地方融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)化解的策略研究

王 環(huán)，云 虹

(長(zhǎng)安大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，陜西 西安 710064)

地方融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)化解的策略研究

王 環(huán)，云 虹

(長(zhǎng)安大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，陜西 西安 710064)

為緩解2008年美國(guó)次級(jí)抵押貸款危機(jī)對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的不良影響，中國(guó)通過(guò)地方政府融資平臺(tái)的形式實(shí)行刺激政策。然而，地方政府融資平臺(tái)在發(fā)揮其積極作用的同時(shí)也暴露出了潛在的風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)對(duì)融資平臺(tái)起源、發(fā)展和平臺(tái)管理三個(gè)方面的研究，結(jié)合當(dāng)前中國(guó)地方融資平臺(tái)發(fā)展?fàn)顩r及所呈現(xiàn)的高負(fù)債、管理不足的問(wèn)題，可分析融資平臺(tái)面臨的宏觀政策變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)和微觀層面的償債、管理及其引致的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。

地方融資平臺(tái)；融資模式；風(fēng)險(xiǎn)防控

引言

(一)地方融資平臺(tái)的理論內(nèi)涵

中國(guó)目前沒(méi)有對(duì)地方融資平臺(tái)這一概念做出明確性的解釋，對(duì)于這一概念，筆者認(rèn)為應(yīng)該從以下幾點(diǎn)來(lái)理解。

地方融資平臺(tái)的發(fā)起人是中國(guó)境內(nèi)的各級(jí)地方行政主體。全國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)和直轄市，5個(gè)單列市，391個(gè)市，2778個(gè)縣，33 091個(gè)鄉(xiāng)，均有權(quán)利發(fā)起設(shè)立地方融資平臺(tái)。

地方融資平臺(tái)的啟動(dòng)資金包括財(cái)政撥款和資產(chǎn)注入等多種形式。財(cái)政撥款是稅收支出的一種形式，這是政府有形之手的體現(xiàn)。資產(chǎn)注入包括多種形式，目前而言，土地?zé)o疑是最優(yōu)的資產(chǎn)。地方融資平臺(tái)設(shè)立的目的并不是以市場(chǎng)營(yíng)利為導(dǎo)向，而是解決公共產(chǎn)品供給過(guò)程中的資金不足的問(wèn)題。近年來(lái)，地方政府的轉(zhuǎn)移性支出逐步增加，但地方財(cái)政收入不能完全滿足支出的需求，因此需要這類機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)資金的融通。

地方融資平臺(tái)的融資類型包括直接融資和間接融資兩類。地方政府在資本市場(chǎng)通過(guò)發(fā)行債券方式拓寬自身的融資來(lái)源，這是直接融資的主要形式。地方政府采取與銀行合作的方式，通過(guò)搭建融資平臺(tái)來(lái)向銀行進(jìn)行貸款，形式包括打捆貸款和銀信合作等模式，這是間接融資的主要形式。所有融資的信用基礎(chǔ)是土地使用權(quán)，即各個(gè)政府以土地為擔(dān)保來(lái)獲取城市基本建設(shè)投資資金?？梢哉f(shuō)，土地的有償使用制度的改革為地方融資平臺(tái)提供了一種穩(wěn)定的還貸和擔(dān)保來(lái)源。

(二)地方融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)的理論解析

筆者認(rèn)為地方融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。

首先，是投資項(xiàng)目所引致的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。地方融資平臺(tái)的投資項(xiàng)目分為經(jīng)營(yíng)性、公益性兩類。經(jīng)營(yíng)性的投資去向往往是一些優(yōu)質(zhì)的長(zhǎng)期資產(chǎn)，例如經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)的基本建設(shè)投資、高速公路建設(shè)、城市基本保障設(shè)施(自來(lái)水、居民用電、天然氣供暖等)。這些項(xiàng)目的特點(diǎn)是帶有鮮明的公共壟斷特性，風(fēng)險(xiǎn)低，未來(lái)預(yù)期收益穩(wěn)定且現(xiàn)金流充沛。公益性的投資范圍主要是非營(yíng)利性的公共產(chǎn)品，市場(chǎng)缺少進(jìn)入這些領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)，因此政府出于履行自身公共職責(zé)的客觀需要填補(bǔ)這一空白。例如中國(guó)城市化進(jìn)程中城市后續(xù)發(fā)展所需的配套設(shè)施，由于這類項(xiàng)目不能通過(guò)收費(fèi)來(lái)形成收入現(xiàn)金流，無(wú)法動(dòng)用銀行類金融機(jī)構(gòu)的資金。因此這類項(xiàng)目的資本金以及未來(lái)償還的貸款本息都完全依賴于地方政府的財(cái)政資金。隨著政府職能日趨公共服務(wù)化，公益類項(xiàng)目數(shù)量將逐漸多于營(yíng)利性項(xiàng)目，在地方稅收不能有效增加的情況下，短時(shí)間大量集中興建的項(xiàng)目就會(huì)給地方政府帶來(lái)收不抵支的風(fēng)險(xiǎn)，更為嚴(yán)重的是多米諾式的連鎖反應(yīng)的發(fā)生。

