治淮19項骨干工程完成后淮河中下游防洪除澇形勢及治理思路

張學軍

(中水淮河規(guī)劃設計研究有限公司，安徽 蚌埠 233001)

1 概述

淮河流域地處我國中東部，人口眾多，是我國重要的糧食主產(chǎn)區(qū)、能源和制造業(yè)基地，在我國經(jīng)濟建設中具有十分重要的地位。受水文氣象、自然地理、社會歷史和工程條件的影響，淮河流域也是我國洪澇災害的多發(fā)地區(qū)。1991年江淮大水后，國務院召開治淮治太會議，作出《關(guān)于進一步治理淮河和太湖的決定》，系統(tǒng)地提出了以防洪除澇為主要內(nèi)容的治淮19項骨干工程。治淮19項骨干工程的建設，提高了淮河流域防洪除澇減災能力以及重要防洪保護區(qū)的防洪除澇標準，為流域經(jīng)濟社會發(fā)展、人民生活改善和社會穩(wěn)定提供了保障，2003年和2007年大水期間，已建成的治淮骨干工程發(fā)揮了重要作用，取得了巨大的經(jīng)濟效益和社會效益。由于淮河流域氣候復雜、平原廣闊、地勢低平、蓄泄條件差、人口密集以及黃河長期奪淮的影響，治淮19項骨干工程完成后淮河中下游防洪除澇依然存在許多問題，淮河治理將是一項長期、復雜的系統(tǒng)工程。

2 治淮19項骨干工程的主要內(nèi)容

治淮19項骨干工程是以《淮河流域綜合規(guī)劃綱要(1991年修訂)》為基礎，有針對性的選取對流域防洪除澇安全體系建設發(fā)揮重要作用的工程，歸納起來主要有以下幾方面內(nèi)容:

(1)戰(zhàn)略性骨干工程:包括臨淮崗洪水控制工程、懷洪新河續(xù)建工程和入海水道近期工程。

(2)淮河干流上中游河道整治及堤防加固工程:包括淮河干流上中游河道整治和淮北大堤除險加固兩大部分。

(3)行蓄洪區(qū)安全建設工程

(4)洪澤湖大堤加固和下游出路鞏固工程:包括洪澤湖大堤加固、入江水道鞏固和分淮入沂續(xù)建等3項工程。

(5)淮北跨省骨干河道治理:包括汾泉河、包澮河、奎濉河、洪汝河、渦河和沙潁河等淮北跨省骨干河道治理工程。

(6)沂沭泗河洪水東調(diào)南下工程

(7)水庫工程:包括新建防洪水庫和大型水庫除險加固工程。

(8)湖洼及支流治理

(9)其它:包括直管病險閘壩加固、邊界水利、水土保持等。

3 治理成效

治淮19項骨干工程完成后，初步建成了淮河流域防洪減災體系框架，提高了重要防洪保護區(qū)及重要城市的防洪標準，對保障流域經(jīng)濟社會發(fā)展和社會安定具有十分重要的意義，淮河流域已能夠安全防御建國以來發(fā)生的最大洪水(1954年)，全流域抗洪災風險能力和社會安定程度大為提高。據(jù)測算，治淮19項骨干工程多年平均減災效益74億元;1991、2003、2007年的受災面積、人口和直接經(jīng)濟損失均呈逐步減小趨勢，特別是在經(jīng)濟快速發(fā)展、經(jīng)濟總量大幅提高的情況下，2007年直接經(jīng)濟損失分別比 1991、2003年減少 54．3%和45．7%。據(jù)調(diào)查，流域內(nèi)人民群眾對治淮19項骨干工程的建設滿意程度高，其中對安全感的滿意程度達90%以上。實踐證明，治淮19項骨干工程的決策是正確的?？傮w上說，治淮19項骨干工程的經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)環(huán)境效益主要體現(xiàn)在以下幾個方面:

3.1 增加了上游的攔蓄能力

通過新(復)建大型水庫、加固一批大型病險水庫，開展流域上游水土保持，增加了上游的攔蓄能力，淮干上游防洪標準提高到近10年一遇。

3.2 提高了淮河中游防御大洪水的能力

通過興建臨淮崗洪水控制工程，進行淮干上中游河道整治及堤防加固，擴大河道泄洪能力，在淮干行蓄洪區(qū)充分運用和臨淮崗工程啟用的條件下，淮北大堤保護區(qū)和沿淮重要工礦城市的防洪標準由不足50年一遇提高到100年一遇。

3.3 初步鞏固和擴大了下游洪水出路

通過淮河入海水道近期工程的興建，以及入江水道、洪澤湖大堤、分淮入沂水道加固，擴大了淮河洪水的出路，洪澤湖及其下游防洪保護區(qū)的防洪標準由50～70年一遇提高到100年一遇。

