歐盟天然氣行業(yè)改革對(duì)我國(guó)的啟示

上海奉賢燃?xì)庥邢薰?殷 瑛

歐盟天然氣行業(yè)改革對(duì)我國(guó)的啟示

上海奉賢燃?xì)庥邢薰?殷 瑛

法國(guó)天然氣行業(yè)發(fā)展歷史悠久，建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)成熟。文章通過對(duì)法國(guó)天然氣行業(yè)改革中的政策法令、管網(wǎng)獨(dú)立、第三方準(zhǔn)入、價(jià)格監(jiān)管等方面進(jìn)行闡述和分析，為我國(guó)天然氣行業(yè)改革提供借鑒。

歐盟 天然氣 改革 啟示

1 我國(guó)天然氣行業(yè)改革背景

2014年6月，在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會(huì)議上，中共中央總書記習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，能源安全是關(guān)系國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全局性、戰(zhàn)略性問題。面對(duì)能源供需格局新變化、國(guó)際能源發(fā)展新趨勢(shì)，保障國(guó)家能源安全，必須推動(dòng)能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命。其中，推動(dòng)能源體制革命，打通能源發(fā)展快車道，是能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命的重要組成部分。

當(dāng)前，我國(guó)能源行業(yè)體制約束日益顯現(xiàn)，深化改革勢(shì)在必行。能源產(chǎn)業(yè)行政壟斷、市場(chǎng)壟斷和無序競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象并存，價(jià)格機(jī)制不完善。這迫切需要堅(jiān)持深化改革、充分發(fā)揮市場(chǎng)作用，理順價(jià)格機(jī)制，構(gòu)建有利于能源可持續(xù)發(fā)展的體制機(jī)制。

2014年國(guó)家相關(guān)部門密集發(fā)布了《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法(試行)》、《天然氣購銷合同(標(biāo)準(zhǔn)文本)》、《天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理辦法》和《關(guān)于調(diào)整非居民用存量天然氣價(jià)格的通知》等一系列政策法規(guī)，推動(dòng)天然氣行業(yè)改革。

2 歐盟天然氣行業(yè)改革概況

歐盟是世界三大天然氣消費(fèi)區(qū)之一，在過去40年中，歐盟天然氣得到了長(zhǎng)足的發(fā)展，消費(fèi)量從1970年的1 000億m3增長(zhǎng)到2008年的4 899億m3。2009年以后，受世界范圍經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響，歐洲天然氣市場(chǎng)發(fā)展速度放緩，2011年，歐盟天然氣消費(fèi)量為4 479億m3，一次能源占比為24.8%。歐洲各國(guó)天然氣行業(yè)的發(fā)展歷程雖然各不相同，市場(chǎng)也有較大差異，但總體來看，法國(guó)、德國(guó)和英國(guó)的天然氣行業(yè)基本進(jìn)入了氣源多元化、市場(chǎng)需求穩(wěn)定、基礎(chǔ)設(shè)施完善的成熟發(fā)展階段。歐洲各國(guó)天然氣消費(fèi)對(duì)進(jìn)口的依賴較高，管道氣進(jìn)口主要來自荷蘭、挪威和俄羅斯等國(guó)，部分國(guó)家還從阿爾及利亞、尼日利亞和卡塔爾等國(guó)進(jìn)口液化天然氣。

歐盟天然氣行業(yè)改革始于 1998年，歐盟發(fā)布指令要求加快建立歐盟內(nèi)部天然氣市場(chǎng)進(jìn)程，提出為了確保歐洲內(nèi)部天然氣市場(chǎng)的建立和有效運(yùn)營(yíng)，歐盟各國(guó)在輸送、儲(chǔ)存和配送領(lǐng)域必須承擔(dān)維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的義務(wù)，并規(guī)定各成員國(guó)在指令生效起的兩年內(nèi)完成本國(guó)法律和法規(guī)的修訂。2003年，歐盟發(fā)布指令要求各成員國(guó)按照天然氣內(nèi)部統(tǒng)一市場(chǎng)的規(guī)定調(diào)整各自相關(guān)法令，在2004年7月之前向歐洲各國(guó)非居民用戶開放天然氣市場(chǎng)；一體化企業(yè)完成管輸與營(yíng)銷業(yè)務(wù)的法律拆分，于 2007年 7月之前向所有用戶全面開放天然氣市場(chǎng)，最終實(shí)現(xiàn)消費(fèi)者可以自由選擇供氣商的目標(biāo)。2008年，為了應(yīng)對(duì)能源安全和氣候變化挑戰(zhàn)，歐盟發(fā)布指令提出“3個(gè)20%”的發(fā)展目標(biāo)?；?990年的水平，到2020年能源效率提高20%，CO2排放減少20%，可再生能源所占比例提高到20%。從歐盟指令可以看出，歐盟天然氣行業(yè)改革目標(biāo)是推動(dòng)統(tǒng)一的能源市場(chǎng)建設(shè)；保障供應(yīng)，增加清潔能源供應(yīng)；加強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)，為用戶提供優(yōu)質(zhì)低價(jià)服務(wù)。

