工程項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)存在問(wèn)題的分析

楊思益

(云南光誠(chéng)建設(shè)工程造價(jià)咨詢有限公司，云南昆明 650000)

0 引言

自20世紀(jì)80年代嘗試招標(biāo)投標(biāo)制度進(jìn)行工程項(xiàng)目的承發(fā)包以來(lái)，我國(guó)的建筑工程項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)的法律法規(guī)制度逐步得到完善，相應(yīng)的配套市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境也已基本形成。但是，我國(guó)的建筑工程項(xiàng)目發(fā)包在過(guò)去很長(zhǎng)的一段時(shí)間都是實(shí)行政府分配制度，以至于大力推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革的今天計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響依然深遠(yuǎn)，再加上各種復(fù)雜因素的制約，使得我國(guó)的招標(biāo)投標(biāo)事業(yè)仍有很多的不足之處，還有待于進(jìn)一步的完善。

1 建設(shè)工程項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)實(shí)施中存在的問(wèn)題

1.1 建筑市場(chǎng)監(jiān)管體系及軟硬件配套存在不足

我國(guó)政府對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)十分重視，規(guī)定了必須招標(biāo)投標(biāo)項(xiàng)目的范圍和招標(biāo)方式，并設(shè)立了招標(biāo)投標(biāo)管理辦公室進(jìn)行專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督管理，而且各級(jí)的行政主管部門(mén)也都采取措施以確保建筑行業(yè)的健康發(fā)展。但是，建筑市場(chǎng)的監(jiān)管體系和軟硬件配套存在很多的不足之處［1］。

1)建筑市場(chǎng)交易中心的軟硬件配套不足。建筑市場(chǎng)交易中心是隸屬于建設(shè)行政主管部門(mén)的一個(gè)機(jī)構(gòu)，承擔(dān)工程交易服務(wù)如發(fā)布招標(biāo)投標(biāo)法律法規(guī)、招標(biāo)信息、中標(biāo)信息及開(kāi)標(biāo)評(píng)標(biāo)等。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的日益繁榮，不僅建筑和市政的項(xiàng)目越來(lái)越多，包括水利水電、交通運(yùn)輸工程的項(xiàng)目也陸續(xù)進(jìn)入市場(chǎng)交易中心，使得原有的市場(chǎng)交易中心的人員和設(shè)施已經(jīng)不堪重負(fù)，這種矛盾在一些縣級(jí)地方尤為嚴(yán)重。

2)市場(chǎng)的監(jiān)管體系不健全。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)同時(shí)是信用經(jīng)濟(jì)，要求各參與人員自覺(jué)遵守法律法規(guī)、恪守承諾，高信用的市場(chǎng)下人們的交易成本都會(huì)下降。但是，信用環(huán)境的形成不是教育宣傳就能夠做到的，必須借助監(jiān)管約束機(jī)制的維護(hù)。遺憾的是我國(guó)目前對(duì)建設(shè)單位、施工企業(yè)和中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管體系都不健全［2］。

1.2 法律法規(guī)不健全

我國(guó)的招標(biāo)投標(biāo)法律法規(guī)大致可以分為三個(gè)層次:第一層是全面人民代表大會(huì)頒布的法律;第二層是國(guó)務(wù)院頒發(fā)及有立法權(quán)的地方人民代表大會(huì)頒布的法規(guī);第三層是國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)和地方人民政府公布的招標(biāo)投標(biāo)規(guī)章制度。值得肯定的是這些法律法規(guī)為我國(guó)建筑業(yè)尤其是招標(biāo)投標(biāo)事業(yè)的發(fā)展提供了有力的保證，但是由于法律法規(guī)本身的局限性，使得在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的招標(biāo)投標(biāo)制度在實(shí)施中被大打折扣［3］。