3.4 支流河道防洪除澇能力有所提高

包澮河等6條淮北骨干河道和部分湖洼地得到初步治理，支流河道的防洪除澇條件明顯改善，為面上除澇治理創(chuàng)造了條件。

3.5 初步改善了行蓄洪區(qū)運用條件

通過實施行蓄洪區(qū)安全建設，特別是2003年大水后進行的部分移民遷建、行洪區(qū)口門建設、王家壩閘加固等措施，初步改善了行蓄區(qū)運用條件。

治淮19項骨干工程建設前后泄流能力見表1。

4 存在問題

4.1 防洪

4.1.1 防洪標準仍未達標

按照《防洪標準》(GB50201/94)和《淮河流域防洪規(guī)劃》的要求，淮河流域防洪保護區(qū)中的淮北大堤保護區(qū)、洪澤湖大堤保護區(qū)、淮南和蚌埠等重要工礦城市的防洪標準均應達到或超過100年一遇(其中洪澤湖大堤的防洪標準應達到300年一遇)，流域內(nèi)其它防洪保護區(qū)的防洪標準應達到20～50年一遇。治淮19項骨干工程完成后，洪澤湖大堤的防洪標準只有100年一遇，淮北支流的洪汝河只有10年一遇、沙潁河只有20年一遇，尚未達到規(guī)定的防洪標準。

4.1.2 行蓄洪區(qū)的問題尚未徹底解決

淮河干流現(xiàn)有行蓄洪區(qū)21處，其中蓄洪區(qū)4處，行洪區(qū)17處，總面積3105．70km2，蓄滯洪容積126．26 億 m3，內(nèi)有耕地 17．48 萬 hm2，人口130．01萬人。行蓄洪區(qū)是淮河設計防洪能力的重要組成部分，在歷次大洪水中作用顯著，淮河干流的防洪標準是考慮行蓄洪區(qū)充分行洪的情況下才能達到的。行蓄洪區(qū)建設始于上世紀50年代初期，從多年防洪工作的實際情況看，現(xiàn)有的莊臺、保莊圩、避洪樓等安全設施還遠不能滿足行蓄洪區(qū)群眾避洪保安、減少損失的需要，目前行蓄洪區(qū)的運用仍存在許多問題。

4.1.3 洪澤湖周邊滯洪區(qū)啟用困難

洪澤湖周邊滯洪區(qū)位于洪澤湖大堤以西，廢黃河以南，泗洪縣西南高地以東，以及盱眙縣的沿湖、沿淮地區(qū)，主要范圍為沿湖周邊高程12．5m左右蓄洪墾殖工程所筑迎湖堤圈至洪澤湖校核洪水位17．0m之間圩區(qū)和坡地。洪澤湖周邊滯洪區(qū)是淮河流域防洪體系的重要組成部分，淮河流域現(xiàn)狀防洪能力及規(guī)劃防洪目標的實現(xiàn)均建立在洪澤湖周邊滯洪的基礎之上，按照規(guī)劃洪澤湖水位達到14．5m時，滯洪區(qū)需要滯蓄約30億m3的洪水，但滯洪區(qū)內(nèi)約有110萬人口，其中處于設計洪水位以下的有近80萬人，防洪安全建設嚴重滯后，啟用相當困難。

4.1.4 河道安全泄洪能力不足

淮河河道安全泄洪能力不足的問題在歷次大水中表現(xiàn)得十分突出，盡管通過入江水道鞏固、分淮入沂續(xù)建以及洪澤湖大堤加固等工程的建設，下游泄流能力有所提高，但還存在隱患。目前入江水道仍難以達到安全泄流12000m3/s的規(guī)劃目標，對洪澤湖以上的防洪造成了一定影響。此外，淮河干流及部分支流小流量、高水位的情況也經(jīng)常發(fā)生。

4.2 除澇

淮河流域平原面積約占流域總面積的三分之二，低洼易澇區(qū)約有耕地1億畝，主要分布在沿淮兩岸、支流河口、分洪河道的兩側(cè)、濱湖地區(qū)和里下河地區(qū)。由于地勢低洼、地面比降平緩，出口段常形成天然湖泊，在洪水期間出口處雖有涵閘可阻擋外水侵入，但受干流水位頂托，水位常高出地面，內(nèi)水無法排出，形成“關(guān)門淹”。在歷年洪澇災害成災面積中，約2/3是由澇災造成的，頻發(fā)的澇災嚴重地制約著經(jīng)濟社會的發(fā)展和人民生活水平的提高。治淮19項骨干工程對面上廣大平原易澇洼地的除澇問題考慮較少，治理范圍和建設內(nèi)容不夠全面，流域內(nèi)各片洼地在除澇方面普遍存在的共性問題主要體現(xiàn)在以下幾個方面:

(1)淮河干流平槽泄量小，遇中小洪水就會上灘，淮干沿程長時間持續(xù)著較高的水位，對支流排澇影響較大，沿淮低洼地區(qū)的內(nèi)水難以及時排出，甚至出現(xiàn)洪水倒灌的現(xiàn)象。

(2)支流河道排澇標準低，治淮19項骨干工程完成后，洪汝河、奎濉河的排澇標準只有3年一遇，汾泉河只達到3年一遇除澇流量的90%，包澮河也僅為3年一遇除澇流量的82%，較低的排澇標準影響了排澇時間和匯流歷時。