3 推動(dòng)管網(wǎng)獨(dú)立與第三方準(zhǔn)入機(jī)制的建立

在歐盟天然氣政策改革中，重點(diǎn)之一就是推進(jìn)天然氣行業(yè)的市場(chǎng)化進(jìn)程。在2003年的歐盟指令中，明確提出加快天然氣市場(chǎng)化進(jìn)程，并確定了時(shí)間表。歐洲的天然氣行業(yè)基本市場(chǎng)化，引入上游供應(yīng)商之間和管網(wǎng)輸配商之間的競(jìng)爭(zhēng)，拆分天然氣供應(yīng)鏈，允許多家管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)商就管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)，向天然氣供應(yīng)商提供公平的接入管網(wǎng)的條件；打破能源行業(yè)上下游一體化的自然壟斷，規(guī)范市場(chǎng)，推動(dòng)整個(gè)市場(chǎng)的交易發(fā)展。

管網(wǎng)輸配商從監(jiān)管機(jī)構(gòu)獲取運(yùn)營(yíng)許可證之后，通過竟拍獲得國(guó)家和城市管網(wǎng)的經(jīng)營(yíng)權(quán)，通過管網(wǎng)向消費(fèi)者供應(yīng)天然氣。在天然氣市場(chǎng)不斷開放的進(jìn)程中，歐盟認(rèn)識(shí)到最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)是管網(wǎng)獨(dú)立與第三方準(zhǔn)入。為避免因一家公司同時(shí)控制上下游產(chǎn)業(yè)鏈而形成壟斷的局面，2007年9月，歐盟委員會(huì)提出立法建議，強(qiáng)制拆分大型能源企業(yè)的供應(yīng)與管網(wǎng)輸送業(yè)務(wù)，將全能型的大型能源公司拆分成若干家獨(dú)立的、經(jīng)營(yíng)能源輸送業(yè)務(wù)或從事能源供應(yīng)的單一公司。同時(shí)，給予第三方公平的管網(wǎng)準(zhǔn)入條件，確保為供氣商提供開放和平等的市場(chǎng)機(jī)會(huì)，引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，提高服務(wù)質(zhì)量，并為消費(fèi)者提供更多的選擇。

2009年4月22日，歐盟議會(huì)就有關(guān)能源巨頭拆分的改革達(dá)成一致，通過改革方案。根據(jù)新的改革方案，大型天然氣企業(yè)須在以下三種改革方案中任選其一：

(1)實(shí)行所有權(quán)拆分，即要求企業(yè)出售輸送網(wǎng)絡(luò)，做到徹底的銷售和管網(wǎng)分離；

(2)設(shè)立獨(dú)立的管網(wǎng)機(jī)構(gòu)，即要求企業(yè)將管網(wǎng)管理外包給獨(dú)立的公司；

(3)獨(dú)立的輸送管理機(jī)構(gòu)，即要求企業(yè)建立一個(gè)完全獨(dú)立的管網(wǎng)輸送管理公司。改革方案還要求各國(guó)建立獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，以確保大型能源企業(yè)實(shí)現(xiàn)有效的“產(chǎn)供分離”，使有關(guān)能源市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)的法則得到真正落實(shí)。

雖然英、法、德三國(guó)的主要天然氣公司基本上達(dá)到了管輸業(yè)務(wù)與其他業(yè)務(wù)在經(jīng)營(yíng)實(shí)體和財(cái)務(wù)上的獨(dú)立運(yùn)作，但其法人實(shí)體屬于一體化集團(tuán)公司所有，而且管網(wǎng)運(yùn)輸仍然高度集中。

在英國(guó)，天然氣行業(yè)實(shí)施上下游分開運(yùn)作，重點(diǎn)加強(qiáng)和監(jiān)管運(yùn)輸環(huán)節(jié)。從運(yùn)輸來看，國(guó)家管網(wǎng)公司依然在英國(guó)輸氣領(lǐng)域居壟斷地位，配氣領(lǐng)域則由5大區(qū)域公司經(jīng)營(yíng)。

在法國(guó)，法國(guó)燃?xì)夤臼翘烊粴馍现邢掠我惑w化公司，其上游和輸氣、配氣、儲(chǔ)氣都由法國(guó)燃?xì)獾淖庸締为?dú)經(jīng)營(yíng)運(yùn)作，在財(cái)務(wù)上是分離的。雖然法國(guó)有兩家輸氣網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商——法國(guó)燃?xì)夂偷肋_(dá)爾，但前者管理著4個(gè)區(qū)域中心，有50個(gè)承運(yùn)商，道達(dá)爾只管理1個(gè)區(qū)域中心，有14個(gè)承運(yùn)商。