其次，平臺(tái)公司經(jīng)營(yíng)管理的不透明性造成銀行資金和金融體系的風(fēng)險(xiǎn)。平臺(tái)、地方政府與銀行之間形成了不清晰的三角關(guān)系。即平臺(tái)公司與銀行之間信息不對(duì)稱，地方政府與平臺(tái)公司之間信息不對(duì)稱，地方政府與金融機(jī)構(gòu)之間信息不對(duì)稱。平臺(tái)財(cái)務(wù)制度不健全，很多平臺(tái)公司成立時(shí)間短，只關(guān)注進(jìn)行突擊式的項(xiàng)目建設(shè)，沒(méi)有建立完整的財(cái)務(wù)系統(tǒng)，無(wú)法對(duì)外提供完整的財(cái)務(wù)報(bào)告三張表，對(duì)內(nèi)的管理報(bào)表也不完整，因而政府和銀行無(wú)法了解其財(cái)務(wù)狀況。信息不對(duì)稱使得銀行對(duì)資金信用單位評(píng)級(jí)難以做到公允，地方融資平臺(tái)的融資成本因而整體偏低，客觀上刺激了資金使用上的冒險(xiǎn)性，銀行對(duì)于資金運(yùn)作的事中監(jiān)督停留在紙面上，難以保證持續(xù)穩(wěn)健的日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

一、融資平臺(tái)的相關(guān)理論與文獻(xiàn)綜述

(一)融資平臺(tái)的相關(guān)理論

融資平臺(tái)產(chǎn)生的理論淵源是財(cái)政分權(quán)理論。這一理論基礎(chǔ)包括斯蒂格勒的最優(yōu)分權(quán)模式菜單、奧茨的分權(quán)定理、馬斯格雷夫的分權(quán)思想、特里西的“偏好誤識(shí)”分權(quán)理論、蒂伯特的“以足投票”理論、布坎南的“俱樂(lè)部”理論等。

財(cái)政分權(quán)理論通過(guò)解釋單一公共產(chǎn)品供給與社會(huì)群體多樣化需求之間的固有矛盾，論證了地方政府存在的合理性和必要性。各個(gè)地方政府可以分別根據(jù)本地區(qū)居民的實(shí)際需要來(lái)提供質(zhì)量和數(shù)量都符合本地區(qū)居民消費(fèi)偏好的地方性公共產(chǎn)品。

財(cái)政分權(quán)優(yōu)勢(shì)表現(xiàn)為提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的信息優(yōu)勢(shì)，地方政府發(fā)展所需資源的累積作用，強(qiáng)化地方政府在社會(huì)保障與民生工程方面的責(zé)任，能夠促進(jìn)政府效率的提升和制度創(chuàng)新。缺陷主要在于分權(quán)財(cái)政短期內(nèi)會(huì)造成地區(qū)間的不平衡發(fā)展并拉大收入差距，地方保護(hù)主義的滋生，特定環(huán)境中可能降低經(jīng)濟(jì)效率從而導(dǎo)致公共服務(wù)投入的不足。

公共產(chǎn)品融資理論依據(jù)公共產(chǎn)品非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性兩大特性，提出光靠市場(chǎng)無(wú)法提供公共產(chǎn)品的需求信息，市場(chǎng)失靈出現(xiàn)，于是政府有了介入市場(chǎng)的必要。融資平臺(tái)實(shí)際是一種公共產(chǎn)品融資的媒介。

