公共政策的范式轉(zhuǎn)型:以東亞經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策為例

李 明，杜雁軍，張 喧

(1.山西大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，山西 太原 030006;2.上海師范大學(xué) 法政學(xué)院，上海 200062)

一 政策范式及東亞經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策范式

政府政策作為政府調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系的主要手段和方式，在實(shí)現(xiàn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定與發(fā)展的過(guò)程中起著重要的作用。隨著近代以來(lái)自由民主政治的發(fā)展，國(guó)家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所占有的地位和作用越來(lái)越受到廣泛關(guān)注，政府政策對(duì)于一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起的作用日益明顯，因此政府的政策能力成為廣泛關(guān)注的問(wèn)題，而且政策范式的變化主要是根據(jù)政策能力的變化展開(kāi)的。

在促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的構(gòu)成要素中，政府的制度供給與政策輸出往往對(duì)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展起著重要的作用，政府政策的范式轉(zhuǎn)型往往同一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的發(fā)展階段和發(fā)展能力有著很大關(guān)系。政策范式來(lái)源于庫(kù)恩的科學(xué)范式的思想，在庫(kù)恩看來(lái)，“科學(xué)革命指那些非積累性(或者非連續(xù)性)的發(fā)展事件，在其中，一套較為陳舊的范式全部或部分地被一套新的、不可通約的范式所代替?！保?］庫(kù)恩在《科學(xué)革命的結(jié)構(gòu)》中指出:“在新的范式的指引下，科學(xué)家們接受了新的工具，并且看到了新的領(lǐng)域。更重要的是，在革命中，科學(xué)家在看待他們以前看到過(guò)的領(lǐng)域中熟悉的工具時(shí)，看到了新的、不同的事物……我們也許想說(shuō)，在一場(chǎng)革命以后，科學(xué)家們所回答的是一個(gè)不同的世界?！保?］彼得·霍爾根據(jù)庫(kù)恩科學(xué)范式的啟示，創(chuàng)新地提出了政策范式的概念，政策范式是鑲嵌在政策制定者頭腦中的知識(shí)框架，它不僅支配著政策目標(biāo)和政策工具的選擇和設(shè)置，而且還決定著政策制定者對(duì)其想要解決之問(wèn)題的認(rèn)識(shí)。［3］政策范式的轉(zhuǎn)型依賴于社會(huì)學(xué)習(xí)及其成效，有些學(xué)者把政治活動(dòng)看成是一個(gè)社會(huì)學(xué)習(xí)的過(guò)程，當(dāng)然這種看法同傳統(tǒng)的權(quán)力政治觀有著很大的不同。政策制定者可以從以往的政策過(guò)程的經(jīng)驗(yàn)中獲得成功的經(jīng)驗(yàn)以及失敗的教訓(xùn)。政策范式的轉(zhuǎn)型更多的是社會(huì)價(jià)值的轉(zhuǎn)移以及政策權(quán)力的轉(zhuǎn)換，權(quán)威問(wèn)題可能是政策范式轉(zhuǎn)移的核心內(nèi)容。而支撐政策范式轉(zhuǎn)型的偶發(fā)性的要素可能是政策試驗(yàn)以及政策失敗。也就是面臨的政策問(wèn)題在現(xiàn)有的政策范式內(nèi)很難獲得解決，突發(fā)事件或危機(jī)事件的推動(dòng)往往能夠預(yù)示著以往政策范式失靈，是誘發(fā)新的范式產(chǎn)生的重要因素。運(yùn)用政策范式理論，是對(duì)于東亞經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策范式的轉(zhuǎn)型進(jìn)行分析，從中可以看出誘發(fā)政策范式轉(zhuǎn)型的原因固然有長(zhǎng)期以來(lái)政策問(wèn)題的積累，更是異變性事件的出現(xiàn)，這里說(shuō)的異變性事件主要是指在原有的政策范式下不能夠有效解決的問(wèn)題與事件，往往是這樣的問(wèn)題或事件超越了政策制定者原有的知識(shí)儲(chǔ)備，在原有的邏輯體系內(nèi)不能有效地得到解決，這樣使得政策制定者和其他政策參與者對(duì)于原有政策范式懷疑，并舍棄以往經(jīng)驗(yàn)，政策制定者迫切需要對(duì)于原有政策范式的修正甚至變更，因此就實(shí)現(xiàn)了政策范式的轉(zhuǎn)型。