1)立法機(jī)構(gòu)眾多和法規(guī)體系不統(tǒng)一。各省、自治區(qū)、直轄市人民政府可根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定:“從本地實(shí)際出發(fā)，制定招投標(biāo)管理辦法”。在實(shí)際實(shí)施中，各個(gè)地方有地域上的差異，每個(gè)地方和部門(mén)在制定法規(guī)時(shí)都會(huì)考慮自身利益，這樣就使得有一些文件內(nèi)容相互矛盾，標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，使得招標(biāo)投標(biāo)人員在實(shí)施中感到困惑，在產(chǎn)生分歧時(shí)就會(huì)拿對(duì)自己有利的法規(guī)據(jù)理辯論，這樣也會(huì)使得招標(biāo)投標(biāo)法律的權(quán)威性受到質(zhì)疑。

2)法律立法內(nèi)容不嚴(yán)謹(jǐn)。《招標(biāo)投標(biāo)法》作為一部實(shí)體法，應(yīng)該具有很強(qiáng)的可操作性，但從實(shí)際工作中發(fā)現(xiàn)有些條款的可操作性不強(qiáng)，使得法律的強(qiáng)制實(shí)施和保障作用得不到實(shí)現(xiàn)?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》中規(guī)定，在中華人民共和國(guó)境內(nèi)使用本法，但是在實(shí)際工作中可以發(fā)現(xiàn)這里的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)只是針對(duì)與建設(shè)工程有關(guān)的勘察設(shè)計(jì)、施工企業(yè)招標(biāo)，中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的招標(biāo)和重要設(shè)備、材料的采購(gòu)招標(biāo)。在用詞上面不夠嚴(yán)謹(jǐn)，如“可以處以罰款”“可以暫停撥款”“可以責(zé)令整改”，在我國(guó)以公有制為主體的情況下，工程大多是國(guó)家項(xiàng)目或集體項(xiàng)目，政府部門(mén)是法律的制定者，又是執(zhí)行的監(jiān)督者，這些模糊的用詞就為某些不正當(dāng)活動(dòng)留下了空間。

1.3 工程交易的參與主體行為不規(guī)范

1)建設(shè)單位行為的不規(guī)范。在我國(guó)工程項(xiàng)目招標(biāo)過(guò)程中，有的建設(shè)單位利用自身的優(yōu)勢(shì)搞虛假招標(biāo)、明招暗定或任意肢解工程項(xiàng)目以規(guī)避招標(biāo)，從中謀取利潤(rùn)。在目前建筑施工企業(yè)過(guò)剩的情況下，有的建設(shè)單位不顧項(xiàng)目客觀因素，一味追求節(jié)約資金，在簽定合同時(shí)向施工企業(yè)壓價(jià)，使得工程質(zhì)量得不到保障。在招標(biāo)過(guò)程中，要求施工企業(yè)墊資施工的案例屢見(jiàn)不鮮，嚴(yán)重?cái)_亂了建筑市場(chǎng)的秩序。

2)施工單位行為的不規(guī)范。目前的工程量清單計(jì)價(jià)基本思路是“控制量，放開(kāi)價(jià)”，這就要求企業(yè)要有自己的施工企業(yè)定額，但是我國(guó)現(xiàn)在很少有施工單位反映自己施工技能和管理水平的企業(yè)定額，在投標(biāo)報(bào)價(jià)時(shí)依然采用國(guó)家或地方發(fā)布的定額，這就使得施工單位在投標(biāo)時(shí)具有很大的盲目性。在招標(biāo)時(shí)，施工單位搞圍標(biāo)、串標(biāo)的現(xiàn)象嚴(yán)重，這種行為損害了其他人的利益，使得招標(biāo)投標(biāo)秩序更加混亂。

3)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的不規(guī)范。中介服務(wù)機(jī)構(gòu)是應(yīng)該獨(dú)立于任何行政部門(mén)的，以自己的知識(shí)為招標(biāo)人提供有償服務(wù)的組織。目前，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的管理法律法規(guī)還不健全，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的發(fā)展處于無(wú)序狀態(tài)，行業(yè)的從業(yè)人員參差不齊，沒(méi)有形成統(tǒng)一的職業(yè)道德觀念，嚴(yán)重阻礙了招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的良性發(fā)展。