融資平臺(tái)管理的理論——委托代理理論與風(fēng)險(xiǎn)管理理論。委托代理理論核心是研究在利益相沖突和信息不對(duì)稱的情況下，委托人如何設(shè)計(jì)最優(yōu)契約來(lái)激勵(lì)代理人。地方融資平臺(tái)是近年來(lái)出現(xiàn)的特殊性的國(guó)有投資公司，此類公司的治理問(wèn)題是該理論在中國(guó)相關(guān)領(lǐng)域的研究熱點(diǎn)。一般公司治理的實(shí)質(zhì)是所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的相互制衡問(wèn)題。

企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理框架以內(nèi)部控制框架為基礎(chǔ)，由一個(gè)主體的董事會(huì)、管理當(dāng)局和其他人員實(shí)施，應(yīng)用于戰(zhàn)略制定并貫穿于日常管理之中，旨在識(shí)別潛在事項(xiàng)，將其控制在企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)容量之內(nèi)。

(二)文獻(xiàn)綜述

對(duì)于國(guó)家層面的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)研究而言，最著名的當(dāng)屬于世界銀行經(jīng)濟(jì)學(xué)家漢娜(Hana)[1]于2002年提出的區(qū)分政府債務(wù)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣。對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō)，由于財(cái)政收入自1992年以來(lái)一直保持每年兩位數(shù)的增長(zhǎng)速度，而財(cái)政赤字率在2013年時(shí)保持在2%的水平，所以顯形的或者說(shuō)直接的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)并不存在。但是，隨著老齡化社會(huì)的到來(lái)，養(yǎng)老支出成為社會(huì)保障最為重要的支出，這本身就構(gòu)成財(cái)政的隱性風(fēng)險(xiǎn)；或有負(fù)債方面最為重要的隱性支出就是地方政府或公共實(shí)體、私營(yíng)實(shí)體非擔(dān)保債務(wù)(義務(wù))的違約。

馬駿等(2005)[2]針對(duì)如何發(fā)現(xiàn)和監(jiān)測(cè)地方政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，提出對(duì)地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)應(yīng)該建立預(yù)警機(jī)制。他指出中國(guó)現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的模式并不是建立在節(jié)約型基礎(chǔ)上，要維持一定的增長(zhǎng)速度，必須以財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的不斷增加為代價(jià)。因此，要解決地方政府的債務(wù)問(wèn)題，控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，從根本上來(lái)看需要在財(cái)政體制之外進(jìn)行制度改革，創(chuàng)新干部激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制。

巴曙松(2009)[3]率先指出地方各級(jí)融資平臺(tái)應(yīng)該給予關(guān)注，其在金融系統(tǒng)中的信貸功能越來(lái)越強(qiáng)并加重了地方財(cái)政的負(fù)擔(dān)為防止出現(xiàn)潛在的信貸風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)對(duì)地方投融資平臺(tái)進(jìn)行改革。劉尚希(2009)[4]則提出從財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)三個(gè)方面解決問(wèn)題。周軼強(qiáng)和陳利(2009)[5]從財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與通脹風(fēng)險(xiǎn)的角度描述了融資平臺(tái)的微觀與宏觀風(fēng)險(xiǎn)。

二、地方融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)分析

2008年，由美國(guó)所引發(fā)的金融危機(jī)迅速蔓延到全球各個(gè)主要經(jīng)濟(jì)體。在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的對(duì)外依存度很高，全球需求的萎縮會(huì)在短期內(nèi)對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面影響。為了減輕外部的沖擊效應(yīng)，中國(guó)運(yùn)用相機(jī)抉擇的政策機(jī)制，制定了總規(guī)模為“四萬(wàn)億”的一攬子財(cái)政和貨幣經(jīng)濟(jì)刺激措施，與此同時(shí)，各個(gè)地方政府也紛紛出臺(tái)了以基本設(shè)施建設(shè)為主體的地方性經(jīng)濟(jì)刺激方案。執(zhí)行刺激性政策的實(shí)體便是地方融資平臺(tái)。中國(guó)地方融資平臺(tái)進(jìn)入了一個(gè)全新的發(fā)展階段。這一發(fā)展階段有以下特征：

第一，全國(guó)各地平臺(tái)數(shù)量迅速膨脹。

目前中國(guó)對(duì)地方融資平臺(tái)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)源于國(guó)家審計(jì)署、銀監(jiān)會(huì)和中央銀行三方面。 截至2010年年末，全國(guó)共有地方政府融資平臺(tái)1萬(wàn)余家，較2008年年末增長(zhǎng)25%以上。其中，縣級(jí)(含縣級(jí)市)平臺(tái)約占70%。同時(shí)，平臺(tái)貸款在人民幣各項(xiàng)貸款中占比不超過(guò)30%。

