我國(guó)政府生態(tài)公共服務(wù)的基本屬性、存在問(wèn)題與對(duì)策建議

高小平

運(yùn)用行政力量、發(fā)揮市場(chǎng)作用、動(dòng)員社會(huì)組織，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，保護(hù)好人類賴以生存的大自然，保持生態(tài)平衡，向公眾提供良好的生態(tài)環(huán)境，是建設(shè)服務(wù)型政府的主要任務(wù)之一。政府生態(tài)公共服務(wù)職能如何定位，邊界在哪里，就是一個(gè)需要研究后加以界定的公共管理重要命題。

一、生態(tài)的基本屬性和服務(wù)功能

生態(tài)是指山川、江河、海洋、荒漠、森林、草原等各種自然物以及它們之間的聯(lián)系。組成生態(tài)這種物質(zhì)和特殊關(guān)系的要素，包括土地、水、空氣、植被、生物、氣候等，從人類生態(tài)學(xué)意義上說(shuō)，這些要素都具有公共性，即利用上的廣泛性、不可分割性和非排他性。人類改造生態(tài)的產(chǎn)品，如供人享用的森林景觀、有效阻止水土流失的森林植被、經(jīng)過(guò)凈化的空氣等，體現(xiàn)出來(lái)的生態(tài)效益，同樣具有公共性，其使用者不是某一個(gè)個(gè)體的單位或自然人，而是整個(gè)社會(huì)，且絕大部分的生態(tài)產(chǎn)品是不能通過(guò)市場(chǎng)交換來(lái)獲得收益的，無(wú)法自動(dòng)通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行調(diào)節(jié)。因此，生態(tài)，就其物質(zhì)形態(tài)的物品而言，不管是完全自然狀態(tài)下的對(duì)象，還是經(jīng)過(guò)人類勞動(dòng)物化過(guò)的自然，對(duì)于人類社會(huì)而言，絕大部分屬于“公共物品”。①屬于私人的森林、草地不是公共物品，但是這些森林、草地所產(chǎn)生的生態(tài)效益則具有公共屬性。政府通過(guò)管理行為實(shí)現(xiàn)向全體人民提供良好的生態(tài)，屬于公共管理領(lǐng)域，是一種基本公共服務(wù)。生態(tài)所具備的基本公共服務(wù)功能，來(lái)自于生態(tài)自身所具備的服務(wù)功能 (Ecosystem Service)。20世紀(jì)70年代，國(guó)際生態(tài)學(xué)界首次提出了生態(tài)服務(wù)功能的命題，認(rèn)為生態(tài)的服務(wù)功能是由大自然中的物種、生物學(xué)狀態(tài)、生態(tài)學(xué)性質(zhì)和生態(tài)過(guò)程所生產(chǎn)的物質(zhì)及所維持的環(huán)境對(duì)人類的服務(wù)性能，是生態(tài)系統(tǒng)與生態(tài)過(guò)程所形成及所維系的人類賴以生存的自然環(huán)境的條件與效用?？蓪⑸鷳B(tài)服務(wù)功能分成多個(gè)層次:一是生態(tài)系統(tǒng)所發(fā)揮的生產(chǎn)功能，如生態(tài)的產(chǎn)品和生物多樣性等;二是生態(tài)系統(tǒng)所發(fā)揮的自然功能，如傳粉、傳播種子、生物防治、土壤形成等;三是生態(tài)系統(tǒng)所發(fā)揮的環(huán)境功能，如凈化空氣、處理廢物，改良減緩干旱和洪澇災(zāi)害、調(diào)節(jié)氣候等;四是生態(tài)系統(tǒng)所發(fā)揮的娛樂(lè)功能，如文化、娛樂(lè)、休閑、生態(tài)美學(xué)、生態(tài)藝術(shù)等。

