中國食品安全的刑法規(guī)制

張鋒學(xué)（廣東農(nóng)工商職業(yè)技術(shù)學(xué)院管理系，廣東 廣州 510507）

1974年，“食品安全”概念由聯(lián)合國組織提出，并從三個方面詳細闡釋了其內(nèi)涵，隨后，英國、歐盟、日本等經(jīng)濟發(fā)達國家先后出臺適合本國國情的食品安全法律法規(guī)［1］。在中國，近幾年來，食品安全問題已經(jīng)成為各大媒體反復(fù)報道的持續(xù)熱點話題。從表面上看，媒體的反復(fù)報道已經(jīng)讓該話題似乎不再有新聞價值，但是，由于相關(guān)法律規(guī)制體系的立法缺失，以及政府相關(guān)監(jiān)管部門工作人員的監(jiān)管不力，導(dǎo)致公眾對中國食品安全現(xiàn)狀和未來的擔(dān)憂日益加劇。目前，黨中央已經(jīng)將食品安全問題上升到國家戰(zhàn)略的高度加以重視，這就使如何有效保障中國食品安全的問題再次擺在各級政府監(jiān)管部門的面前。事實上，如何從根本上杜絕食品安全問題，已經(jīng)成為社會各界面臨的一個重大難題。

1 中國現(xiàn)行食品安全法律規(guī)制的現(xiàn)狀

目前，中國食品安全問題日趨嚴峻，各種危害食品安全案件高頻率出現(xiàn)，但是，中國現(xiàn)行食品安全法規(guī)規(guī)制的現(xiàn)狀卻難以令人滿意。

（1）中國食品安全法律體系太單薄，僅僅只有一部《食品安全法》，并沒有形成完整的法律體系，與其他國家相比，現(xiàn)有法律沒能充分反映新形勢下消費者對食品安全的要求，而且中國對不同種類的食品以及針對重要環(huán)節(jié)進行規(guī)定的法律法規(guī)也還很欠缺［2］。目前，中國與食品安全監(jiān)管有關(guān)的法律法規(guī)很多。其中法律共計21部、行政法規(guī)共計40部，行政規(guī)章共計150部。從數(shù)量上看，似乎已經(jīng)形成了完善的法律、法規(guī)體系。但事實上，如此龐雜混亂的法律、法規(guī)體系直接導(dǎo)致了相關(guān)規(guī)定的實際可操作性較差。

在實踐中，由于各種位階的法律文件銜接不緊密，使得處罰的實際效果和對食品犯罪的震懾作用大打折扣的現(xiàn)象屢見不鮮。一些本應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的食品安全犯罪行為僅僅被處以行政處罰。這種以罰代刑的處罰方式不僅大大降低了犯罪的成本，還為相關(guān)監(jiān)管部門的腐敗提供了土壤。從立法技術(shù)的角度看，如此龐雜的法律、法規(guī)體系不僅不能有效防范食品安全犯罪，反而是造成監(jiān)管不力的罪魁禍?zhǔn)?。目前眾多危害食品安全的案例中，犯罪嫌疑人為生產(chǎn)和銷售企業(yè)居多。但是，盡管中國現(xiàn)行的食品安全法律規(guī)制體系龐雜，但真正涉及企業(yè)社會責(zé)任和法律責(zé)任的部分并不多。企業(yè)社會責(zé)任的外部動力機制主要包括政府、國際組織、非政府組織、公民運動等主題對企業(yè)社會責(zé)任的推進［3］。如果沒有足夠的法律震懾力，不僅不能有效預(yù)防生產(chǎn)和銷售的企業(yè)從事犯罪活動，反而會變相刺激和鼓勵從事生產(chǎn)、銷售的企業(yè)基于利潤的動機積極主動地去從事危害食品安全的事情。

