新時期防汛抗旱指揮決策探討

孫寧海，于　靜，馮國紅（山東省人民政府防汛抗旱總指揮部辦公室，山東 濟南 250014）

新時期防汛抗旱指揮決策探討

孫寧海，于靜，馮國紅
（山東省人民政府防汛抗旱總指揮部辦公室，山東 濟南 250014）

【摘要】文章闡述了新時期防汛抗旱指揮決策者應在認真總結和汲取歷史決策的經驗教訓、全面熟悉和掌握決策所需基礎信息、明確決策目的、目標、程序和任務的基礎上，堅持依法、科學、民主、戰(zhàn)略與戰(zhàn)術決策相結合、防汛與抗旱決策相均衡的原則，嚴格遵循決策基本程序，強化指揮決策支撐能力和督察機制建設，全面保障防汛抗旱指揮決策的合法性、科學性和正確性。

【關鍵詞】山東省；防汛抗旱；指揮決策

建國以來，山東省建成了基本完善的防汛抗旱工程體系，以及組織管理、洪水調度、干旱供水、監(jiān)測預警、盯守搶險、法律法規(guī)保障等非工程措施，為防汛抗旱、搶險救災提供了基礎保障。改革開放以來，隨著經濟社會的快速發(fā)展，現代通信、視頻監(jiān)控等大量新技術新裝備應用于實踐，防災減災基本形成了以常規(guī)工程與非工程措施為基礎，以信息技術、人工智能為支持的嶄新模式。防汛抗旱新要求，對指揮決策提出了新挑戰(zhàn)。因此，加強對新時期防汛抗旱指揮決策的深入研究，對于切實做好防汛抗旱工作具有重要意義。

1　防汛抗旱指揮決策的主要基礎性工作

1.1認真汲取歷史決策的經驗教訓

多年來，山東省各級防汛抗旱組織指揮部門高度重視指揮戰(zhàn)略和戰(zhàn)術決策，全省防汛抗旱減災工作取得了巨大成就，基本消除了全局性、嚴重性、毀滅性的水旱災害，為全省經濟社會可持續(xù)發(fā)展提供了有力保障。但是，水旱災害的巨大風險依然存在。由于受到經濟社會各發(fā)展階段認識水平和經濟技術條件的限制，工作中仍存在不同程度的不科學、不依法、不予決策等情形，甚至因戰(zhàn)略性決策不到位導致戰(zhàn)術性決策無法挽回巨大損失的嚴重后果。例如，2003年大汶河琵琶山攔河壩水毀事故，2007年濟南水災，2007年新泰市華源礦業(yè)公司因柴汶河洪水被淹井事故。這些案例形成的因素是多方面的，其中防汛抗旱指揮戰(zhàn)略和戰(zhàn)術決策存在的問題是因素之一。因此，應在認真總結防汛抗旱指揮決策經驗教訓的同時，汲取沉痛教訓，不斷完善指揮決策。

1.2全面掌握決策的基礎信息

防汛抗旱指揮決策者應當全面掌握和熟悉本級行政區(qū)域水情特點和變化規(guī)律，防汛抗旱工程體系的建設情況、重要工程設施實際達到的防洪抗旱能力，以及洪水和干旱監(jiān)測預警、洪水調度、應急搶險、干旱供水、隊伍組織、通信、照明、動力、物資器材、衛(wèi)生防疫等一系列非工程措施保障能力，找準存在的隱患威脅和薄弱環(huán)節(jié)，本著先急后緩、以人為本、預防為主的原則，從全局和戰(zhàn)略高度，作出正確的決策部署。

1.3明確決策的重點任務

防汛抗旱指揮戰(zhàn)略決策體現以防為主原則，注重規(guī)劃布局、工程和非工程措施的協調發(fā)展，全面提升防御能力。而戰(zhàn)術決策體現統籌指揮調度防汛抗旱工程、隊伍、各方行動、后勤保障、技術保障等，體現防搶結合原則。

2　防汛抗旱指揮決策的主要原則

2.1依法決策原則

防汛抗旱指揮決策必須按照依法行政的原則，符合有關法律法規(guī)、政策、規(guī)范性文件和重要決定的規(guī)定和要求，做到依法決策。應不斷健全和完善防汛抗旱有關配套法規(guī)、制度、規(guī)程，使得防汛抗旱指揮決策始終做到有法可依、有法必依。