1.4 建筑工程交易市場(chǎng)不夠開(kāi)放

《招標(biāo)投標(biāo)法》中明確規(guī)定招標(biāo)投標(biāo)的原則應(yīng)該是“公開(kāi)、公平、公正、誠(chéng)實(shí)信用”，這里的公平就是招標(biāo)人應(yīng)該給所有的投標(biāo)單位以平等的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)。但是，目前我國(guó)的招標(biāo)投標(biāo)市場(chǎng)還不夠開(kāi)放，地方保護(hù)主義嚴(yán)重，表現(xiàn)在:

1)外來(lái)施工企業(yè)登記注冊(cè)難。招標(biāo)中，很多都要求企業(yè)在本地區(qū)注冊(cè)，但是在實(shí)際工作中，外來(lái)企業(yè)的注冊(cè)往往很難，這大大限制了外來(lái)施工企業(yè)進(jìn)入本地參與投標(biāo)的機(jī)會(huì)。

2)投標(biāo)難，中標(biāo)更難。在企業(yè)投標(biāo)之前，都要先通過(guò)招標(biāo)資格預(yù)審，然而在有些項(xiàng)目招標(biāo)過(guò)程中，招標(biāo)方為了顧及本地區(qū)企業(yè)的利益，往往在審查時(shí)以各種名義將外來(lái)企業(yè)拒之千里之外。

3)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)難。外來(lái)企業(yè)進(jìn)去某一個(gè)地區(qū)之后，往往有種自己被“特殊照顧”的感覺(jué)，管理環(huán)境不夠?qū)捤桑邇A向性嚴(yán)重。

2 招標(biāo)投標(biāo)中典型問(wèn)題及分析

2.1 陰陽(yáng)合同的產(chǎn)生及原因

陰陽(yáng)合同又稱(chēng)為黑白合同，是指合同當(dāng)事人就同一項(xiàng)目訂立的兩份及以上內(nèi)容不同的合同，一份遞交政府部門(mén)審查和備案，另一份合同是當(dāng)事人雙方真實(shí)意愿的表達(dá)，可以是書(shū)面也可以是口頭。陰陽(yáng)合同是工程合同管理中最為難以處理的問(wèn)題，這種現(xiàn)象尤其發(fā)生在民營(yíng)企業(yè)的建設(shè)工程中。在十屆全國(guó)人大常務(wù)會(huì)第五次會(huì)議上，李鐵映副委員長(zhǎng)做關(guān)于《建筑法》實(shí)施情況的報(bào)告時(shí)，陰陽(yáng)合同被稱(chēng)為目前建設(shè)領(lǐng)域存在的四大問(wèn)題之一，可見(jiàn)，國(guó)家相關(guān)部門(mén)對(duì)陰陽(yáng)合同是給予了高度重視的［4］。

陰陽(yáng)合同產(chǎn)生的原因可以概括為一句話:規(guī)避相關(guān)政府部門(mén)的監(jiān)管。工程發(fā)包方一心追求項(xiàng)目利益最大化的手段與國(guó)家法律法規(guī)明令禁止之間成了不可調(diào)和的矛盾。盡管陰陽(yáng)合同的表現(xiàn)形式多樣，但是可以歸納為三個(gè)方面:墊資、壓價(jià)、肢解工程發(fā)包。

1)墊資。墊資即建設(shè)單位在不給工程預(yù)付款時(shí)，施工企業(yè)自己帶資進(jìn)行施工的一種現(xiàn)象，這已經(jīng)成為項(xiàng)目業(yè)主轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)、降低成本的一種常用途徑和手段。墊資行為被有的相關(guān)部門(mén)明令禁止，但是沒(méi)有上升到法律的層面，如果招標(biāo)文件或簽定的合同中有墊資這樣的要求或條款時(shí)，那一般是不能夠通過(guò)招標(biāo)文件審查和備案的，這樣就導(dǎo)致了陰陽(yáng)合同的產(chǎn)生。2)壓價(jià)。建設(shè)單位往往在招標(biāo)投標(biāo)過(guò)程中擁有一定的優(yōu)勢(shì)，在追求自身經(jīng)濟(jì)利益最大的時(shí)候，他迫切的希望能夠?qū)⒑贤膬r(jià)格降到最低。招標(biāo)人通過(guò)故意泄漏標(biāo)底或先內(nèi)部招標(biāo)，再搞圍標(biāo)來(lái)擺脫行政監(jiān)管，這時(shí)的招標(biāo)投標(biāo)合同已經(jīng)名存實(shí)亡了。3)肢解發(fā)包。在私人投資建設(shè)項(xiàng)目中，招標(biāo)方節(jié)約成本、提高資金使用效率的愿望更加強(qiáng)烈，這樣在某些價(jià)格空間比較大的分部分項(xiàng)工程，招標(biāo)方通過(guò)肢解或指定分包的方式可以獲得更低的價(jià)格。但是，我國(guó)有關(guān)法律法規(guī)是禁止肢解工程發(fā)包的，這樣如果招標(biāo)文件或合同條款中有肢解發(fā)包，指定分包等將也不能通過(guò)主管部門(mén)審批和備案。