（2）中國現(xiàn)行刑法對食品安全犯罪的規(guī)制存在明顯缺陷。中國刑法143條規(guī)定了生產(chǎn)、銷售不符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的食品罪，144條規(guī)定了生產(chǎn)、銷售有毒、有害食品罪。中國現(xiàn)行《食品安全法》頒布實施后，將食品衛(wèi)生問題直接提升到了食品安全問題。《食品安全法》第98條關(guān)于違反食品安全的處罰規(guī)定，實際上是將處罰的具體規(guī)定推給了刑法，但是，中國現(xiàn)行刑法并沒有為之作出相應(yīng)的修改?？紤]到兩部法律對違法犯罪范圍的界定大不相同，基于后法優(yōu)于前法的基本法理，就導(dǎo)致《食品安全法》的規(guī)定直接因為缺乏刑法的配套規(guī)制而流于形式。事實上，對比中國現(xiàn)行《刑法》與《食品安全法》不難發(fā)現(xiàn)，對“不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品”中的標(biāo)準(zhǔn)、對“有毒、有害食品的認定”、對“生產(chǎn)、銷售有毒、有害食品罪的客觀方面的表現(xiàn)形式的具體要求”等方面，兩部法律的規(guī)定差異較大。兩部法律具體內(nèi)容未能有效銜接，將導(dǎo)致監(jiān)管部門在適用法律時產(chǎn)生困惑，從而引起不作為的現(xiàn)象大量發(fā)生。

（3）對食品安全犯罪的危害性認識不足，缺乏具有實際可操作性的監(jiān)管失職人員問責(zé)制度。在中國傳統(tǒng)刑法中，不作為行為與持有行為也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)刑事責(zé)任。有學(xué)者［4］認為，不作為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)刑事責(zé)任，但持有型行為則應(yīng)承擔(dān)行政責(zé)任。筆者認為，持有型行為也有擴大化之趨勢，即只要某人對某種事態(tài)應(yīng)該控制、能夠控制卻沒有控制而令其發(fā)生的，就應(yīng)承擔(dān)刑事責(zé)任。認識上的不足不應(yīng)成為免于刑事處罰的理由。危害食品安全的犯罪存在雙重客體，即國家的經(jīng)濟秩序和國家安全；但是，中國現(xiàn)行刑法卻將該罪歸類到“破壞社會主義經(jīng)濟秩序罪”中，這種歸類顯然低估了危害食品安全犯罪對國家安全的危害。盡管現(xiàn)代刑罰理念強調(diào)輕刑化，但由于該罪不僅危害經(jīng)濟秩序，還對公民人身健康與安全，乃至對國家安全都造成了巨大的威脅，因此將該罪從破壞經(jīng)濟層面提升到危害國家安全的戰(zhàn)略層面顯得尤為重要。

從立法技術(shù)的角度來看，中國現(xiàn)行《刑法》與《食品安全法》銜接的脫節(jié)也反映了立法者對食品安全犯罪的危害性存在明顯的認識不足。立法層面上的認識不足造成的直接不良后果就是政府相關(guān)監(jiān)管失職人員問責(zé)制度形同虛設(shè)。

目前，現(xiàn)行的對監(jiān)管失職人員的問責(zé)規(guī)定主要體現(xiàn)在國務(wù)院第310號令頒布的《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》。從這2個文件的內(nèi)容來看，立法者并不想真正追究政府機關(guān)相關(guān)失職人員的責(zé)任。食品安全由多個部門聯(lián)合監(jiān)管，一旦發(fā)生食品安全事件，容易出現(xiàn)各個部門之間相互推諉、逃避責(zé)任的局面；同時中國食品安全監(jiān)管過程中，一般只重視審批環(huán)節(jié)，忽略監(jiān)管環(huán)節(jié)。因此，《食品安全法》以及其他相關(guān)法律更應(yīng)該對政府的監(jiān)管責(zé)任加以重視，統(tǒng)一監(jiān)管責(zé)任，細化部門職權(quán)，設(shè)置失職人員問責(zé)制，以追究相關(guān)負責(zé)人的責(zé)任［5］。但是，現(xiàn)行問責(zé)制度的確無法對監(jiān)管人員的失職產(chǎn)生震懾，這也是造成中國危害食品安全犯罪日益增多的根本原因之一。