2.2民主決策原則

指揮決策者應在充分進行民主會商、廣泛征求和聽取各有關方面領導及專家建議的基礎上，履行嚴格的程序，慎重作出決策，最大限度避免盲目決策、過于保守決策及不決策等現象的發(fā)生。

2.3科學決策原則

指揮決策需要在完善工程措施基礎上，建立完善洪水和干旱風險圖、各類預案體系、雨水墑工情監(jiān)測系統、數據傳輸與分析系統、指揮調度決策支持系統、災害風險評估系統等非工程保障措施，及時地掌握分析氣象、雨情、水情、墑情、工情、隊伍組織及災害風險等信息，運用科學的方法，遵循嚴格的程序作出決策。

2.4戰(zhàn)略型決策與戰(zhàn)術型決策相結合原則

戰(zhàn)略型決策是戰(zhàn)術型決策的基本依據和行為指南，為戰(zhàn)術型決策的有效實施提供基本保障；戰(zhàn)術型決策是為了實現、完善和發(fā)展戰(zhàn)略決策的具體實施方案。二者相互依賴、相互促進、相得益彰、缺一不可。

2.5防汛決策與抗旱決策相均衡原則

山東省洪澇、干旱與水生態(tài)危機并存，洪澇多集中發(fā)生在夏秋季節(jié)且范圍小、時間短，形成的雨洪水資源多，整體利大于弊。而干旱缺水是較長時期的主旋律，主要有冬春旱、夏伏旱，時間長，范圍大，損失大。保障飲水安全和農業(yè)生產的形勢不容樂觀、任務繁重。

因此，防汛抗旱戰(zhàn)略決策既要保障防洪安全，又要高度重視雨洪水資源合理開發(fā)利用，同時還要兼顧生態(tài)安全，任何一方都不能偏廢。改革開放以來，防汛措施得到較大改善，而應對重特大干旱和水生態(tài)危機的能力依然有限。在強化防汛決策的同時，應當對抗旱決策作出重大戰(zhàn)略調整，堅持防汛抗旱工作均衡發(fā)展。

3　防汛抗旱指揮決策的基本程序

3.1戰(zhàn)術型決策基本程序

1）事前準備和監(jiān)測預警。一是按照戰(zhàn)略型決策所規(guī)劃的戰(zhàn)略目標、措施和程序等要求，及時作出各階段戰(zhàn)術型決策部署，積極推進防汛抗旱戰(zhàn)略決策中有關工程措施和非工程措施的建設完善工作；二是在每年汛前組織召開防汛抗旱工作會議，動員部署做好應對突發(fā)水旱災害的各項準備工作，組織落實各項責任制和保障措施，組織安全檢查、修訂完善各類應急預案。三是積極做好水旱災害的監(jiān)測預警。充分運用現代監(jiān)測手段，及時發(fā)現、判斷和預測險情災情，及時落實各項預防措施。

2）事中迅速應對，及時啟動應急預案。一是各級防汛抗旱指揮部門應根據預報將要發(fā)生或已經發(fā)生重大水旱災害的緊急情況，適時召開防汛抗旱指揮部成員會議，分析汛情旱情發(fā)展情勢，按照事權職責和應急預案要求，及時啟動相應級別的應急響應。二是組織專門力量，統籌指揮水庫河道防洪調度、蓄滯分洪、汛期蓄水、抗旱應急供水等工程，以及救災、安全轉移與安置、通信、供電、防疫等工作。三是可派出督導或專家組，督促指導和落實應急響應措施并及時向上級報告情況。四是一旦出現防洪工程險情，應及時成立工程搶險指揮部，根據工程搶險應急預案，結合現場實際情況，會商確定可行可靠的抗洪搶險措施方案，并落實組織措施，按照有關技術要求具體實施搶險工作。

3）事后及時決策部署恢復重建工作。發(fā)生重特大水旱災害之后，各級防汛抗旱指揮部門及有關行政主管部門應及時啟動實施災后重建工作，開展救災幫扶，盡快恢復受災地區(qū)的群眾生活、工農業(yè)生產及重建修復水毀工程，科學調度和蓄存寶貴的雨洪水資源，為抗御可能發(fā)生的旱災提供水資源保障。