生態(tài)服務(wù)功能也可以按照價(jià)值利用方式進(jìn)行分類，這種分類方法有助于把握其公共性的本質(zhì)和邊界。生態(tài)服務(wù)功能的價(jià)值利用方式分為四類:一是具有直接利用價(jià)值的功能，主要指生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)品所產(chǎn)生的價(jià)值，可以用產(chǎn)品的市場(chǎng)價(jià)格來(lái)估計(jì);二是具有間接利用價(jià)值的功能，主要指無(wú)法商品化的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，如維護(hù)和支撐地球生命支持系統(tǒng)功能，間接利用價(jià)值通常根據(jù)生態(tài)服務(wù)功能的類型確定;三是具有選擇價(jià)值的功能，是人們?yōu)榱藢?lái)能夠直接利用與間接利用某種生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的支付意愿，例如，人們?yōu)榱藢?lái)能利用河流生態(tài)系統(tǒng)的休閑娛樂(lè)功能的支付意愿;四是具有存在價(jià)值的功能，存在價(jià)值又稱內(nèi)在價(jià)值，它表示人們?yōu)榇_保這種生態(tài)服務(wù)功能繼續(xù)存在的支付意愿，它是生態(tài)系統(tǒng)本身具有的價(jià)值，如流域生態(tài)景觀的多樣性，與人們是否進(jìn)行消費(fèi)利用無(wú)關(guān)。①高小平:《政府生態(tài)管理》，北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2007年，第40頁(yè)。

生態(tài)所具備的服務(wù)功能，以往從生態(tài)學(xué)上講得較多，從社會(huì)科學(xué)意義上認(rèn)識(shí)較少。筆者認(rèn)為，生態(tài)客觀存在的功能是公共服務(wù)功能的物質(zhì)基礎(chǔ)，政府和相關(guān)組織及個(gè)人為生態(tài)提供服務(wù)功能所作的一切努力是生態(tài)公共服務(wù)功能得以更好發(fā)揮的現(xiàn)實(shí)條件。

二、我國(guó)政府生態(tài)公共服務(wù)存在的問(wèn)題

近十多年來(lái)，我國(guó)不論是政府還是社會(huì)各界都在積極探索公共服務(wù)改革的路子，并取得了相當(dāng)大的成功，但總的來(lái)看，與發(fā)達(dá)國(guó)家公共服務(wù)相比，我國(guó)包括生態(tài)公共服務(wù)在內(nèi)的公共服務(wù)的總水平還比較低，還存在許多亟待解決的突出問(wèn)題。

根據(jù)國(guó)際通行的分析方法，衡量政府對(duì)生態(tài)與環(huán)境類公共服務(wù)供給的指標(biāo)有5個(gè):環(huán)境保護(hù)投資占GDP的比重、森林覆蓋率、固體廢物綜合利用率、廢水排放達(dá)標(biāo)率、城市垃圾無(wú)害化處理率。②李軍鵬:《論中國(guó)政府公共服務(wù)職能》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2003年第4期。我國(guó)環(huán)境保護(hù)投資占GDP的比重，改革開(kāi)放以來(lái)雖然不斷攀升，從“七五”期間的0．7%上升到“八五”期間的0．8%，“九五”期間首次突破1%，“十五”期間1．28%，“十一五”期間1．35%，十二五期間達(dá)到1．6%，但仍然偏低。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)治理環(huán)境污染的投資占GDP的比例達(dá)到1% ～1．5%時(shí)，可以控制環(huán)境快速惡化的趨勢(shì);當(dāng)達(dá)到2% ～3%時(shí)，環(huán)境質(zhì)量可有所改善。發(fā)達(dá)國(guó)家在20世紀(jì)70年代環(huán)境保護(hù)投資已經(jīng)占GDP的2%左右，其中美國(guó)為2%，日本為2%～3%，德國(guó)為2．1%。③曲格平:《環(huán)保投資占GDP比重須達(dá)到2%以上》，《華夏時(shí)報(bào)》2014年06月5日。我國(guó)森林覆蓋率，2014年為21．63%，低于世界森林覆蓋率平均水平 (世界森林覆蓋率為27%)，在全世界排第115名。④國(guó)家林業(yè)局:《中國(guó)森林覆蓋率達(dá)21．63%》，《新華每日電訊》2014年02月25日。我國(guó)人均森林面積和人均森林蓄積量分別相當(dāng)于世界人均水平的1/4和1/6。我國(guó)固體廢物綜合利用率在50%～60%，德國(guó)、美國(guó)等國(guó)家固體廢物綜合利用率一般都在80%～90%。我國(guó)廢水排放達(dá)標(biāo)率、城市垃圾無(wú)害化處理率這兩項(xiàng)指標(biāo)，從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看都已經(jīng)達(dá)到90%以上，但由于我國(guó)廢水排放、城市垃圾的總量較大、國(guó)際同類標(biāo)準(zhǔn)口徑不一等問(wèn)題，難以進(jìn)行國(guó)際比較。