2 中國食品安全刑法規(guī)制路徑的探討

考慮到中國現(xiàn)行法律制度對危害食品安全的違法犯罪行為預(yù)防和查處存在明顯不足。筆者認為，應(yīng)加強立法和執(zhí)法，強化刑法規(guī)制，以達到徹底遏制危害食品安全犯罪行為的目的。具體來說，可以從以下幾個方面著手：

（1）建立以刑法規(guī)制為主，行政法規(guī)、規(guī)章等規(guī)制為輔的法律規(guī)制體系。目前，中國食品安全問題的現(xiàn)狀已經(jīng)不是簡單的行政處罰所能解決。行政處罰在面對食品安全犯罪震懾力明顯不夠，這就使犯罪成本相對巨額犯罪利潤來說變得微不足道。盡管相關(guān)政府監(jiān)管部門進行了一些查處，但由于犯罪成本與犯罪利潤的嚴重失衡導(dǎo)致危害食品安全的犯罪行為層出不窮。

為了有效預(yù)防和懲處危害食品安全的犯罪，筆者認為，當(dāng)務(wù)之急是設(shè)法大幅度提高危害食品安全犯罪的犯罪成本?？紤]到當(dāng)前危害食品安全的犯罪已經(jīng)泛濫成災(zāi)，有必要采取“亂世用重典”的防治理念。該理念應(yīng)堅持以刑罰為主、行政處罰為輔，打罰結(jié)合逐步建立從食品種植到消費的一體化防治體系。

刑法規(guī)制與行政法規(guī)、規(guī)章規(guī)制的合成規(guī)制體系首先應(yīng)統(tǒng)一食品安全的標(biāo)準(zhǔn)。在通常情況下，食品安全的標(biāo)準(zhǔn)是由行政法規(guī)、規(guī)章和相關(guān)政策來規(guī)定的。考慮到全社會預(yù)防與處罰一盤棋的需要，沒有必要授權(quán)各個地方政府自行制定食品安全的標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)參照國外其他食品安全監(jiān)管較好的國家的經(jīng)驗和標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合中國國情，制定既符合中國國情又具有中國特色的標(biāo)準(zhǔn)。制定該標(biāo)準(zhǔn)時沒必要把自己定位為發(fā)展中國家并降低食品安全標(biāo)準(zhǔn)，為了保護落后的產(chǎn)業(yè)而有意降低行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，最終只會毀了這個產(chǎn)業(yè)。相反，要通過高標(biāo)準(zhǔn)來刺激技術(shù)落后的企業(yè)積極主動地提升企業(yè)的技術(shù)水平，政府應(yīng)該參照國際上大多數(shù)國家通用的食品安全標(biāo)準(zhǔn)來確立中國的標(biāo)準(zhǔn)。這是因為，只有嚴格的食品安全標(biāo)準(zhǔn)才能為社會提供安全系數(shù)較高的放心食品。全國統(tǒng)一的食品安全標(biāo)準(zhǔn)頒布后，還需按照該標(biāo)準(zhǔn)制定達到危害食品安全程度的危害標(biāo)準(zhǔn)，該標(biāo)準(zhǔn)制定后將作為適用中國《刑法》追究犯罪嫌疑人刑事責(zé)任的唯一依據(jù)。也就是說，該標(biāo)準(zhǔn)將成為犯罪嫌疑人罪與非罪的唯一標(biāo)準(zhǔn)。該標(biāo)準(zhǔn)的制定有利于中國《食品安全法》的相關(guān)條文直接與中國《刑法》的刑罰內(nèi)容掛鉤，便于及時查處危害食品安全的犯罪行為。以刑法規(guī)制為主，行政法規(guī)、規(guī)章等規(guī)制為輔的法律規(guī)制體系可以有效防止各種規(guī)范性文件的相互沖突，也可以防止出現(xiàn)各種規(guī)范性文件都不對相關(guān)違法犯罪行為進行規(guī)范的犯罪真空。