數(shù)據(jù)來(lái)源：審計(jì)署35號(hào)公告；央行《2010中國(guó)區(qū)域金融運(yùn)行報(bào)告》。

從表1可以看出，對(duì)于地方融資平臺(tái)的統(tǒng)計(jì)口徑還沒(méi)有統(tǒng)一的定義，這也從另一個(gè)側(cè)面反映出各地在4萬(wàn)億經(jīng)濟(jì)刺激政策出臺(tái)后公共投資上存在的“沖動(dòng)”，重復(fù)建設(shè)、超前建設(shè)等現(xiàn)象層出不窮。關(guān)鍵是對(duì)未來(lái)財(cái)政收入做出了樂(lè)觀的假設(shè)，對(duì)于國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略考慮和地方可持續(xù)發(fā)展的籌劃不足。更為重要的是忽略了以市場(chǎng)為導(dǎo)向的制度建設(shè)。

第二，債務(wù)規(guī)模龐大。

融資平臺(tái)數(shù)量多，必然引致債務(wù)規(guī)模的龐大，而且中國(guó)地方債務(wù)集中發(fā)生在金融危機(jī)爆發(fā)后的三年中，即2008年至2011年。其中一半的債務(wù)用于2008年及2008年以前的項(xiàng)目。

數(shù)據(jù)來(lái)源：審計(jì)署2013年第32號(hào)公告。

從表2可以看出，政府承擔(dān)的負(fù)債水平呈現(xiàn)不平衡性。從時(shí)間看，政府債務(wù)水平逐年提升，且三個(gè)方面均呈現(xiàn)不均衡增長(zhǎng)。政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任債務(wù)總額增長(zhǎng)快于政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任債務(wù)總額。從橫向看，政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任債務(wù)所占比重逐步增加。總體而言，政府的隱性債務(wù)水平在未來(lái)可能會(huì)逐步增加，且幅度可能超出正常預(yù)期水平。

第三，債務(wù)結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)突出，財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配造成潛在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)(見(jiàn)表3)。

從2010年審計(jì)署的審計(jì)結(jié)果看，債務(wù)主要集中在市級(jí)、縣級(jí)平臺(tái)公司，這些平臺(tái)公司所在的地區(qū)一般屬于中國(guó)的三線、四線城市，這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿艽螅峭恋氐氖袌?chǎng)價(jià)值不能被過(guò)分估計(jì)，否則不但項(xiàng)目有流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，而且當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展也不會(huì)在這些輔助項(xiàng)目的支持下獲得質(zhì)的飛躍，過(guò)高的土地市場(chǎng)價(jià)值預(yù)估會(huì)產(chǎn)生泡沫。

數(shù)據(jù)來(lái)源：同表2。

到了2013年，融資平臺(tái)的結(jié)構(gòu)發(fā)生明顯變化，省級(jí)融資平臺(tái)的比重顯著提高，說(shuō)明在這幾年中各地方根據(jù)中央的指示精神對(duì)管轄區(qū)內(nèi)的融資平臺(tái)進(jìn)行了清理與整頓，最為重要的是加強(qiáng)了頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌規(guī)劃，將不應(yīng)下放的財(cái)政投資決策權(quán)收回。上收低一級(jí)行政部門決策權(quán)到高一級(jí)行政部門，有效緩解了投資沖動(dòng)和政績(jī)考核所造成的社會(huì)負(fù)外部效應(yīng)，但總額負(fù)擔(dān)的問(wèn)題依然存在。

第四，資金投向仍然以傳統(tǒng)的“鐵公基”為主，非GDP考核的項(xiàng)目支出不足(見(jiàn)表4)。

地方資金投向所指的市政、交通、土地儲(chǔ)備等項(xiàng)目缺乏合理的長(zhǎng)短期協(xié)調(diào)規(guī)劃，極易出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)，造成資源浪費(fèi)。關(guān)切民生支出的項(xiàng)目和可持續(xù)發(fā)展的項(xiàng)目資金投入逐步增加，但是制度建設(shè)中的執(zhí)行環(huán)節(jié)并非短時(shí)間可以見(jiàn)效。如何讓投資在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中產(chǎn)生實(shí)效，是投資之后地方各級(jí)政府急需的配套措施。