2.2 串標(biāo)、圍標(biāo)現(xiàn)象

《關(guān)于禁止串通招標(biāo)投標(biāo)行為的暫行規(guī)定》中對(duì)串標(biāo)的定義為:投標(biāo)人與投標(biāo)人之間或投標(biāo)人與招標(biāo)人采用不正當(dāng)手段，對(duì)招標(biāo)投標(biāo)事項(xiàng)相互串通，以排擠其他投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手或損害國(guó)家集體利益的行為。圍標(biāo)是指投標(biāo)人與投標(biāo)人之間相互約定，一致抬高工程投標(biāo)報(bào)價(jià)或壓低工程投標(biāo)報(bào)價(jià)，以排擠其他投標(biāo)者，使得某一個(gè)利益相關(guān)者中標(biāo)，從而獲得利益的不正當(dāng)行為。串標(biāo)、圍標(biāo)都是國(guó)家法律法規(guī)明令禁止的，都是違法行為，損害了國(guó)家集體的利益，也使得工程質(zhì)量往往得不到保證，浪費(fèi)了社會(huì)資源，嚴(yán)重?cái)_亂了我國(guó)建筑市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境［5］。串標(biāo)、圍標(biāo)行為在招標(biāo)投標(biāo)過(guò)程中屢禁不止是由多方面因素共同造成的，但是可以大致歸納為招標(biāo)投標(biāo)各參與主體受利益驅(qū)動(dòng)和我國(guó)目前的法律法規(guī)不健全兩個(gè)方面:1)各參與主體受利益驅(qū)動(dòng)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)濟(jì)，招標(biāo)投標(biāo)參與主體受利益驅(qū)動(dòng)，往往為了個(gè)人或小集體的好處損害國(guó)家和人民的利益，有時(shí)甚至不擇手段。2)法律法規(guī)不健全，人們法律觀念不強(qiáng)。目前，我國(guó)的建筑市場(chǎng)生產(chǎn)能力已經(jīng)明顯過(guò)剩，企業(yè)為了生存由過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)演變成了無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)甚至惡性競(jìng)爭(zhēng)。承包商敢于知法犯法搞串標(biāo)、圍標(biāo)，一方面是因?yàn)槲覈?guó)目前的法律不健全，對(duì)于建筑領(lǐng)域的一些違法行為的處罰力度不夠;另一方面是項(xiàng)目中標(biāo)之后，行政主管部門(mén)對(duì)于施工現(xiàn)場(chǎng)的管理力度不夠，對(duì)于中標(biāo)合同的承諾也缺乏跟蹤監(jiān)督。

2.3 中標(biāo)價(jià)低于成本價(jià)現(xiàn)象

《招標(biāo)投標(biāo)法》中明確規(guī)定“投標(biāo)人不得以低于成本的報(bào)價(jià)競(jìng)標(biāo)”，這實(shí)質(zhì)上給投標(biāo)報(bào)價(jià)設(shè)定了一個(gè)底線，但是如何確定項(xiàng)目的成本價(jià)格是否高于投標(biāo)報(bào)價(jià)是比較難的，以及相關(guān)部門(mén)的管理監(jiān)督的缺失使得最低價(jià)中標(biāo)法產(chǎn)生了諸多問(wèn)題，比如施工企業(yè)在資金不足的情況下，會(huì)以非技術(shù)工代替技術(shù)工以減少工人工資，這些雇傭的非技術(shù)工大多是外來(lái)農(nóng)民工，這樣施工隊(duì)伍的素質(zhì)很難得到提高，且容易產(chǎn)生拖欠、克扣農(nóng)民工工資現(xiàn)象，不利于社會(huì)的和諧。當(dāng)然，出現(xiàn)中標(biāo)價(jià)格低于成本價(jià)的原因是多方面的［6］。