20 世紀(jì)50年代以來(lái)形成的以政府為主導(dǎo)的東亞經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略與模式，在促進(jìn)本國(guó)以及本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展過(guò)程中起到了舉足輕重的作用，實(shí)現(xiàn)了東亞經(jīng)濟(jì)的“追趕性”的目標(biāo)，東亞國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率比歐美國(guó)家快了許多，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的趨勢(shì)明顯。對(duì)此，東亞各國(guó)政府都在強(qiáng)化政府主導(dǎo)性的發(fā)展模式，并且堅(jiān)定地認(rèn)為以政府為主導(dǎo)的東亞發(fā)展模式是建立在東方固有文化和西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制的有機(jī)結(jié)合基礎(chǔ)上的，從而實(shí)現(xiàn)威權(quán)政體和市場(chǎng)機(jī)制的默契。強(qiáng)大的政府成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力，然而當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度，這種政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策往往帶來(lái)經(jīng)濟(jì)繁榮背后的很多消極的影響。有些學(xué)者認(rèn)為促進(jìn)東亞經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展的原因與東亞經(jīng)濟(jì)危機(jī)的原因是相同的，同樣的動(dòng)力源自于社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制，政府主導(dǎo)型發(fā)展戰(zhàn)略帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造性與創(chuàng)造能力的減弱與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐步發(fā)展帶來(lái)的社會(huì)復(fù)雜局面相結(jié)合，這樣政府的政策能力同現(xiàn)實(shí)的需求之間就產(chǎn)生了問(wèn)題。而且在原有的政策范式下，對(duì)于新面臨的問(wèn)題得不到有效解決。這樣政策范式往往通過(guò)異變性事件的推動(dòng)，通過(guò)社會(huì)成員的學(xué)習(xí)活動(dòng)在社會(huì)各個(gè)層面上引發(fā)激蕩，促成原有政策范式的瓦解和新的政策范式形成。

二 東亞經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策的范式轉(zhuǎn)型

自日本明治維新以來(lái)，東亞各國(guó)始終面臨著追趕西方世界現(xiàn)代化的腳步，現(xiàn)代化進(jìn)程中的東亞模式同西方現(xiàn)代化的模式有著根本的不同，東亞國(guó)家和地區(qū)創(chuàng)造了不同于西方的現(xiàn)代化的發(fā)展路徑。雖然當(dāng)今世界經(jīng)濟(jì)的全球化主要是由西方資本主義國(guó)家推動(dòng)的，但是從全球化發(fā)展到當(dāng)前的狀態(tài)看，東亞國(guó)家和地區(qū)成為全球化的重要參與力量，東亞國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治變革始終存在著呼應(yīng)的關(guān)系，從早期的抄襲西方的議會(huì)制度，到威權(quán)政體確立，再到政治的民主化進(jìn)程的加快，東亞走了一條完全不同于西方的發(fā)展路徑。大致上東亞國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策都走過(guò)了這樣一個(gè)歷程，或者說(shuō)實(shí)現(xiàn)了公共政策的兩次大的范式轉(zhuǎn)型，從政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)政策轉(zhuǎn)向自由市場(chǎng)的政策模式，再到對(duì)于政府政策權(quán)力的“回歸”，然而這種回歸并不是重新回到了原點(diǎn)，而是一種超越或者說(shuō)是一種升華。