在德國(guó)，天然氣運(yùn)輸呈多家輸氣運(yùn)營(yíng)商競(jìng)爭(zhēng)的格局。德國(guó)從事天然氣生產(chǎn)、進(jìn)口、運(yùn)輸和配送業(yè)務(wù)的國(guó)內(nèi)外企業(yè)多達(dá)700多家，這些公司都是私營(yíng)公司。在輸氣領(lǐng)域，E.ON、RWE、埃尼等幾家私有大公司分別控制著不同的區(qū)域，呈分區(qū)統(tǒng)治但又有競(jìng)爭(zhēng)的局面。

4 歐盟各國(guó)對(duì)天然氣產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)實(shí)行價(jià)格監(jiān)管

從歐洲天然氣市場(chǎng)的管理體制看，上游價(jià)格已經(jīng)完全放開，由供氣商和用戶談判確定，但對(duì)管道運(yùn)輸、儲(chǔ)氣和配氣等環(huán)節(jié)，各國(guó)都進(jìn)行了嚴(yán)格的價(jià)格和利潤(rùn)率監(jiān)管。

在輸氣環(huán)節(jié)，管輸費(fèi)按成本加合理利潤(rùn)確定，由國(guó)家監(jiān)管機(jī)構(gòu)規(guī)定最大許可收益率，一般在6%~8%。法國(guó)管道運(yùn)輸?shù)淖畲笤S可收益率(稅前)為7.25%，英國(guó)為6.5%。

以法國(guó)為例，法國(guó)的天然氣管輸費(fèi)是通過成本加合理利潤(rùn)的方式確定，法國(guó)監(jiān)管委員會(huì)(CRE)監(jiān)管管道運(yùn)輸?shù)姆?wù)成本，監(jiān)管周期為4年。CRE對(duì)天然氣管道運(yùn)輸費(fèi)用實(shí)行價(jià)格上限的調(diào)整監(jiān)管機(jī)制，同時(shí)要求管輸費(fèi)的定價(jià)是不斷下降的，目的是促使管網(wǎng)輸配商降本增效，拓展市場(chǎng)，通過擴(kuò)大輸氣量的辦法保證收益，維持公司日常經(jīng)營(yíng)和合理盈利。

最大許可收益率是政府允許管道公司獲得的最大收益與費(fèi)率基礎(chǔ)之間的比率。費(fèi)率基礎(chǔ)是管道公司的在用設(shè)備凈值(在用天然氣管道設(shè)施總資產(chǎn)+在建工程-累計(jì)折舊、折耗和攤銷)加上營(yíng)運(yùn)資本(如預(yù)付款和存貨等)減去累計(jì)遞延所得稅。在用實(shí)物資產(chǎn)的折舊和現(xiàn)有資產(chǎn)的廢棄或出售都會(huì)降低某一時(shí)期的費(fèi)率基礎(chǔ)，最終降低管輸收取的最高許可費(fèi)率。但新增運(yùn)營(yíng)能力的投資或現(xiàn)有運(yùn)能挖潛都會(huì)加大費(fèi)率基礎(chǔ)，增加最大許可費(fèi)率。費(fèi)率基礎(chǔ)是管道公司賺取利潤(rùn)(權(quán)益資本收益)和融資成本(債務(wù)資本收益)的基礎(chǔ)。

在儲(chǔ)氣環(huán)節(jié)，各國(guó)的監(jiān)管政策不盡相同，儲(chǔ)氣費(fèi)一般按成本加合理利潤(rùn)確定，運(yùn)營(yíng)商主要通過賺取峰谷差價(jià)或直接收取服務(wù)費(fèi)兩種形式獲取儲(chǔ)氣費(fèi)。德國(guó)、英國(guó)對(duì)儲(chǔ)氣庫費(fèi)用實(shí)行監(jiān)管，法國(guó)的儲(chǔ)氣費(fèi)由儲(chǔ)氣公司自己確定。天然氣公司主要有兩種儲(chǔ)氣費(fèi)獲取方式：一是在天然氣需求低谷期以低價(jià)買進(jìn)天然氣，在需求高峰期加價(jià)賣出；二是向用戶(包括城市天然氣配送公司、管道公司或天然氣銷售公司)提供天然氣儲(chǔ)存或借貸服務(wù)，收取儲(chǔ)氣服務(wù)費(fèi)。目前歐洲儲(chǔ)氣費(fèi)的收取方式是這兩種方式混合使用。