目前我國(guó)政府面臨生態(tài)公共服務(wù)的沉重壓力。與個(gè)體服務(wù)、社會(huì)保障公共服務(wù)發(fā)展迅速相比，我國(guó)生態(tài)領(lǐng)域的公共服務(wù)需求量更大，公眾期望越來(lái)越高，這給管理機(jī)構(gòu)帶來(lái)了巨大的政治和行政壓力。如何就生態(tài)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、投入成本和產(chǎn)出效率建立科學(xué)合理、循序漸進(jìn)的績(jī)效評(píng)估體系?政府生態(tài)服務(wù)的信息如何公開(kāi)，公平公正的政策體系、管理制度如何建構(gòu)?在社會(huì)變化、流動(dòng)性的增強(qiáng)和私營(yíng)部門(mén)發(fā)展的條件下，從事生態(tài)公共服務(wù)的勞動(dòng)力市場(chǎng)如何形成，如何吸引并留住合格的專業(yè)人才，如何促進(jìn)人才流動(dòng)機(jī)制?很多問(wèn)題在傳統(tǒng)的管理體制機(jī)制下無(wú)法回答、無(wú)從解決。

目前我國(guó)包括生態(tài)公共服務(wù)在內(nèi)的政府公共服務(wù)面臨的最大問(wèn)題就是，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌條件下對(duì)公共服務(wù)所應(yīng)該承載的內(nèi)容界定不清，致使政府公共服務(wù)缺位、錯(cuò)位現(xiàn)象嚴(yán)重，整體上還呈現(xiàn)出一種低效率和低水平狀態(tài)。主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面:

(一)政府和市場(chǎng)在公共服務(wù)供給上的錯(cuò)位。一些純公共服務(wù)理應(yīng)由國(guó)家財(cái)政供給，但由于財(cái)力不足而不能保證，將這一部分的公共服務(wù)責(zé)任推給了市場(chǎng)，有的事業(yè)單位只得搞“經(jīng)費(fèi)自籌”，有的林業(yè)公安干警不得不“自費(fèi)辦案”。一些準(zhǔn)公共品 (又稱混合品)應(yīng)建立由國(guó)家財(cái)政進(jìn)行部分經(jīng)費(fèi)配置，由社會(huì)組織通過(guò)服務(wù)適當(dāng)取得收入的機(jī)制，向公眾提供公共服務(wù)，但因社會(huì)組織發(fā)育不良，缺乏造血機(jī)能，無(wú)法承擔(dān)服務(wù)職能或承接后不能正確履職，浪費(fèi)了財(cái)政投入，扭曲了社會(huì)服務(wù)機(jī)制。

(二)中央和地方在公共產(chǎn)品提供上的錯(cuò)位。中央政府和地方政府在供給公共產(chǎn)品的權(quán)限和責(zé)任上目前有一個(gè)大體的劃分，但不夠明晰，實(shí)踐中存在著供給錯(cuò)位的問(wèn)題，這也成為我國(guó)公共產(chǎn)品供給效率不高的原因，是導(dǎo)致供需不平衡的制約瓶頸之一。如自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)與管理，本應(yīng)按照國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)由中央政府出資或融資建設(shè)、中央政府管理，地方級(jí)自然保護(hù)區(qū)由地方政府出資或融資建設(shè)、地方政府管理的原則辦事，但事實(shí)上中央政府國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)只負(fù)責(zé)部分經(jīng)費(fèi)支付，管理權(quán)則委托地方為主，將“包袱”轉(zhuǎn)給了地方政府，這在一定程度上形成全國(guó)性公共產(chǎn)品質(zhì)量下降的局面。