(一)政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策

東亞形成政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策是有著深刻的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)根源，東亞國(guó)家和地區(qū)在面臨發(fā)展路徑和西方世界的壓力導(dǎo)致東亞不可能按照西方資本主義發(fā)展的路徑進(jìn)行。東亞經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策選擇往往同本國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、國(guó)際國(guó)內(nèi)環(huán)境的變化、政策的目標(biāo)取向等有著很大的關(guān)系。政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期確實(shí)起到了經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的效果，用政治權(quán)力強(qiáng)制推行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的方式取得了經(jīng)濟(jì)建設(shè)的巨大成就。

1.政府制定明確的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策目標(biāo)

二戰(zhàn)以后，東亞國(guó)家和地區(qū)發(fā)展的現(xiàn)代化具有后發(fā)性的特點(diǎn)，這種后發(fā)性主要是基于本國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際狀況的審慎思考，因此，政府制定經(jīng)濟(jì)政策表現(xiàn)出很強(qiáng)烈的自主性和政府責(zé)任意識(shí)。普遍看來(lái)，東亞國(guó)家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初始條件和自然資源的情況并不占很大的優(yōu)勢(shì)，自發(fā)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制并未形成，這就給政府主導(dǎo)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)政策規(guī)劃提供了先決的條件。通過(guò)本國(guó)廉價(jià)的勞動(dòng)力資源積極引進(jìn)勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)本國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，制定的外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策目標(biāo)適應(yīng)了當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，促進(jìn)了東亞國(guó)家和地區(qū)的出口貿(mào)易，引進(jìn)國(guó)外資本和先進(jìn)的生產(chǎn)技術(shù)，實(shí)行全方位對(duì)外開(kāi)放戰(zhàn)略，帶來(lái)了經(jīng)濟(jì)上的快速發(fā)展的機(jī)會(huì)。政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的政策導(dǎo)向目標(biāo)明確，并且依靠強(qiáng)大的政府作為后盾來(lái)支撐政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

東亞國(guó)家和地區(qū)雖然在政治上建立起威權(quán)主義政府，但是在威權(quán)政府統(tǒng)治下，發(fā)展的卻是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)起步階段，根據(jù)國(guó)內(nèi)自發(fā)形成的市場(chǎng)主體不健全，很多產(chǎn)業(yè)需要政府介入。這樣政府在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，制定了經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，把發(fā)展本國(guó)和本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)作為長(zhǎng)期以來(lái)政策的主要方向，致力于本國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，利用發(fā)達(dá)國(guó)家進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的有利時(shí)機(jī)，制定經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)。其中以日本、韓國(guó)和泰國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃最為典型，也最能夠體現(xiàn)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)明確性的特點(diǎn)。日本從20 世紀(jì)50年代就開(kāi)始制定經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略計(jì)劃，把經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃制定得非常詳細(xì)和周密，1955年12 月制定的經(jīng)濟(jì)立國(guó)五年計(jì)劃(1956-1960)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)5.0%，實(shí)際增長(zhǎng)9.1%，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于預(yù)期的速度。而且日本經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃具有很強(qiáng)的時(shí)效性和靈活性，韓國(guó)由于歷史原因，經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的困難和問(wèn)題要比日本更多，韓國(guó)政府建立詳細(xì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)本國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與工業(yè)化。泰國(guó)政府“從1961年起，第一個(gè)經(jīng)濟(jì)建設(shè)六年計(jì)劃(1961 -1966)目標(biāo)是追求經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，總投資額為212.6 泰銖，其中國(guó)家投資138.8 泰銖，占65.28%，外國(guó)援助貸款69.2 億泰銖，占32.35%，重點(diǎn)發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)多種經(jīng)營(yíng)、替代進(jìn)口生活消費(fèi)品的工業(yè)生產(chǎn)?！保?］通過(guò)制定明確的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，特別是對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃的實(shí)施與控制，使得東亞國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了輝煌的成就。