1)對(duì)于成本價(jià)格的確定比較困難。當(dāng)前，評(píng)標(biāo)委員會(huì)很難確定工程項(xiàng)目的成本，評(píng)標(biāo)中的評(píng)估涉及投標(biāo)人的企業(yè)管理能力、施工工人的技術(shù)水平、企業(yè)的財(cái)務(wù)狀況以及材料的采購(gòu)等，法律法規(guī)對(duì)于成本也只是一個(gè)模糊的定義，所以當(dāng)務(wù)之急就是尋求科學(xué)合理的投標(biāo)價(jià)格評(píng)定方法。2)管理體制的原因。我國(guó)的大部分建設(shè)都是公有資金投資項(xiàng)目，這樣帶來(lái)的“權(quán)利標(biāo)”“關(guān)系標(biāo)”就敢于以低于成本的價(jià)格報(bào)價(jià)，在以后的施工結(jié)算時(shí)從某些渠道得到補(bǔ)償。3)社會(huì)信用制度缺乏。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)也是信用經(jīng)濟(jì)，施工企業(yè)信用意識(shí)淡薄，沒(méi)有建立企業(yè)信用檔案，對(duì)失信行為的處罰力度不夠，不能有效遏制工程招標(biāo)投標(biāo)過(guò)程中失信行為。

3 結(jié)語(yǔ)

通過(guò)分析目前建設(shè)工程項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)實(shí)施中存在的問(wèn)題，并對(duì)典型問(wèn)題進(jìn)行深入的探討，得出了導(dǎo)致招標(biāo)投標(biāo)所存在問(wèn)題的原因:1)缺少相關(guān)政府部門(mén)的監(jiān)管。工程發(fā)包方一心追求項(xiàng)目利益最大化的手段與國(guó)家法律法規(guī)明令禁止之間成了不可調(diào)和的矛盾。2)各參與主體受利益驅(qū)動(dòng)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)濟(jì)，招標(biāo)投標(biāo)參與主體受利益驅(qū)動(dòng)，往往為了個(gè)人或小集體的好處損害國(guó)家和人民的利益，有時(shí)甚至不擇手段。3)法律法規(guī)不健全，人們法律觀念不強(qiáng)。一方面是因?yàn)槲覈?guó)目前的法律不健全，對(duì)于建筑領(lǐng)域的一些違法行為的處罰力度不夠;另一方面是項(xiàng)目中標(biāo)之后，行政主管部門(mén)對(duì)于中標(biāo)合同的承諾也缺乏跟蹤監(jiān)督。

［1］楊 瑩.我國(guó)建筑工程招投標(biāo)管理問(wèn)題研究［D］.長(zhǎng)春:東北師范大學(xué)，2008.

［2］金 健.我國(guó)工程建設(shè)招投標(biāo)監(jiān)督機(jī)制的問(wèn)題分析及對(duì)策研究［D］.上海:華東師范大學(xué)，2007.

［3］羅兆銀.建設(shè)工程招投標(biāo)制度實(shí)施中若干問(wèn)題探討［D］.廣州:華南理工大學(xué)，2010.

［4］唐安玉.建設(shè)工程招投標(biāo)過(guò)程中的法律問(wèn)題研究［D］.武漢:武漢大學(xué)，2004.

［5］戚建梅.建立有序的招標(biāo)投標(biāo)市場(chǎng)［D］.北京:對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)，2005.

［6］賴(lài)少武.我國(guó)工程招標(biāo)中標(biāo)價(jià)低于成本現(xiàn)象管理［D］.哈爾濱:哈爾濱工程大學(xué)，2007.