數(shù)據(jù)來(lái)源：同表2。

綜合上述四點(diǎn)內(nèi)容，筆者從宏觀與微觀兩個(gè)角度總結(jié)中國(guó)地方融資平臺(tái)存在的問(wèn)題：

第一，宏觀風(fēng)險(xiǎn)在于金融制度改革背景下，地方融資平臺(tái)信用違約風(fēng)險(xiǎn)較大。

2013年7月中國(guó)人民銀行決定開(kāi)始實(shí)施利率市場(chǎng)化改革，這勢(shì)必改變整個(gè)中國(guó)市場(chǎng)的資金價(jià)格。相當(dāng)數(shù)量的融資平臺(tái)抓住2008年年底中央政府采取寬松貨幣政策的契機(jī)，紛紛采取激進(jìn)的融資政策，外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境因素的重大變化對(duì)于已經(jīng)開(kāi)工的項(xiàng)目和尚在規(guī)劃中的項(xiàng)目都會(huì)產(chǎn)生評(píng)估上的壓力。在眾多債務(wù)形式中，銀行貸款又是主力。政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)、其他相關(guān)債務(wù)這三項(xiàng)統(tǒng)計(jì)中，銀行貸款的比重分別達(dá)到74.84%、81.88%和91.77%。

在利潤(rùn)最大化的經(jīng)營(yíng)理念下，企業(yè)負(fù)債越多，利潤(rùn)越大，資本利潤(rùn)率越高。地方融資平臺(tái)的特殊信用背景使得這些企業(yè)在負(fù)債規(guī)模的控制上背離了一般企業(yè)的管理原則(負(fù)債在50%以內(nèi))，普遍超過(guò)了60%，個(gè)別達(dá)到80%。另外，資產(chǎn)負(fù)債表的平衡還要求資產(chǎn)與負(fù)債的期限搭配合理。

凈經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)=經(jīng)營(yíng)流動(dòng)資產(chǎn)+經(jīng)營(yíng)長(zhǎng)期資產(chǎn)-經(jīng)營(yíng)流動(dòng)負(fù)債-經(jīng)營(yíng)長(zhǎng)期負(fù)債。從該公式中可以看出，流動(dòng)資產(chǎn)與流動(dòng)負(fù)債相匹配，長(zhǎng)期資產(chǎn)則與長(zhǎng)期負(fù)債對(duì)應(yīng)。

地方政府融資平臺(tái)負(fù)債主要是從銀行貸款形成的負(fù)債，期限一般在3年到5年；地方政府融資平臺(tái)的資產(chǎn)主要是經(jīng)營(yíng)建設(shè)周期較長(zhǎng)的道路、橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施，這樣就造成長(zhǎng)期資產(chǎn)比重高于流動(dòng)資產(chǎn)的比重，而流動(dòng)負(fù)債比重高于長(zhǎng)期負(fù)債的比重，削弱了融資平臺(tái)的償還能力。一旦所經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目預(yù)期收益發(fā)生較大偏差，地方融資平臺(tái)的實(shí)體現(xiàn)金流量將出現(xiàn)負(fù)流入的現(xiàn)象，加大了融資平臺(tái)的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

信用等級(jí)的下降以及國(guó)家政策變動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)使得企業(yè)在債務(wù)管理上彈性逐步降低，在外部籌資不可行的情況下，內(nèi)部盈余很難支持整個(gè)法人單位通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)期。企業(yè)一旦出現(xiàn)違約，就要通過(guò)資產(chǎn)表現(xiàn)或者資產(chǎn)置換來(lái)解決到期債務(wù)清償?shù)膯?wèn)題，整個(gè)平臺(tái)有陷入資不抵債的風(fēng)險(xiǎn)。

第二，微觀層面上的風(fēng)險(xiǎn)來(lái)自管理風(fēng)險(xiǎn)、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、引致風(fēng)險(xiǎn)。

中國(guó)地方融資平臺(tái)的管理風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)為部分融資平臺(tái)政企不分，公司治理不夠規(guī)范。地方政府融資平臺(tái)的使命定位于服務(wù)地方政府，外部形式是一個(gè)特殊目的公司。企業(yè)的戰(zhàn)略規(guī)劃布局必然要服從中地方政府的經(jīng)濟(jì)政治意志。企業(yè)的資源按照形態(tài)分為有形資源、無(wú)形資源和組織資源。地方融資平臺(tái)的最為重要的有形資源是土地使用權(quán)，無(wú)形資源是政府提供的顯性或隱性擔(dān)保，即政府信用。組織資源較之一般公司制企業(yè)非常薄弱。各類資源均由地方政府主導(dǎo)，這就造成了所有者與經(jīng)營(yíng)者不能有效分離，不符合現(xiàn)代企業(yè)制度中的獨(dú)立法人資格。融資平臺(tái)一把手來(lái)源的官員化，導(dǎo)致部分融資平臺(tái)公司治理比較薄弱。