(三)供需信息不對(duì)稱，過(guò)剩與短缺并存。目前在我國(guó)存在著“公共服務(wù)悖論”，一方面，政府機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位攤子大，人員多，行政性支出量大，這為加強(qiáng)公共服務(wù)奠定了結(jié)構(gòu)性基礎(chǔ);但另一方面，公共服務(wù)過(guò)度依賴政府，某些領(lǐng)域形成了政府的壟斷性經(jīng)營(yíng)，公共機(jī)構(gòu)效率低下，公共服務(wù)回應(yīng)性差，服務(wù)受眾訴求難以表達(dá)，服務(wù)提供者與需求者信息不對(duì)稱，一些公共服務(wù)的供給和需求不對(duì)路，這又是由政府機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位的體制性障礙造成的。

(四)在管理和認(rèn)識(shí)上不到位。一段時(shí)間以來(lái)，作為經(jīng)濟(jì)主體和投資主體，一些地方政府追求片面發(fā)展，忽視生態(tài)保護(hù)，對(duì)企業(yè)超標(biāo)排污、破壞環(huán)境資源的行為監(jiān)管不力。我國(guó)把生態(tài)保護(hù)、修復(fù)和改善，以及環(huán)境保護(hù)工作，放在“經(jīng)濟(jì)管理”范疇，在政府部門(mén)分類和職能配置時(shí)，將農(nóng)業(yè)部門(mén)的生態(tài)職能、林業(yè)部門(mén)的生態(tài)職能、水利部門(mén)的生態(tài)職能列為經(jīng)濟(jì)管理職能，在統(tǒng)計(jì)中把森林、木材、草場(chǎng)等都計(jì)入經(jīng)濟(jì)發(fā)展之中，沒(méi)有充分考慮其作為公共服務(wù)的作用。思想認(rèn)識(shí)上存在著傳統(tǒng)慣性思維和觀念，一講生態(tài)環(huán)境保護(hù)就簡(jiǎn)單地理解為資金投入，并希望盡快轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)效益。

總的看，我國(guó)政府生態(tài)公共服務(wù)從整體上處于一種短缺、低效和低質(zhì)狀態(tài)。究其原因，主要是由于政府職能定位不準(zhǔn)確，公共服務(wù)體制不順，機(jī)制單一，投入不夠，手段落后。同時(shí)，也與法治不完善，市場(chǎng)發(fā)育不完全，資本、人員等方面整體發(fā)展水平不高，社會(huì)中介組織不成熟等有關(guān)。加強(qiáng)政府生態(tài)公共服務(wù)，必須綜合治理，單純依靠增加機(jī)構(gòu)和人員等傳統(tǒng)的改進(jìn)辦法，是無(wú)濟(jì)于事的。

三、完善生態(tài)公共服務(wù)職能，建設(shè)生態(tài)服務(wù)型政府

(一)建立綜合統(tǒng)一的決策機(jī)制。生態(tài)是一個(gè)整體，一個(gè)巨系統(tǒng)。黨中央國(guó)務(wù)院一再?gòu)?qiáng)調(diào)，對(duì)生態(tài)文明建設(shè)工作要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)，建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合決策機(jī)制。要把中央和各級(jí)地方政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任制建立和完善起來(lái)，使各級(jí)政府對(duì)本轄區(qū)生態(tài)與環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)、各部門(mén)對(duì)本行業(yè)和本系統(tǒng)生態(tài)與環(huán)境保護(hù)負(fù)責(zé)。這里的關(guān)鍵問(wèn)題是要從部門(mén)管理走向綜合統(tǒng)一管理，從政府生態(tài)職能與經(jīng)濟(jì)職能分離走向兩者結(jié)合。政府部門(mén)不是公司，即除了國(guó)家和社會(huì)的整體利益，任何政府權(quán)力部門(mén)都不應(yīng)該追求離開(kāi)它的本位利益。這與平時(shí)說(shuō)的“兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人利益”，“注意平衡不同階層、不同地方的利益”是完全不同的概念?！安块T(mén)利益服從整體利益”應(yīng)該是無(wú)條件的。

