加強(qiáng)草原生態(tài)執(zhí)法，保護(hù)草原生態(tài)環(huán)境

王西玲周 信

(1.新疆阿克蘇地區(qū)牧業(yè)情報(bào)站,新疆阿克蘇 843000; 2.新疆阿克蘇地區(qū)草原工作站,新疆阿克蘇 843000)

加強(qiáng)草原生態(tài)執(zhí)法，保護(hù)草原生態(tài)環(huán)境

王西玲1周 信2

(1.新疆阿克蘇地區(qū)牧業(yè)情報(bào)站,新疆阿克蘇 843000; 2.新疆阿克蘇地區(qū)草原工作站,新疆阿克蘇 843000)

從立法與制度層面、社會(huì)環(huán)境層面和執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)層面分析當(dāng)前草原生態(tài)執(zhí)法存在的問題。提出實(shí)體法框架體系的構(gòu)建、程序法的統(tǒng)一與銜接、政績(jī)考核導(dǎo)向的調(diào)整、普法宣傳導(dǎo)向的調(diào)整、草原執(zhí)法人員權(quán)利與義務(wù)的均衡等解決策略。

草原生態(tài);執(zhí)法;措施

1 我國草原生態(tài)執(zhí)法存在的問題

1.1 法律體系不健全

在新疆阿克地區(qū)草原執(zhí)法所依據(jù)的各項(xiàng)法律法規(guī)，發(fā)現(xiàn)在現(xiàn)行的《中華人民共和國草原法》中，有很多的規(guī)定都還只是原則性的，在《中華人民共和國草原法》頒布實(shí)施之后，應(yīng)該有配套的實(shí)施細(xì)則來詳細(xì)規(guī)定其實(shí)施的時(shí)候所涉及的細(xì)節(jié)問題。但是，在新的《中華人民共和國草原法》頒布出臺(tái)之后，相關(guān)的實(shí)施細(xì)則卻遲遲沒有出臺(tái)。而在相關(guān)的草原執(zhí)法配套法律法規(guī)中，對(duì)很多細(xì)節(jié)部分都沒有作出明確的規(guī)定。這直接導(dǎo)致草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)在執(zhí)法過程中沒有細(xì)致的法律法規(guī)作為依據(jù)。這給草原執(zhí)法工作帶來了很大的困難。

1.2 草原執(zhí)法人員少

我國目前對(duì)草原生態(tài)保護(hù)的執(zhí)法仍然不健全，專業(yè)的執(zhí)法人員少，以新疆阿克蘇地區(qū)為例，草場(chǎng)面積353.91萬hm2，草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)10個(gè)（單獨(dú)分設(shè)的1個(gè)），監(jiān)理人員123人（含草原監(jiān)理所、草原工作站部分兩塊牌子一套人馬人員），如果按全員參與一線草原執(zhí)法工作中計(jì)算，平均每人管理草原面積為2.88萬hm2。然而實(shí)際情況并非如此，執(zhí)法人員少且綜合素質(zhì)普遍不高，執(zhí)法任務(wù)繁重已經(jīng)成為適應(yīng)新形勢(shì)下草原保護(hù)工作亟待解決的問題。

1.3 草原執(zhí)法環(huán)境較差

在我國絕大多數(shù)草原生態(tài)保護(hù)地區(qū)，人們的生態(tài)知識(shí)貧乏，法律意識(shí)淡薄，法制觀念薄弱，為追求當(dāng)?shù)匾粫r(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，濫用草原，阻礙了草原執(zhí)法的正常進(jìn)行。而在執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)部，執(zhí)法人員依法行政意識(shí)的薄弱和缺乏，往往將國家法律法規(guī)和政府文件兩者的關(guān)系混淆，以文代法的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，依法治草的機(jī)制尚需完善。

1.4 草原執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制低效

由于經(jīng)濟(jì)文化等因素的影響，監(jiān)管機(jī)制低效乏力，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致草原法規(guī)定的草原保護(hù)制度無法得到真正的貫徹落實(shí)。例如“三同時(shí)”制度是防止建設(shè)項(xiàng)目產(chǎn)生新污染和生態(tài)破壞的重要制度，但是，由于監(jiān)督不到位，開發(fā)單位屢屢違反“三同時(shí)”制度，給草原保護(hù)工作和生態(tài)恢復(fù)帶來極大的破壞，同時(shí)也損害了當(dāng)?shù)啬撩竦暮戏?quán)益。

1.5 地方財(cái)政困難

草原執(zhí)法機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)短缺，國家雖然以各種項(xiàng)目的形式對(duì)草原監(jiān)理站進(jìn)行了投資建設(shè)，但大多數(shù)草原地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，地方財(cái)政困難，項(xiàng)目配套的地方經(jīng)費(fèi)支持不足。部分地區(qū)雖然按項(xiàng)目要求購買了全套設(shè)備，但由于基層人員專業(yè)素質(zhì)和操作技能相對(duì)缺乏，設(shè)備無法發(fā)揮應(yīng)有的效力。另外，大部分草原地區(qū)執(zhí)法人員所需的交通工具、通訊工具和辦案設(shè)備等最基本的設(shè)施嚴(yán)重短缺，使草原執(zhí)法工作步履維艱。