2.政府參與經(jīng)濟(jì)資源配置的政策取向

由于東亞國(guó)家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初始條件較差，市場(chǎng)主體在發(fā)展經(jīng)濟(jì)中的動(dòng)力和能力不足，這樣政府通過(guò)直接參與的手段介入經(jīng)濟(jì)生活，直接參與到經(jīng)濟(jì)資源的配置，特別是在一些涉及國(guó)計(jì)民生的重點(diǎn)行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，由于本國(guó)的民營(yíng)資本比較弱小，基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)投資規(guī)模又很大，投資的資金回收周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)大。這樣?xùn)|亞國(guó)家和地區(qū)往往以國(guó)家的名義進(jìn)行投資，“泰國(guó)政府積極推行以國(guó)家資本主義為主導(dǎo)的進(jìn)口替代戰(zhàn)略，使國(guó)有企業(yè)迅速發(fā)展。印尼獨(dú)立之初，政府的作用也主要表現(xiàn)在建立國(guó)有企業(yè)，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行直接控制與管理?！保?］采用國(guó)有企業(yè)等形式實(shí)現(xiàn)對(duì)工業(yè)化的直接投資，增強(qiáng)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力，與此同時(shí)，政府積極開(kāi)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)投資建設(shè)等等，由于這些產(chǎn)業(yè)和投資對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有先導(dǎo)性的作用，但是私人資本不具備投資的條件，所以政府發(fā)揮替代作用，彌補(bǔ)自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不利條件。在韓國(guó)、日本等國(guó)家，政府還扶持私營(yíng)企業(yè)的發(fā)展，“日本和韓國(guó)政府大力扶植財(cái)閥的形成和發(fā)展，形成了以私人壟斷資本集團(tuán)為核心的產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)?！a(chǎn)和資本集中度高的重化工業(yè)部門的企業(yè)形式，主要為財(cái)閥等私人壟斷資本集團(tuán)和公營(yíng)企業(yè)。”［6］33-34政府通過(guò)舉辦國(guó)有企業(yè)或者采取扶植財(cái)閥等形式，興辦了很多重工業(yè)，奠定了國(guó)家工業(yè)化的基礎(chǔ)。

政府還利用金融、貸款稅收等政策工具，參與經(jīng)濟(jì)資源的配置。東亞國(guó)家和地區(qū)居民有著良好的存款習(xí)慣，國(guó)家利用居民的存款和外國(guó)的貸款來(lái)扶持重點(diǎn)行業(yè)和部門的發(fā)展，韓國(guó)“政府通過(guò)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的控制，并利用其金融政策，如利率管制、信貸額度限制、信貸取向以及貨幣政策等各種手段，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的金融剩余由家庭向企業(yè)的轉(zhuǎn)移，使金融為其追趕型的工業(yè)化目標(biāo)服務(wù)?！保?］99政府利用國(guó)有企業(yè)、政府支持的財(cái)閥等私營(yíng)企業(yè)以及金融等政策工具，貫徹政府的政策意圖，把有限的資金投入到基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家工業(yè)化的快速發(fā)展。

3.產(chǎn)業(yè)政策致力于發(fā)揮主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的帶動(dòng)作用