(3)面上溝渠不配套，骨干排水工程建設滯后，排水系統(tǒng)不完善，長期以來，由于投入不足，雖然建設了部分大溝配套工程，但中小溝實際配套很少，排水系統(tǒng)不通暢，影響了骨干工程的作用發(fā)揮。

(4)淮河流域人口密度大，群眾對土地依賴程度高，隨著國民經(jīng)濟的發(fā)展及人口數(shù)量的增長，一些地區(qū)無序開發(fā)，過度圍墾現(xiàn)象嚴重，許多滯蓄洪澇水的地區(qū)被開發(fā)為耕地，嚴重削弱了上述地區(qū)調(diào)蓄洪水的能力。

(5)現(xiàn)有抽排能力僅為五年一遇排澇標準的50%左右，抽排能力的不足嚴重影響了澇水的及時排出，加重了洼地災情。

(6)已建工程不能實行統(tǒng)一的管理和調(diào)度，影響排澇工程效益的發(fā)揮，排澇缺乏資金支持，排澇設施建設與使用受到很大的限制，工程受損后得不到有效地維護。

5 淮河中下游進一步治理思路

治淮19項骨干工程是針對1991年淮河大水所面臨的嚴峻防洪形勢而作出的重要決策，主要是為了解決流域內(nèi)重要城市、重要鐵路及工礦企業(yè)和糧食主產(chǎn)區(qū)的防洪安保問題。限于當時經(jīng)濟條件等原因，部分項目治理標準偏低。工程完成后，淮河干流上游攔蓄能力、中游行洪能力、下游泄洪能力仍顯不足。治淮是一項長期而艱巨的任務，是一個復雜的系統(tǒng)工程，必須以科學發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，繼續(xù)貫徹“蓄泄兼籌”的治淮方針，堅持全面規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧、標本兼治、綜合治理的原則，在認真總結(jié)治淮經(jīng)驗和教訓的基礎上，提高認識，加大投入，大力推進淮河治理，以解決沿淮人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題為重點，著力解決行蓄洪區(qū)和澇災等突出問題，發(fā)揮治淮在構(gòu)建社會主義和諧社會中的重要作用。

5.1 加快工程建設，各防洪保護區(qū)應達到規(guī)定的防洪標準

按照《防洪標準》(GB50201/94)和《淮河流域防洪規(guī)劃》的要求，洪澤湖大堤保護區(qū)的防洪標準應達到300年一遇，流域內(nèi)其它防洪保護區(qū)的防洪標準應達到20～50年一遇，當前和今后一個時期仍需安排工程建設內(nèi)容，使洪澤湖大堤保護區(qū)以及淮北支流的洪汝河、沙潁河達到規(guī)定的防洪標準。

5.2 進行行蓄洪區(qū)調(diào)整，加快行蓄洪區(qū)內(nèi)安全建設

進行行蓄洪區(qū)調(diào)整，對面積較小、標準較低、居住人口較少的行洪區(qū)予以廢棄還給河道;對庫容較大、行洪作用較大的行洪區(qū)改建為蓄(行)洪區(qū)并提高其使用標準;另有部分行洪區(qū)退堤后改為一般堤防保護區(qū)，遇設計標準洪水不再進洪。同時要加快行蓄洪區(qū)內(nèi)安全建設，鼓勵人口外遷，把居住在低洼區(qū)和行洪范圍內(nèi)的群眾遷移到保莊圩或安全區(qū)集中安置，做到行蓄洪時群眾不搬遷、不撤退轉(zhuǎn)移，真正達到安居。

5.3 解決洪澤湖周邊及下游出路問題

加強全面系統(tǒng)的規(guī)劃和建設，進一步明確滯洪范圍，研究分區(qū)或分級運用的可能性以及重點區(qū)域的進退洪方式，在人口密集的地區(qū)適當建設安全區(qū)和保莊圩。提高區(qū)內(nèi)防洪除澇標準，改善內(nèi)水自排條件，提高抽排能力，加固圩區(qū)擋洪堤。對12．5m以下的圩區(qū)實行退田還湖，增加湖泊調(diào)蓄能力，嚴禁盲目圈圩，進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

5.4 解決河道安全泄洪能力不足的問題

淮河中下游應消除隱患，鞏固和擴大淮河下游入江入海泄量，達到防洪規(guī)劃確定的安全行洪能力;針對淮河干流及部分支流小流量、高水位的問題，需查明情況，分析原因，研究可行的治理措施。

5.5 制定全面系統(tǒng)的排澇規(guī)劃，綜合解決沿淮洼地易澇問題

澇災治理要貫徹“全面規(guī)劃、綜合治理、因地制宜、講究實效”的原則，根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的要求，堅持防洪與治澇相結(jié)合、工程措施與非工程措施相結(jié)合，充分考慮洪澇規(guī)律以及上下游、左右岸的關(guān)系，處理好局部與全局、當前與長遠、除害與興利的關(guān)系，因地制宜地采取降、截、抽、整、調(diào)、蓄等綜合治理措施有計劃的分步實施。