在公司治理方面，楊瑞龍等學(xué)者提出，中國(guó)國(guó)有企業(yè)的所有者是政府，國(guó)有企業(yè)股份制改革后形成了 “行政干預(yù)下的經(jīng)營(yíng)者控制型”企業(yè)治理結(jié)構(gòu)。這種治理結(jié)構(gòu)使得國(guó)有企業(yè)改革陷入難以擺脫的困境：政府與企業(yè)之間出現(xiàn)“囚徒困境”。一方面，政府直接參與企業(yè)管理工作就會(huì)陷入干預(yù)過(guò)多的陷阱。另一方面，如果政府對(duì)企業(yè)始終保持不參與的原則，則會(huì)失去企業(yè)的實(shí)際控制權(quán)。實(shí)際經(jīng)營(yíng)者可能與行使監(jiān)督權(quán)的政府官員“合謀”，以犧牲國(guó)有資產(chǎn)來(lái)達(dá)到滿足雙方私人利益的目的。

地方政府投融資平臺(tái)名義上是按照《公司法》成立的組織，但人事管理及具體業(yè)務(wù)都受地方政府實(shí)際控制。地方政府擁有廣泛決策權(quán)：國(guó)資委手握國(guó)有資產(chǎn)管理權(quán)，黨委掌控人事任免權(quán)，發(fā)改委負(fù)責(zé)具體項(xiàng)目審批，財(cái)政部門則是啟動(dòng)資金和擔(dān)保資金的來(lái)源，平臺(tái)公司的董事會(huì)不能做到群策群力，監(jiān)事會(huì)則形同虛設(shè)，公司具體的經(jīng)營(yíng)更多地體現(xiàn)政府導(dǎo)向而非市場(chǎng)導(dǎo)向。由此可見(jiàn)，參與平臺(tái)管理的所有者不僅只有一方，而是多方在一個(gè)或一個(gè)項(xiàng)目中展開(kāi)博弈。企業(yè)無(wú)法選擇最優(yōu)途徑實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)。由于很多項(xiàng)目涉及民生，且運(yùn)行周期很長(zhǎng)，社會(huì)大眾的利益極有可能在信息不對(duì)稱的情況下被合謀者犧牲。

三、地方融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)化解

地方融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)由兩個(gè)層面構(gòu)成，化解風(fēng)險(xiǎn)也應(yīng)從兩個(gè)層面分別著手。

宏觀層面上，建議各級(jí)政府制定配套政策，按時(shí)間順序由近及遠(yuǎn)開(kāi)始化解地方融資平臺(tái)面臨的風(fēng)險(xiǎn)。

第一，政府應(yīng)該通過(guò)部門規(guī)章甚至是立法的形式對(duì)地方融資平臺(tái)進(jìn)行變革式的監(jiān)管，建立地方政府債務(wù)性風(fēng)險(xiǎn)事前監(jiān)管措施。對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的事前監(jiān)管體系至少應(yīng)發(fā)揮三種基本功能：事前風(fēng)險(xiǎn)預(yù)算、事中風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控、事后及時(shí)處置。從“籌資、營(yíng)運(yùn)、投資”三大財(cái)務(wù)管理內(nèi)容建立起“借債有度，用債有效，還債有信”的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系。

風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系指標(biāo)包括：

1.負(fù)債率。年末債務(wù)余額與當(dāng)年GDP的比率，是衡量經(jīng)濟(jì)總規(guī)模對(duì)政府債務(wù)的承載能力或經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)政府舉債依賴程度的指標(biāo)。

2.政府資產(chǎn)負(fù)債率。年末債務(wù)余額/年末本級(jí)政府可動(dòng)用的資產(chǎn)總額。

3.政府外債與GDP的比率。年末政府外債余額與當(dāng)年GDP的比率，是衡量經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)政府外債承載程度的指標(biāo)。國(guó)際通常使用的控制標(biāo)準(zhǔn)參考值為20%。