（2）應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一各種現(xiàn)行的危害食品安全犯罪的罪名。這是因為社會和科技的發(fā)展日新月異，我們隨時會面對新的的食品和食品犯罪形式。如果采取一一列舉的方式來增設(shè)各種新出現(xiàn)的危害食品犯罪行為的罪名，違反了刑法經(jīng)濟的基本原則，其結(jié)果將導(dǎo)致刑法篇幅十分冗長?？紤]到法律的頒布和實施具有滯后性，即使不斷地增設(shè)罪名，也可能無法趕上社會發(fā)展的客觀需要。為此，筆者認為用一個總的“危害食品安全罪”來取代所有食品領(lǐng)域的犯罪顯然更為高效。鑒于危害食品安全行為的巨大社會危害性，應(yīng)該擴大該罪的處罰范圍并將該罪名放在“危害公共安全”一章中。諸如“非法生產(chǎn)、銷售食品行為”、“生產(chǎn)、銷售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品行為”、“違反食品安全管理標(biāo)準(zhǔn)的行為”、“食品安全事故不上報行為”等，只要與食品安全有關(guān)且又屬于危害食品安全的行為，無論該行為是間接的還是直接的，都應(yīng)將其納入刑罰的范疇?！拔：κ称钒踩铩钡母采w范圍應(yīng)遍及生產(chǎn)、加工、包裝、儲存、運輸、銷售等所有環(huán)節(jié)。立法機關(guān)應(yīng)將每一個環(huán)節(jié)入罪的具體標(biāo)準(zhǔn)量化，以便實際問責(zé)時具有較強的可操作性。當(dāng)然，刑罰作為一種嚴酷的處罰手段，不到萬不得已不宜加重使用?？紤]到中國食品安全的現(xiàn)狀已經(jīng)達到觸目驚心、無法容忍的地步，適當(dāng)加重處罰反而體現(xiàn)了政府重視民生、保護民生的決心。為此，即將在2015年10月1日正式實施的新的食品安全法充分貫徹了重典治亂的立法思想。該法針對現(xiàn)行食品安全法中存在的 “監(jiān)管不力”、“雜亂管理”、“小攤小販仍處監(jiān)管真空”等急需解決的問題制定了號稱“史上最嚴厲”的懲罰措施，強化了民事法律責(zé)任的追究，這些措施的實施有望在一定程度上緩解中國的食品危機現(xiàn)狀。

另外，從中國的歷史來看，“亂世用重典”固然有立竿見影的效果，但也不能一味采取“無情打擊”的方式置人于死地。事實上，將行政處罰作為輔助方法來規(guī)制輕微危害食品安全的行為還是很有必要的。在重視行政處罰的輔助作用的同時，還必須防止以罰代刑的極端懲處方式。要達到這個目的，就必須做到行政法規(guī)和行政規(guī)章等規(guī)范性文件都有明確具體的適用行政處罰的危害食品安全的規(guī)范，避免采用含糊的、籠統(tǒng)的，缺乏實際可操作性的用語。法規(guī)、規(guī)章的制定在避免負有監(jiān)管職責(zé)的執(zhí)法者享有過大自由裁量權(quán)的同時，還要避免因具體法規(guī)、規(guī)章過多、過雜，給執(zhí)法者帶來適用上的困惑。事實上，新的即將實施的食品安全法已將行政拘留作為一種新的處罰措施納入處罰體系。