在配氣環(huán)節(jié)，各國(guó)也實(shí)行了較嚴(yán)格的監(jiān)管，配氣費(fèi)一般按成本加合理利潤(rùn)確定。法國(guó)對(duì)配氣環(huán)節(jié)的最大許可收益率(稅前)為 6.75%。法國(guó)監(jiān)管委員會(huì)對(duì)天然氣配氣費(fèi)用的監(jiān)管周期是4年。該委員會(huì)對(duì)配氣費(fèi)用同樣實(shí)行價(jià)格上限調(diào)整監(jiān)管機(jī)制。

對(duì)于不同用戶，歐洲國(guó)家對(duì)輸配氣價(jià)格的監(jiān)管力度有所不同。例如，法國(guó)對(duì)于壟斷性較強(qiáng)的環(huán)節(jié)監(jiān)管力度會(huì)較大；對(duì)于居民用戶，94%以上的消費(fèi)量和 94%的居民用戶的天然氣價(jià)格都被納入監(jiān)管范圍。

5 歐洲天然氣行業(yè)改革對(duì)我國(guó)的啟示

5.1 天然氣監(jiān)管模式

天然氣監(jiān)管模式應(yīng)該適合天然氣市場(chǎng)的發(fā)展和本國(guó)國(guó)情。英國(guó)、法國(guó)和德國(guó)等國(guó)的天然氣產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)和政府監(jiān)管模式各不相同，且與各國(guó)歷史、政治傳統(tǒng)緊密相關(guān)，沒有固定模式，沒有最佳方式。法國(guó)的天然氣運(yùn)營(yíng)和監(jiān)管是集中式的，主要由法國(guó)燃?xì)夤驹诜▏?guó)監(jiān)管委員會(huì)的直接監(jiān)管下經(jīng)營(yíng)從資源生產(chǎn)、引進(jìn)、運(yùn)輸和配送等各環(huán)節(jié)的業(yè)務(wù)；德國(guó)的天然氣運(yùn)營(yíng)和監(jiān)管具有突出的區(qū)域性特點(diǎn)，E.ON、RWE、埃尼等幾家私有大公司分別控制不同的區(qū)域；英國(guó)的天然氣資源來源較多，借鑒鐵路改革，實(shí)施上下游分開運(yùn)作，重點(diǎn)加強(qiáng)運(yùn)輸環(huán)節(jié)的監(jiān)管。

我國(guó)天然氣工業(yè)的市場(chǎng)化發(fā)展還處于初級(jí)階段，目前還缺乏獨(dú)立、統(tǒng)一、公正且高效的現(xiàn)代行業(yè)監(jiān)管框架。按照現(xiàn)代監(jiān)管理念構(gòu)建行業(yè)監(jiān)管框架是天然氣行業(yè)調(diào)整與改革的關(guān)鍵，應(yīng)根據(jù)我國(guó)自身的資源特點(diǎn)、市場(chǎng)發(fā)展、國(guó)家政治體制以及經(jīng)濟(jì)文化傳統(tǒng)特點(diǎn)等制定天然氣行業(yè)管理體制，適合才是最好的。

5.2 積極推動(dòng)天然氣市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制的建立

當(dāng)前我國(guó)天然氣定價(jià)不合理、進(jìn)口價(jià)與國(guó)內(nèi)終端銷售價(jià)“倒掛”已經(jīng)導(dǎo)致了局部“氣荒”時(shí)有出現(xiàn)，必須推進(jìn)天然氣價(jià)格改革，逐步理順天然氣與可替代能源比價(jià)關(guān)系，建立上下游價(jià)格合理傳導(dǎo)機(jī)制，既能促進(jìn)天然氣合理消費(fèi)，推動(dòng)市場(chǎng)發(fā)展，提高能源的合理消費(fèi)，提高能源利用率，也能保證生產(chǎn)商的利益，從而形成供需雙贏的局面。

5.3 加快天然氣市場(chǎng)監(jiān)管法律法規(guī)的制定

應(yīng)從法律保障我國(guó)能源安全角度出發(fā)，制定國(guó)家層面涵蓋整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的《能源法》，抓緊制定和修訂《反壟斷法》、《反傾銷反補(bǔ)貼條例》、《保障措施條例》等維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)、整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的法律法規(guī)，加快制定《天然氣法》，為構(gòu)建開發(fā)、公平、有效的天然氣市場(chǎng)體系提供法律基礎(chǔ)。

Enlightenment on China of the natural Gas Industry Reform in EU

Shanghai Fengxian Gas Co., Ltd. Yin Ying

The natural gas industry in France has a long history and the mature management experience. The paper introduces the policy, independent network, third party access, price regulation and so on, which can be as a reference for the natural gas industry reform in our country.

EU, natural gas, reform, enlightenment