4.項(xiàng)目?jī)攤芰β?。能夠自?fù)盈虧的項(xiàng)目中債權(quán)融資總額/當(dāng)年債務(wù)總額。

5.地方債務(wù)可持續(xù)程度。當(dāng)年新增債務(wù)融資中用于償還舊債的額度/當(dāng)年新增債務(wù)融資。

6.債務(wù)依存度。債務(wù)收入額/年財(cái)政支出與還本付息支出額。

7.債務(wù)項(xiàng)目的投入產(chǎn)出比。債務(wù)項(xiàng)目運(yùn)行壽命期內(nèi)產(chǎn)出總額/債務(wù)項(xiàng)目全部投資額。

8.逾期債務(wù)率。年末逾期債務(wù)余額占年末債務(wù)余額的比重，是反映到期不能償還債務(wù)所占比重的指標(biāo)。

第二，短期內(nèi)建立地方政府償債基金。建議地方政府以營(yíng)利性項(xiàng)目部分收入為基礎(chǔ)，與土地出讓金一起聯(lián)合組建償債基金，為其他公益性項(xiàng)目順利實(shí)施提供保障。此舉要體現(xiàn)有保有壓的政策傾向，民生工程全力保障，政績(jī)工程、形象工程則應(yīng)該有取有舍。對(duì)于資金本身建立相關(guān)制度，應(yīng)做到?？顚簦Y金進(jìn)出聯(lián)合決策，防止償債基金被挪用和侵占。

第三，鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資。地方融資平臺(tái)政企不分的問(wèn)題應(yīng)該通過(guò)投資主體多元化的模式加以解決。引入外部資本能夠激發(fā)平臺(tái)公司的活力。一方面，不同產(chǎn)權(quán)屬性的經(jīng)營(yíng)實(shí)體加入社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域，引入新的管理經(jīng)驗(yàn)，可以增加市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)實(shí)現(xiàn)資本使用效率的提升。另一方面，完善融資平臺(tái)公司治理，吸收外部人員參與日常經(jīng)營(yíng)與管理，有助于建立內(nèi)部均衡有效的決策與運(yùn)營(yíng)機(jī)制，減少官僚主義下投資沖動(dòng)所造成的過(guò)度負(fù)債。

微觀層面的內(nèi)部監(jiān)督要做到三點(diǎn)。

首先,當(dāng)前要避免平臺(tái)公司權(quán)力缺少帶來(lái)的形式主義。要讓平臺(tái)公司的監(jiān)事會(huì)真正擁有權(quán)力,監(jiān)事會(huì)獲得權(quán)力的途徑是讓一部分外部人士參與到平臺(tái)監(jiān)事會(huì)中，例如當(dāng)?shù)氐娜嗣翊砗屯庹?qǐng)的工程專家,保證外部的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。同時(shí)，要建立融資平臺(tái)內(nèi)部具有明確目標(biāo)的管理機(jī)制,合理的分割與熔斷機(jī)制的存在可以有效防止員工的串謀，保證內(nèi)部控制的整體有效性。

其次，健全融資平臺(tái)的內(nèi)部審計(jì)制度。平臺(tái)內(nèi)部應(yīng)該針對(duì)貨幣資金、應(yīng)收賬款、預(yù)付賬款、存貨、長(zhǎng)期投資、資本公積、長(zhǎng)短期借款、收入、現(xiàn)金流設(shè)立專項(xiàng)審計(jì)程序。

對(duì)于混合型平臺(tái)則要建立審計(jì)分級(jí)責(zé)任，統(tǒng)籌人員的配置，做好交叉審計(jì)。

最后，做好離任審計(jì)工作。對(duì)于高管或重要項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的離職，一定做好此項(xiàng)工作以避免其有非法獲取公司利益的行為。

外部監(jiān)督要做到以下幾點(diǎn)。

建立政府融資平臺(tái)的信用評(píng)級(jí)制度。通過(guò)第三方評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)給予獨(dú)立的評(píng)估報(bào)告，使其項(xiàng)目的資金成本在當(dāng)前利率市場(chǎng)化的背景下呈現(xiàn)差異化，此舉能夠使融資平臺(tái)的信用評(píng)級(jí)制度能久化。