東亞國(guó)家和地區(qū)的政府致力于支持特定產(chǎn)業(yè)的發(fā)展來(lái)作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長(zhǎng)點(diǎn)和突破口。一般來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策取向主要有均衡發(fā)展戰(zhàn)略和不均衡發(fā)展戰(zhàn)略。東亞國(guó)家和地區(qū)針對(duì)本國(guó)和本地區(qū)的實(shí)際狀況，采取了不均衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策的策略，優(yōu)先發(fā)展主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)作為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的突破口來(lái)帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。日本政府在確定和選擇主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的過(guò)程中，“先后確立三組帶頭的戰(zhàn)略性主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。第一組帶頭產(chǎn)業(yè)是電力工業(yè)。特別是火電，帶動(dòng)了石油、石油化工、鋼鐵、造船等第三組帶頭產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。這些原材料工業(yè)又為加工組裝工業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造了條件，特別是汽車、家用電器等機(jī)械工業(yè)的第三組帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)?！保?］32在韓國(guó)，為了實(shí)現(xiàn)出口導(dǎo)向政策的需要，擴(kuò)大出口，增強(qiáng)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，“1973年制定了重化工業(yè)發(fā)展計(jì)劃，將造船、汽車、鋼鐵、石化及有色金屬等作為重點(diǎn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)，對(duì)重化工業(yè)進(jìn)行大規(guī)模投資。在此期間，國(guó)民生產(chǎn)總值年均增長(zhǎng)率為11.2%，創(chuàng)造了該時(shí)期發(fā)展中國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率的最高紀(jì)錄?！保?］在臺(tái)灣雖然其發(fā)展是以中小企業(yè)為主，但是也形成了具有一定實(shí)力的財(cái)閥，例如力霸/東森集團(tuán)，從早期的特許水泥行業(yè)開(kāi)始做起，之后跨足百貨、房地產(chǎn)、金融、媒體等產(chǎn)業(yè)。東亞國(guó)家和地區(qū)，政府選擇產(chǎn)業(yè)的重點(diǎn)雖然有著很大差別，但通常做法，政府確定主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)，利用主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的帶動(dòng)作用，通過(guò)工業(yè)企業(yè)之間的“聯(lián)系效應(yīng)”，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展，這樣形成產(chǎn)業(yè)之間的協(xié)同效應(yīng)，政府通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策和金融政策等手段，以此來(lái)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

(二)發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的經(jīng)濟(jì)配置政策

對(duì)于東亞國(guó)家和地區(qū)來(lái)說(shuō)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)并沒(méi)有完全建立，政府選擇替代性的發(fā)展戰(zhàn)略，起到了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和逐漸完善的作用，建立起市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)權(quán)和基本的法律制度結(jié)構(gòu)。進(jìn)入20 世紀(jì)80年代，東亞國(guó)家和地區(qū)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐步完善，政府的干預(yù)性政策選擇對(duì)于逐漸成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了一定程度的阻礙作用。隨著西方民主政治的傳播，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體的健全和成熟，政府的政策逐漸向自由主義的政策理念轉(zhuǎn)變，突出表現(xiàn)就是自由主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理念的確立以及倡導(dǎo)政府減少干預(yù)的努力。特別是進(jìn)入20 世紀(jì)90年代，自由主義思想隨著經(jīng)濟(jì)全球化在世界各地得到了廣泛的傳播，東亞國(guó)家和地區(qū)受西方的自由主義思想和觀念的影響都比較大，特別強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)生活的自由、倡導(dǎo)市場(chǎng)機(jī)制的作用，以及國(guó)際貿(mào)易的自由化，政府的主導(dǎo)作用逐步被市場(chǎng)機(jī)制的經(jīng)濟(jì)配置功能所替代。