食品安全犯罪作為經(jīng)濟型犯罪的一種，除了運用罰金刑、資格刑進行懲治外，還應(yīng)該完善社會監(jiān)督體系，達到預(yù)防食品安全犯罪的目的［6］。為此，政府應(yīng)當(dāng)加強宣傳，提高認識，嚴懲監(jiān)管失職人員。在日常生活中，盡管每一個人都不愿意吃到有毒、有害食品，但是，當(dāng)面臨巨額經(jīng)濟利益的誘惑時，生產(chǎn)者和銷售者僅憑良心去完成生產(chǎn)和銷售顯然很不現(xiàn)實。目前，社會公共道德日益淪喪，利己主義瘋狂流行，已經(jīng)觸及社會能夠容忍的底線。只有加強宣傳，通過對全社會進行廣泛有效的宣傳，努力提高普通民眾，尤其是從事生產(chǎn)和銷售的民眾對從事有毒、有害食品生產(chǎn)和銷售的認識，教育他們自覺抵制有毒、有害食品的生產(chǎn)和銷售，才能斷絕有毒、有害食品的源頭。

當(dāng)前，危害食品安全的行為之所以泛濫成災(zāi)，根本原因之一在于監(jiān)管不力。從目前中國食品安全監(jiān)督體系中相關(guān)環(huán)節(jié)和主體之間的協(xié)調(diào)溝通質(zhì)量和水平來看，與食品安全質(zhì)量監(jiān)管的要求還有差距［7］。負有監(jiān)管職責(zé)的監(jiān)管人員的不作為行為不僅助長了犯罪嫌疑人的氣焰，還間接為危害食品安全犯罪行為充當(dāng)了保護傘。為此，中國《刑法修正案（八）》中新增了追究食品安全監(jiān)督管理人員“食品監(jiān)管瀆職罪”的內(nèi)容，即“負有食品安全監(jiān)督管理職責(zé)的國家機關(guān)工作人員，濫用職權(quán)或者玩忽職守，導(dǎo)致發(fā)生重大食品安全事故或者造成其他嚴重后果的，處5年以下有期徒刑或者拘役；造成特別嚴重后果的，處5年以上10年以下有期徒刑”?！搬咚轿璞追盖翱钭锏?，從重處罰。”

筆者認為，前述條文中的導(dǎo)致發(fā)生重大食品安全事故或者造成其他嚴重后果在實踐中仍然缺乏實際可操作性。從監(jiān)管的現(xiàn)實來看，事故發(fā)生后，官員的注意力都放在如何掩蓋事實和如何減少負面影響上。大事化小、小事化無是官場常見的處理方式。雖然中國《刑法修正案（八）》將監(jiān)管人員失職納入刑罰的范疇，但追究相關(guān)責(zé)任人尤其是國家機關(guān)的公職監(jiān)管人員的刑事責(zé)任，在實踐中依然罕見?？紤]到危害食品安全的行為每天依舊大量發(fā)生，有必要進一步細化《刑法修正案（八）》的問責(zé)規(guī)定，使刑法不僅對實施危害食品安全的犯罪嫌疑人起到預(yù)防作用，同時還要對國家機關(guān)的公職監(jiān)管人員實施不作為行為時起到震懾作用。只有迫使相關(guān)監(jiān)管人員努力提高監(jiān)管水平，積極主動地完成食品監(jiān)管的艱巨任務(wù)，才能使公眾真正消費到放心的食品。

1 廉恩臣.歐盟食品安全法律體系評析［J］.政法論叢，2010（2）：95.

2 李紅，張?zhí)?食品安全政策與標(biāo)準(zhǔn)［M］.北京：中國商業(yè)出版社，2008：11.

3 王丹.政府推進企業(yè)社會責(zé)任法律問題研究［M］.北京：法律出版社，2010：2.

4 勞東燕.公共政策與風(fēng)險社會的刑法［J］.中國社會科學(xué)，2007（3）：126～139.

5 廖衛(wèi)東.食品公共安全規(guī)制：制度與政策研究［M］.北京：經(jīng)濟管理出版社，2011：139～140.

6 王牧.中國犯罪對策研究［M］.長春：吉林人民出版社，2004：237～243.

7 管驍，易翠平，徐斐.關(guān)于我國食品安全標(biāo)準(zhǔn)問題的思考［J］.食品與機械，2009，25（3）：143～145.