生態(tài)問(wèn)題的決策需要具備多方面的知識(shí)，包括自然科學(xué)知識(shí)、管理科學(xué)知識(shí)和社會(huì)科學(xué)知識(shí)，沒(méi)有各個(gè)學(xué)科的綜合決策是殘缺的決策。因此，必須改變部門(mén)主要政策和規(guī)劃基本上由部門(mén)自身設(shè)計(jì)與決定的做法，重大環(huán)境問(wèn)題的設(shè)計(jì)要由更高級(jí)別的綜合部門(mén)、各個(gè)有關(guān)部門(mén)、有關(guān)專家、相關(guān)的社會(huì)群體這四個(gè)部分參與才能作出決策。機(jī)構(gòu)設(shè)置與事權(quán)劃分絕不能是部門(mén)之間的討價(jià)還價(jià)，而應(yīng)該由一個(gè)綜合的權(quán)威組織 (必須是利益超脫和有獨(dú)立研究實(shí)力的人組成)作出有利于整個(gè)社會(huì)的制度安排。為了加強(qiáng)中央政府對(duì)全國(guó)生態(tài)管理綜合咨詢協(xié)調(diào)能力，可以在國(guó)務(wù)院設(shè)立一個(gè)直接為首長(zhǎng)服務(wù)的生態(tài)管理辦事機(jī)構(gòu)，類似美國(guó)白宮生態(tài)與環(huán)境政策辦公室，負(fù)責(zé)為行政領(lǐng)導(dǎo)人作咨詢顧問(wèn)性工作，需要時(shí)可以接受總理委托直接處理某些重大疑難生態(tài)管理問(wèn)題。地方政府是設(shè)立首長(zhǎng)直接領(lǐng)導(dǎo)的辦公室，還是建立由主要負(fù)責(zé)人主持的、各有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人參加的生態(tài)管理聯(lián)席會(huì)議制度，可根據(jù)地方實(shí)際決定，但必須有一個(gè)交流信息、研討協(xié)調(diào)、最終監(jiān)督的生態(tài)管理行政管理機(jī)制，以便將生態(tài)管理和服務(wù)的各項(xiàng)法律法規(guī)政策執(zhí)行，與促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)各類規(guī)劃、計(jì)劃間的配套銜接起來(lái)，促進(jìn)可持續(xù)性發(fā)展。

(二)為了建立綜合統(tǒng)一的政府生態(tài)決策機(jī)制，需要將政府生態(tài)職能加以整合，建立生態(tài)管理和服務(wù)的大部門(mén)體制。加強(qiáng)政府生態(tài)管理和服務(wù)的權(quán)威性，建立職能配套的組織機(jī)構(gòu)是最可行、最管用的辦法。建議從最高行政管理部門(mén)層面，建立國(guó)家可持續(xù)發(fā)展委員會(huì)，以實(shí)現(xiàn)不同部門(mén)、地區(qū)之間的綜合決策。與現(xiàn)有的協(xié)調(diào)性機(jī)構(gòu)國(guó)務(wù)院環(huán)境委員會(huì)相比，國(guó)家可持續(xù)發(fā)展委員會(huì)不是各有關(guān)部門(mén)的聯(lián)席會(huì)議，而是一個(gè)在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下的綜合行政管理機(jī)構(gòu)。它以謀求全國(guó)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)“五位一體”的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)為職責(zé)，擁有法律確認(rèn)的貫徹可持續(xù)發(fā)展原則和戰(zhàn)略的責(zé)任和權(quán)力，有權(quán)決定重大政策與規(guī)劃，有權(quán)設(shè)計(jì)有關(guān)組織機(jī)構(gòu)設(shè)置與調(diào)整，有權(quán)協(xié)調(diào)、糾正違反生態(tài)政策的各項(xiàng)行政政策和行政措施，擁有高于其他部門(mén)的行政仲裁權(quán)。這個(gè)機(jī)構(gòu)可以將現(xiàn)在國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)管理的資源審批和投資項(xiàng)目審批職能，與農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局、水利部、海洋局、建設(shè)部、國(guó)土資源部管理的審批職能合并，統(tǒng)一行使政府生態(tài)管理職能。把國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局管理的全部職能并入該委員會(huì)。將現(xiàn)在國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)承擔(dān)的國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃職能和體制改革職能分離出來(lái)，建立新的國(guó)家規(guī)劃和改革委員會(huì)。將現(xiàn)在農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局、水利部、海洋局、建設(shè)部、國(guó)土資源部管理的促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的職能合并，組建產(chǎn)業(yè)部，負(fù)責(zé)制定國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策，并具體貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院和國(guó)家可持續(xù)發(fā)展委員會(huì)關(guān)于生態(tài)管理的決策，制定生態(tài)管理方面的具體政策。