3.2戰(zhàn)略型決策基本程序

一是決策事項承辦單位應充分與有關方面協商和征求意見，提出決策方案，經過必要的風險評估、合法性論證、相關領域專家技術論證、聽取公眾意見，并經政府法制機構合法性審查；二是由本級政府行政首長將決策方案提交政府常務會議或者全體會議集體討論，聽取意見，依法批準決策方案；三是本級政府依法報上級政府批準或提請本級人大或本級人大常委會審議通過，并依法向社會公布；四是本級或上級政府及其監(jiān)督機關對決策事項執(zhí)行情況進行檢查、監(jiān)督。

4　加強防汛抗旱指揮決策基礎能力建設

4.1戰(zhàn)術型決策基礎能力建設

1）組織指揮能力。根據防汛和抗旱法律法規(guī)規(guī)定，防汛抗旱實行地方人民政府行政首長負責制，以此為核心建立完善行政、部門、單位、崗位和技術等各項責任制，形成全覆蓋的組織指揮體系和責任體系。各級政府行政首長和防汛抗旱組織指揮負責人，應熟悉有關防汛抗旱法律法規(guī)政策，熟練掌握組織指揮所需啟動應急預案的工作內容和程序，進行必要的指揮演練，錘煉提升組織指揮能力。

2）決策支持能力。決策支持能力是各級防汛抗旱辦事機構及有關部門、單位應當具備的基本參謀能力，是決策者的外腦，包括專家經驗、智慧、技術方法等支持能力。主要任務是熟悉掌握轄區(qū)內基本水情、水旱災害變化規(guī)律、防洪抗旱工程情況，危險區(qū)群眾轉移與救災、衛(wèi)生防疫、通訊照明及防汛抗旱隊伍、物資儲備等保障情況，編制修訂科學的防汛抗旱應急預案，針對突發(fā)險情災情提供科學可靠的應對建議方案，努力做到決策依據可靠準確，決策建議方案理念正確、科學高效。

3）決策執(zhí)行能力。決策執(zhí)行能力，是將決策指令轉化為應急行動、實質性處置水旱災害應急事件的基本能力，主要任務包括實時洪水預報調度、應急搶險、應急抗旱、緊急狀態(tài)下的安全轉移與安置等緊急行動，需要專業(yè)隊伍、技術人員和輔助人員緊密配合、協調行動，需要物資、設備、能源、通信、交通等方面的應急保障，是控制水旱災害發(fā)展的核心性措施。

4）應急保障能力。應急保障能力是指應對局部范圍內所發(fā)生水旱災害突發(fā)事件可能超出本行業(yè)本系統正常保障范圍和正常保障水平的臨時保障能力，包括物資器材、氣象水文、能源動力、交通、治安等方面的應急供應和支持保障能力，是控制水旱災害發(fā)展的必要條件。

5）輿論引領能力。電視、廣播、報刊、互聯網、微信和微播等新聞媒體，在防汛抗旱工作中發(fā)揮著迅速及時傳遞信息、凝心聚力、鼓舞士氣、增強信心、傳播正能量等輿論導向作用；也起到及時發(fā)現問題、追蹤事實真相、促進盡快強化措施、改進工作等輿論監(jiān)督作用。應加強防汛抗旱新聞宣傳工作，為防汛抗旱指揮戰(zhàn)術決策提供輿論引導能力支持。

4.2戰(zhàn)略型決策基礎能力建設

1）進一步完善防汛抗旱工程體系。完善的防汛抗旱工程體系是管理和控制洪水、提供抗旱水源的物質基礎，是減輕水旱災害的最基礎條件。應根據防洪規(guī)劃，結合水庫大壩、河道等工程分布及調控洪水能力等實際情況，以及水旱災害發(fā)展趨勢，本著防洪和利用雨洪水資源的原則，規(guī)劃建設一批配套水源工程設施，分散儲備水源，整體上增大現有水庫總防洪庫容，改善水庫及河道工程的調控運行方式，達到分散和減少風險、有效利用雨洪資源的目標。

2）進一步完善防汛抗旱組織指揮體系。應在不斷完善省、市防汛抗旱組織指揮和辦事機構體系建設的基礎上，健全完善縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級防汛抗旱辦事機構、明確其單位性質、最低級別、工作人員構成及素質、設備設施和手段等標準要求，并組織進行培訓和達標建設。

3）進一步完善防汛抗旱法規(guī)制度體系。應啟動《山東省防汛抗旱條例》的立法調研、文本起草和有關材料準備工作，督促有關設區(qū)市完善地方配套法規(guī)，強化依法防汛抗旱。本著積極主動預防、嚴格有效管理的原則，應進一步明確各級事權和責任，制定防汛抗旱安全事故責任追究辦法。