2 完善草原生態(tài)執(zhí)法的策略

2.1 實(shí)體法框架體系的構(gòu)建

實(shí)體法是指規(guī)定具體權(quán)利義務(wù)內(nèi)容或者法律保護(hù)的具體情況的法律，在實(shí)施過程中還需要輔以司法解釋、實(shí)施細(xì)則等規(guī)范性文件。也就是說實(shí)體法要發(fā)揮作用必須構(gòu)建以實(shí)體法為核心的框架體系。以新疆為例，結(jié)合當(dāng)?shù)夭菰鷳B(tài)保護(hù)和畜牧業(yè)發(fā)展的實(shí)際需要，加強(qiáng)了相關(guān)草原配套立法工作，取得了很好效果。依據(jù)草原法律法規(guī)，針對(duì)非牧民占用牧區(qū)草場(chǎng)、草場(chǎng)使用權(quán)流轉(zhuǎn)以及嚴(yán)禁采集和銷售甘草、麻黃草，相繼制定了一系列具有操作性的規(guī)范性文件，為新疆草原執(zhí)法與草原資源保護(hù)提供了強(qiáng)有力的法律保障。

2.2 政績(jī)考核導(dǎo)向的調(diào)整

改善草原執(zhí)法環(huán)境，要解放地方政府發(fā)展思維，樹立經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展進(jìn)步的政績(jī)觀。轉(zhuǎn)變長期以來唯GDP的經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀和政績(jī)觀，要把經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步納入經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展的視野中考慮，納入到人與自然生態(tài)環(huán)境和諧共存、良性互動(dòng)的過程中考慮。建立和完善草原生態(tài)環(huán)境綜合整治定量考核制度和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制。在政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系中設(shè)置生態(tài)環(huán)境指標(biāo)，增加對(duì)草原等生態(tài)環(huán)境指標(biāo)權(quán)重，明確地方政府及其主要負(fù)責(zé)人的生態(tài)保護(hù)義務(wù)和責(zé)任，實(shí)行生態(tài)責(zé)任追究制，規(guī)范和約束地方政府行為，強(qiáng)化重視草原生態(tài)保護(hù)的內(nèi)動(dòng)力。

2.3 普法宣傳導(dǎo)向的調(diào)整

今后很長一段時(shí)間，農(nóng)牧民主要依靠草原畜牧業(yè)的局面不會(huì)改變，人草、草畜之間的矛盾難避免。草原執(zhí)法的最終目的是維護(hù)農(nóng)牧民的利益，保護(hù)草原生態(tài)。因此在進(jìn)行普法宣傳時(shí)需要調(diào)整導(dǎo)向。要調(diào)整普法宣傳的心態(tài)。執(zhí)法的對(duì)象是違法犯罪人員，而普法宣傳的對(duì)象是面向所有公眾，包括農(nóng)牧民、法人單位，也包括執(zhí)法人員。普法宣傳不能居高臨下，引起弱勢(shì)群體的抵觸；不能選擇性宣傳，默認(rèn)一些人必須接受宣傳，一些人可以不接受宣傳；不能簡(jiǎn)單地以會(huì)議、文件、展板等形式來考核宣傳工作，而是要重實(shí)效；不能千篇一律，而是要重策略。此外，要繼續(xù)建立和完善草原執(zhí)法責(zé)任制、大案要案曝光制、草原執(zhí)法檢查制、信訪接待制、案件督辦制等制度，規(guī)范草原執(zhí)法行為。

2.4 草原執(zhí)法人員權(quán)利與義務(wù)的均衡

草原執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)存在的主要問題是人員少、素質(zhì)低。其本質(zhì)原因就是草原執(zhí)法人員權(quán)利與義務(wù)不明確、不均衡。權(quán)力不明確容易造成依法執(zhí)法受阻，加大執(zhí)法成本。也就使得一些素質(zhì)好、業(yè)務(wù)精、有責(zé)任的人員不愿從事草原執(zhí)法工作；同時(shí)也容易產(chǎn)生越權(quán)執(zhí)法，使得一些素質(zhì)低、不懂業(yè)務(wù)、沒有責(zé)任心的人混進(jìn)執(zhí)法隊(duì)伍，造成不良后果。利益不均衡使得一些執(zhí)法人員得不到應(yīng)有的培訓(xùn)、提拔以及薪金、裝備等相應(yīng)待遇。義務(wù)不明確使得一些人在其位不作為，或亂作為，給群眾帶來不良影響。

[1] 農(nóng)業(yè)部草原監(jiān)理中心.《中國草原發(fā)展報(bào)告（2011）》之草原執(zhí)法監(jiān)督[J].中國畜牧業(yè)，2013，（21）：74-75.

[2] 劉曉莉，孔艷.草原行政執(zhí)法與刑事司法銜接問題的若干思考[J].當(dāng)代法學(xué)，2010，（4）：47-52.

[3] 趙忠，丁建江，傲英.草原執(zhí)法中遇到的問題及應(yīng)對(duì)措施[J].新疆畜牧業(yè)，2010，（2）：28-29.

[4] 王關(guān)區(qū)，花蕊.草原生態(tài)保護(hù)建設(shè)中存在的問題[J].內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)，2013，34（4）：163-167.