(三)為了形成全國(guó)國(guó)土生態(tài)的統(tǒng)一管理，需要相應(yīng)調(diào)整地方政府生態(tài)管理職能。省級(jí)政府可以設(shè)立與中央政府相應(yīng)的可持續(xù)發(fā)展委員會(huì)，接受同級(jí)政府與國(guó)家可持續(xù)發(fā)展委員會(huì)雙重領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)本省、自治區(qū)、直轄市的生態(tài)行政管理。省級(jí)設(shè)立國(guó)有生態(tài)資源監(jiān)管委員會(huì)，作為國(guó)務(wù)院生態(tài)資源監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的下屬機(jī)構(gòu)，不受省級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)。省級(jí)政府也可根據(jù)本地情況，把農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、海洋、建設(shè)、國(guó)土資源等部門(mén)適當(dāng)合并，如成立新的農(nóng)林廳、國(guó)土資源與建設(shè)廳等，整合生態(tài)資源政策管理職能。省下的市政府也要區(qū)分不同地區(qū)的情況，設(shè)立可持續(xù)發(fā)展委員會(huì)。因地制宜，設(shè)計(jì)相關(guān)管理部門(mén)的設(shè)立，可以把產(chǎn)業(yè)部門(mén)適當(dāng)合并，加強(qiáng)資源監(jiān)管機(jī)構(gòu)的力量，落實(shí)國(guó)有生態(tài)資源的保護(hù)和建設(shè)政策?？h (含縣級(jí)市)級(jí)政府是否設(shè)立可持續(xù)發(fā)展委員會(huì)，怎樣設(shè)置，應(yīng)視當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)資源及保護(hù)職能而定。

(四)為了落實(shí)大部門(mén)制的生態(tài)管理體制，需要?jiǎng)冸x國(guó)有生態(tài)資源的經(jīng)營(yíng)管理職能。實(shí)行“政企分開(kāi)”“政資分開(kāi)”，把國(guó)有生態(tài)資源經(jīng)營(yíng)管理職能從政府行政管理職能中剝離出來(lái)，即把現(xiàn)在農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局、水利部、海洋局、建設(shè)部、國(guó)土資源部等部門(mén)管理的國(guó)有生態(tài)資源開(kāi)發(fā)利用的職能合并放到一個(gè)專門(mén)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)。為此，國(guó)家要專設(shè)生態(tài)資源監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，作為法定機(jī)構(gòu)，實(shí)行類似于“國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)”或“證券業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)”的管理運(yùn)作方式，負(fù)責(zé)生態(tài)資源的綜合規(guī)劃、調(diào)查、評(píng)估和指導(dǎo)綜合開(kāi)發(fā)利用，根據(jù)法律政策以及有關(guān)資源的稀缺情況，對(duì)一些重要的生態(tài)資源實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、集中管理。政府的這個(gè)法定機(jī)構(gòu)并不直接負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)生態(tài)資源。除對(duì)某些稀缺資源進(jìn)行特別管理之外，均實(shí)行在政府的指導(dǎo)和監(jiān)督下，資源經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)權(quán)和使用權(quán)的招投標(biāo)制、交易制，由經(jīng)過(guò)競(jìng)爭(zhēng)獲得經(jīng)營(yíng)權(quán)和使用權(quán)的市場(chǎng)主體經(jīng)營(yíng)。同時(shí)，政府要為企業(yè)創(chuàng)造平等競(jìng)爭(zhēng)的外部環(huán)境，逐步取消不利于生態(tài)資源持續(xù)利用的資源價(jià)格政策，如低于成本的森林砍伐、礦產(chǎn)資源的無(wú)償開(kāi)采、水資源價(jià)格補(bǔ)貼以及能源價(jià)格補(bǔ)貼。