1.自由主義理念主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策制定

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)主體的獨(dú)立性和自由性的要求提升，政府強(qiáng)制性的干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)往往帶來(lái)眾多的副產(chǎn)品，特別是1997年爆發(fā)的東亞金融危機(jī)，為自由主義的政策理念在經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策倡導(dǎo)中起到了推波助瀾的作用。席卷東亞國(guó)家和地區(qū)的金融危機(jī)對(duì)于政府與市場(chǎng)關(guān)系的模式進(jìn)行重新地思考，危機(jī)造成的損失非常嚴(yán)重，有資料顯示，“金融危機(jī)打斷了東南亞新興國(guó)家15年來(lái)8% -10%的經(jīng)濟(jì)高速持續(xù)增長(zhǎng)的局面，1998年一些國(guó)家經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)倒退5 -10年，多年享受到高增長(zhǎng)成果的廣大群眾重新陷入貧困之中，印尼1998年將有9 580 萬(wàn)人(占印尼總?cè)丝?8%)處在貧困線下。”［9］東亞國(guó)家和地區(qū)為了應(yīng)對(duì)這場(chǎng)始料未及的金融危機(jī)，紛紛與國(guó)際貨幣基金組織和世界銀行合作，而國(guó)際貨幣基金組織在同各國(guó)合作的過(guò)程中，積極倡導(dǎo)自由主義的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)取向，為各國(guó)開(kāi)出的醫(yī)治金融危機(jī)的藥方往往附加上希望減少政府干預(yù)，強(qiáng)調(diào)政府間接的管理職能，倡導(dǎo)金融自由化等措施，通過(guò)國(guó)際貨幣基金組織的改造雖然沒(méi)有起到很好的醫(yī)治金融危機(jī)的效果，但是其倡導(dǎo)的自由主義的政策價(jià)值取向往往對(duì)援助國(guó)家和地區(qū)產(chǎn)生了不可小視的影響?！绊n國(guó)政府在與OECD 進(jìn)行合作的過(guò)程中，針對(duì)在韓國(guó)高度管制和政府干預(yù)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下、金融和物質(zhì)生產(chǎn)部門的運(yùn)行效率低下，企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力明顯下降等情況，在OECD 的幫助下，給韓國(guó)帶來(lái)了先進(jìn)的專業(yè)技術(shù)，提供同其他國(guó)家交流的機(jī)會(huì)，制定了比較有特色的競(jìng)爭(zhēng)政策，倡導(dǎo)國(guó)家的宏觀調(diào)控，加入OECD 后，韓國(guó)與其他OECD 成員一樣，專注于構(gòu)建市場(chǎng)在資源配置中的重要作用，而政府負(fù)責(zé)完善制度體系的經(jīng)濟(jì)模式。在高速、出口導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)上，韓國(guó)較快地完成了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)范式的定位，建立起市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度管治架構(gòu)。政府的規(guī)模由大化小，職能由干預(yù)型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，減少直接行政干預(yù)，更多地運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律等手段進(jìn)行間接調(diào)控。”［10］在西方主導(dǎo)的全球化時(shí)代，東亞國(guó)家和地區(qū)在面臨重大危機(jī)的過(guò)程中，往往會(huì)對(duì)原有的政府干預(yù)政策進(jìn)行懷疑和否定，從西方發(fā)展的路徑中尋求解決辦法，這樣自由主義的政策范式在一定時(shí)期確實(shí)改變了原有的政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策范式。

2.政策權(quán)威的合法性轉(zhuǎn)化

東亞國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“東亞奇跡”創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)發(fā)展史上的神話，這種模式與西方那種自下而上自發(fā)建立起的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式有著本質(zhì)的不同，有人總結(jié)的是“強(qiáng)人政府+市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”或者威權(quán)主義政府和親市場(chǎng)的戰(zhàn)略。東亞國(guó)家和地區(qū)在創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就的過(guò)程中，在政府積極干預(yù)的政策推動(dòng)下實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中，政府通過(guò)政策導(dǎo)向，引導(dǎo)社會(huì)組織發(fā)育壯大，特別是加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體的培養(yǎng)，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的核心作用，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策要按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律進(jìn)行。在政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策模式下，也注重對(duì)于其他政策主體的培育與發(fā)展。政府干預(yù)主義的政策取向存在的問(wèn)題暴露的愈加明顯，政府在面對(duì)復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)和國(guó)際國(guó)內(nèi)環(huán)境顯示出政策能力不足，不足以應(yīng)對(duì)社會(huì)的多元化發(fā)展以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)隨著經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)大而帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)等等。政府干預(yù)性政策失效，使得社會(huì)民眾對(duì)于政府的政策能力和政府自身的合法性進(jìn)行重新審視，民眾的民主參與性增強(qiáng)也對(duì)政策權(quán)威的轉(zhuǎn)移起到了推動(dòng)作用。隨著企業(yè)等社會(huì)組織自身實(shí)力的增強(qiáng)，他們也有信心和能力參與到政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策制定和其他政策領(lǐng)域，政府面對(duì)社會(huì)的多元化發(fā)展，不得不采用新的手段來(lái)面對(duì)這種政策的合法性危機(jī)，這樣政策權(quán)威的合法性發(fā)生了轉(zhuǎn)化，政府不再是能夠左右經(jīng)濟(jì)政策的唯一力量，國(guó)際組織、公民社會(huì)等等多元利益主體的參與促成了政策權(quán)威的合法性轉(zhuǎn)移。