信用評(píng)級(jí)所包含的信息應(yīng)該以混合數(shù)據(jù)為主，包括同一年度的項(xiàng)目評(píng)估信息、地方稅收收入的來(lái)源變化、土地招牌掛的市場(chǎng)動(dòng)態(tài)；在此基礎(chǔ)上對(duì)比不同年度、不同季度的數(shù)據(jù)，了解其波動(dòng)性。地方數(shù)據(jù)的真實(shí)匯總，地區(qū)之間橫向比較也就成為信用等級(jí)為國(guó)家和市場(chǎng)共同引導(dǎo)平臺(tái)的發(fā)展提供信息。平臺(tái)公司債券發(fā)行的與地方債發(fā)行應(yīng)該嚴(yán)格區(qū)分，防止信用的錯(cuò)位使用。市場(chǎng)上的評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)能否存在監(jiān)督的動(dòng)機(jī)是政府需要解決政府失靈問(wèn)題的關(guān)鍵。當(dāng)下，平臺(tái)公司在國(guó)內(nèi)外發(fā)行企業(yè)債券，由社會(huì)大眾決定其融資額是一種可行的手段，政府籌集建設(shè)資金市場(chǎng)化的模式恰恰是政府管理公開(kāi)化的可行性探索。

四、結(jié)論

對(duì)于地方債務(wù)平臺(tái)的研究以財(cái)政稅制為基礎(chǔ)，以推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)橥緩?，通過(guò)逐級(jí)建立債務(wù)管理制度，強(qiáng)化債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與化解措施?？v觀國(guó)內(nèi)外學(xué)者的研究，筆者認(rèn)為地方融資平臺(tái)問(wèn)題的最終解決需要做到以下三點(diǎn)：

第一，以改革為解決問(wèn)題的最終突破口，重新確定地方政府的事權(quán)范圍，減少擠出效應(yīng)，并以此來(lái)制定地方稅收的主要稅種，踐行“取之于民，用之于民”的財(cái)政理念。

第二，地方政府要提升自身的對(duì)于現(xiàn)有債務(wù)的管理能力。這就要求地方政府將自身收支狀況做到透明化管理，對(duì)于預(yù)算外的資金則應(yīng)該盡快劃入預(yù)算管理的范疇或?qū)嵭蓄A(yù)算化管理。地方債務(wù)的支出要統(tǒng)一計(jì)量方法，將報(bào)告的形式標(biāo)準(zhǔn)化，以便不同區(qū)域之間進(jìn)行比較。

第三，完善信用保險(xiǎn)制度。地方政府應(yīng)針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)較高的項(xiàng)目著手建立償債準(zhǔn)備金制度。此舉將最大限度保障融資方的安全，提振市場(chǎng)信心，為融資平臺(tái)解決歷史遺留問(wèn)題提供改革的時(shí)間窗口。

[1]BRIXI H P.Goverment at risk:contingent liabilities and fiscal risk[M].Washington:World Bank Dublications,2002.

[2]馬駿，劉亞平.中國(guó)地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)研究：“逆向軟預(yù)算約束”理論的視角[J].學(xué)術(shù)研究，2005(11)：77-84.

[3]巴曙松.地方政府投融資平臺(tái)的發(fā)展及其風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估[J].西南金融，2009(9)：9-10.

[4]劉尚希.財(cái)政分權(quán)改革——“轄區(qū)財(cái)政”[J].中國(guó)改革，2009(6)：74-75.

[5]周軼強(qiáng)，陳利.政府投融資平臺(tái)的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析與控制[J].生產(chǎn)力研究，2009(23)：223-224.

(責(zé)任編輯：姚望春)

Strategies to Defuse the Risk of Local Financing Platform

WANG Huan，YUN Hong

(School of Economics and Management,Chang’an University,Xi’an 710064.)

In order to alleviate the adverse effects of American subprime mortgage crisis on China’s economy in 2008,China implemented the stimulus policy in the form of local government financing platform.However,while playing its positive role,the local government financing platform is also faced with the potential risks.Including the current problems of local financing platform such as high debt and inadequate management problem,three aspects are theoretically studied,which include the origins of the financing platform,development and platform management.The risk of macro policy changes and problems caused by the debt insolvency and management of the financing platform are also elaborated.

local financing platform,financing models,risk prevention and control

2015-04-20

王環(huán)(1967—)，女，長(zhǎng)安大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院會(huì)計(jì)系講師；云虹(1965—)，女，長(zhǎng)安大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院會(huì)計(jì)系教授，管理學(xué)博士。

F832.7

A

1008-2700(2015)04-0083-08