(五)為了使政府的生態(tài)管理逐步向生態(tài)治理轉(zhuǎn)變，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，需要加快生態(tài)公共服務(wù)民營(yíng)化市場(chǎng)化進(jìn)程。為了解決財(cái)政用于公共服務(wù)的不足，同時(shí)也為了提高公共服務(wù)的效率，政府可將部分生態(tài)公共服務(wù)項(xiàng)目通過(guò)多種方式進(jìn)行民營(yíng)化、市場(chǎng)化改革。推進(jìn)措施有多種，一是可以通過(guò)調(diào)整市場(chǎng)準(zhǔn)入、實(shí)施法律保護(hù)、加強(qiáng)監(jiān)督檢查等手段，準(zhǔn)許私人部門(mén)參與生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)，特別是參與規(guī)模經(jīng)濟(jì)性較強(qiáng)的自然壟斷產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)，如供水、公園管理等。二是可以通過(guò)簽訂合同、授予經(jīng)營(yíng)權(quán)、進(jìn)行經(jīng)濟(jì)資助等手段，規(guī)定服務(wù)產(chǎn)品的目標(biāo)與要求，委托社會(huì)組織生產(chǎn)微利性公共產(chǎn)品、投資風(fēng)險(xiǎn)大、回收周期長(zhǎng)的部分基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如垃圾收集與處理、醫(yī)療保健等。

(六)為了調(diào)動(dòng)政府和社會(huì)力量推進(jìn)生態(tài)公共服務(wù)的積極性，需要加強(qiáng)政府對(duì)生態(tài)公共服務(wù)的監(jiān)管和績(jī)效評(píng)估。政府一方面要直接提供公共服務(wù)，另一方面要履行對(duì)生態(tài)公共服務(wù)的監(jiān)管職責(zé)。建立科學(xué)、公平、有效、有力、健全的生態(tài)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估體系和機(jī)制，成為保證政府和非政府機(jī)構(gòu)在同樣的平臺(tái)上提供生態(tài)公共服務(wù)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。生態(tài)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估需要滿足兩個(gè)要求:一是必須有規(guī)制做保障。適當(dāng)?shù)恼?guī)制是現(xiàn)代生態(tài)服務(wù)市場(chǎng)化改革取得成功必不可少的條件，這本身就是政府應(yīng)該提供的制度型公共產(chǎn)品。在民營(yíng)化、市場(chǎng)化的那些生態(tài)公共服務(wù)領(lǐng)域，需要一個(gè)在立法和監(jiān)督職能上強(qiáng)有力的政府，去履行健全高效率的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，組織和協(xié)調(diào)這個(gè)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)體系，創(chuàng)造平等的競(jìng)爭(zhēng)條件和環(huán)境，制定標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一規(guī)劃，調(diào)節(jié)價(jià)格等職能。因此，生態(tài)公共服務(wù)的績(jī)效評(píng)估首先要解決政府是否有能力制定科學(xué)合理的制度體系以及能否按制度進(jìn)行有效管理的問(wèn)題。二是必須有正確的導(dǎo)向。生態(tài)公共服務(wù)績(jī)效是一個(gè)十分復(fù)雜的科學(xué)問(wèn)題，涉及經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、管理學(xué)、社會(huì)學(xué)、生態(tài)學(xué)、環(huán)境科學(xué)、林學(xué)等學(xué)科，還涉及基礎(chǔ)工業(yè)、加工工業(yè)、種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、水利建設(shè)、城市建設(shè)、小城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)、區(qū)域管理和宏觀管理等實(shí)際問(wèn)題。但生態(tài)公共服務(wù)提供者、合作者、管理者、監(jiān)督者的角色定位是否準(zhǔn)確、績(jī)效發(fā)揮如何，主要取決于績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系以什么為導(dǎo)向。要建立促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)融入經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)建設(shè)各方面和全過(guò)程的基本目標(biāo)，圍繞“綠色化”開(kāi)展績(jī)效評(píng)估，考量協(xié)同推進(jìn)新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和綠色化的方法、途徑與力度，評(píng)價(jià)綠色發(fā)展、綠色產(chǎn)業(yè)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、低碳經(jīng)濟(jì)與綠色生產(chǎn)生活方式的內(nèi)在聯(lián)系程度。從現(xiàn)實(shí)可行性意義上看，重點(diǎn)是解決好評(píng)價(jià)主體的問(wèn)題。要加大第三方評(píng)估在整個(gè)績(jī)效評(píng)估中的份額，以服務(wù)對(duì)象的客觀評(píng)價(jià)為主，以社會(huì)公眾的滿意度評(píng)價(jià)為中心。