4）進一步完善防汛抗旱應急預案體系。應根據有關法律法規(guī)規(guī)定，針對流域、行政區(qū)、部門、重要工程及防護目標，建立全覆蓋的應急預案體系，明確編制各類預案的工作任務、程序和職責，并建立預警機制，按規(guī)定批準實施。同時要落實預案執(zhí)行體系，落實責任人員、資金及物資保障措施。在完善建立洪水和干旱監(jiān)測預報基礎上，探討建立水旱災害的預警機制。

5）進一步建立健全和加強抗洪搶險救災隊伍、抗旱減災專業(yè)隊伍體系建設，制定相應建設管理辦法，明確單位性質、級別、人員、經費、物資、裝備、訓練、搶險、救災、減災、管理等內容，并建立跨行政區(qū)統一調用隊伍、物資等運行機制。

6）進一步建立健全技術支撐體系。一是建設完善雨水情、墑情、工情監(jiān)測站網，完善建設防汛、抗旱決策支持系統；二是編制洪水和干旱數字風險圖，重點開發(fā)建設大中型及重要小型水庫（包括尾礦庫），重要骨干河道和穿過村、鎮(zhèn)、城且易暴發(fā)大洪水的河道，以及蓄滯洪區(qū)、低洼易澇區(qū)、排水困難的城區(qū)矢量化數字風險圖和易旱地區(qū)干旱風險圖；三是建設完善省、市、縣（市、區(qū)）、重點鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）視頻會商系統和重要防洪工程、重點部位防洪實時監(jiān)控系統；四是建設全省防汛抗旱物資管理系統，圖示各級各儲備庫及各類物資儲備數量、調運使用范圍、目的地距離、路況等信息。

7）進一步建立完善防汛抗旱物資儲備管理體系。充分發(fā)揮山東省防汛抗旱物資儲備中心的職能，針對各行政區(qū)域地域、水情、工情、災害、防汛抗旱等方面不同的特點，統籌建立物資儲備庫，分級足額儲備各類防汛抗旱和搶險物資，建章立制，規(guī)范物資的使用管理。

8）建立防汛抗旱資金的分配管理機制。各級防汛抗旱指揮辦事機構應制定防汛抗旱資金分配管理辦法，明確分配原則、分配條件、分配數額計算方法、工作程序、責任人等，并配合有關部門做好資金使用的監(jiān)督調查、情況匯總等工作。

5　建立防汛抗旱指揮決策督察機制

5.1建立防汛抗旱督察體系

各級防汛抗旱組織指揮機構應按照2011年中央一號文件中關于“加強國家防汛抗旱督察工作制度化建設”的要求，建立省、市、縣三級防汛抗旱指揮決策督察體系，實行督察專員制度，分級負責。采取例行督察、專項督察、應急督察等方式，自上而下對市、縣、鄉(xiāng)三級政府對防汛抗旱各項工作進行督察。

5.2明確防汛抗旱督察要求

應根據《國家防汛抗旱督察辦法》的規(guī)定，出臺《山東省實施〈國家防汛抗旱督察辦法〉細則》，明確規(guī)定督察職責、督察方式、督察程序、督察整改、督察體系建設等要求，促進依法、科學、民主作出防汛抗旱指揮決策，促進水旱災害的預防和應急處置工作，為保障防洪安全、供水安全、生態(tài)安全、糧食安全和經濟社會穩(wěn)定發(fā)展作出積極貢獻。

6　結語

防汛抗旱決策的成敗，取決于決策者自身素質水平和決策支撐能力。戰(zhàn)術型決策，在很多情況下取決于以人為本、安全第一的價值取向，科學和經濟往往成為次要考慮因素無疑是正確的，但應避免容易出現的超越客觀實際的或過于保守的決策。戰(zhàn)略型決策，應與經濟社會發(fā)展水平以及對防汛抗旱的新要求相適應，在完善防洪措施基本控制洪水災害的前提下，應重視抗旱和應對水生態(tài)危機的戰(zhàn)略措施的決策。同時應強化依法決策，防止不決策不作為的行為留下災害隱患。

（責任編輯鄭繼勝）

【中圖分類號】TV87

【文獻標識碼】B

【文章編號】1009-6159（2015）-06-0003-04

收稿日期：2015-01-25

作者簡介：孫寧海（1964—），男，調研員