3.經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策的時(shí)效性減弱

在自由主義政策理念的指引下，東亞國(guó)家和地區(qū)往往對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策從最初的積極參與到逐漸淡出，這種轉(zhuǎn)化雖然在一定程度上給市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)行自我決策、進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供了廣闊的空間，但是長(zhǎng)期以來(lái)的政策干預(yù)性的政策導(dǎo)向，使得社會(huì)組織，特別是經(jīng)濟(jì)組織適應(yīng)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)瞬息萬(wàn)變環(huán)境的能力不足，企業(yè)面對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化、國(guó)際金融貿(mào)易信息等所具備的條件不足。社會(huì)組織發(fā)展不健全，政府又急于從紛繁復(fù)雜的全球化的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中抽身，這樣就勢(shì)必產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策中的時(shí)效性問(wèn)題。時(shí)效性降低一方面是與政府對(duì)于經(jīng)濟(jì)部門監(jiān)管的淡出，放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，倡導(dǎo)市場(chǎng)主體的自由發(fā)展有關(guān)，另外也和政府的政策能力弱化，政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同的歷史時(shí)期，不能夠有效的調(diào)整自身的功能，不能夠認(rèn)清自身的能力，導(dǎo)致政府忽視了對(duì)于某些部門的監(jiān)管，出現(xiàn)“政策真空”的狀態(tài)有關(guān)。這點(diǎn)在政府的金融政策中體現(xiàn)得尤為突出，在一些東亞國(guó)家，政府為了實(shí)現(xiàn)短期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，盲目地大量引進(jìn)外資，在金融體系不健全的情況下過(guò)早開(kāi)放了資本市場(chǎng)，大量吸引外資進(jìn)入，促成了大量短期資本的逐利行為，帶來(lái)了始料未及的金融危機(jī)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策對(duì)于新情況和新問(wèn)題的敏感性差，不適應(yīng)國(guó)際金融環(huán)境的變化，難免出現(xiàn)政策時(shí)效性降低的情況。

(三)政策與市場(chǎng)兩者之間優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)

政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系沒(méi)有固定的模式，也不存在兩者之間絕對(duì)的平衡。政府政策和市場(chǎng)的替代關(guān)系也不是一種簡(jiǎn)單的線性關(guān)系。在東亞經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策中，政策與市場(chǎng)的關(guān)系也是一個(gè)不斷調(diào)整的過(guò)程，在面臨1997年?yáng)|亞金融危機(jī)以來(lái)，東亞國(guó)家和地區(qū)積極探索適合本國(guó)和本地區(qū)實(shí)際的政策模式，對(duì)于應(yīng)對(duì)金融危機(jī)也積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，逐步形成了政策與市場(chǎng)互補(bǔ)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策格局，實(shí)現(xiàn)政策范式的轉(zhuǎn)移。

1.政府的政策引導(dǎo)遵循市場(chǎng)規(guī)律

現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使得人們逐漸形成了這樣的共識(shí)，那就是在現(xiàn)代社會(huì)不存在單純的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，也不存在絕對(duì)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，任何國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)體都是兩者的混合物，所不同的只是兩者程度和結(jié)構(gòu)方面的差異。東亞國(guó)家和地區(qū)在建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的初始階段是由政府強(qiáng)制性進(jìn)行的，在發(fā)展到一定程度以后，必然要求政府的政策干預(yù)讓位于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體的自主決策。但是政府也不能夠完全采取西方早期那樣的“守夜人”式的政府。而是在政府政策的干預(yù)的過(guò)程中要按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律進(jìn)行，政府的政策不能夠違背市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在邏輯。政府在發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中，政策條件不僅要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，而且要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。政府要通過(guò)政策導(dǎo)向促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與優(yōu)化，注重科學(xué)技術(shù)在經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)中的應(yīng)用，還要重視產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)，促進(jìn)政府政策的預(yù)見(jiàn)性與前瞻性。按照產(chǎn)業(yè)發(fā)展從低級(jí)到高級(jí)的發(fā)展策略，實(shí)現(xiàn)政府的政策真正與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)結(jié)合，發(fā)揮政府政策與市場(chǎng)機(jī)制兩者之間的合力。針對(duì)東亞國(guó)家和地區(qū)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中早期的不均衡發(fā)展戰(zhàn)略，在經(jīng)濟(jì)規(guī)模和發(fā)展程度達(dá)到一定程度以后，政府的政策要考慮經(jīng)濟(jì)和地區(qū)的均衡發(fā)展，“泰國(guó)政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策主要是按照政策引導(dǎo)遵循市場(chǎng)規(guī)律的思路進(jìn)行的，經(jīng)過(guò)1997年嚴(yán)重的金融危機(jī)，泰國(guó)采取了新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策，整頓金融機(jī)構(gòu)的呆壞賬，減少人民負(fù)擔(dān)，恢復(fù)個(gè)人信用，鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民復(fù)興，建立農(nóng)村和城市周轉(zhuǎn)基金，提高農(nóng)業(yè)部門產(chǎn)品在國(guó)際上的競(jìng)爭(zhēng)力。保持謹(jǐn)慎的財(cái)政政策以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展，將政府借款限定在主要用于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展及增加收入的項(xiàng)目上?！保?1］一些經(jīng)歷金融危機(jī)的國(guó)家和地區(qū)都在反思政府的政策與市場(chǎng)之間的關(guān)系，致力于在兩者之間尋求恰當(dāng)?shù)木?，而政府的政策則更多依賴市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用。

2.市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法規(guī)制度逐步完善

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)從初始條件并不占優(yōu)勢(shì)的東亞國(guó)家和地區(qū)取得了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大成就，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)從無(wú)到有、從弱到強(qiáng)，始終伴隨著政府的政策干預(yù)與扶持。在市場(chǎng)主體的不斷完善，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，需要政府減少對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接的、強(qiáng)制性的干預(yù)性政策，政府對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策也需要根據(jù)時(shí)代發(fā)展的需要不斷進(jìn)行調(diào)整，更好地發(fā)展經(jīng)濟(jì)。通過(guò)按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律需求，激勵(lì)企業(yè)等市場(chǎng)主體進(jìn)行政策誘導(dǎo)，達(dá)到實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的目的。東亞國(guó)家和地區(qū)的政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐步完善的情況下，越來(lái)越扮演著制度的供給者而非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的直接參與者，通過(guò)制定適應(yīng)本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的政策法規(guī)來(lái)完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。特別是針對(duì)金融危機(jī)以來(lái)東亞國(guó)家和地區(qū)的金融管理體制上的漏洞，提出了針對(duì)性的措施，彌補(bǔ)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的制度供給匱乏。20 世紀(jì)90年代的金融危機(jī)以后，韓國(guó)政府致力于改善政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策，“政府由此轉(zhuǎn)向旨在減少干預(yù)、建立自由公正的市場(chǎng)秩序、創(chuàng)造穩(wěn)定的市場(chǎng)環(huán)境上。政府這種由主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)向重點(diǎn)規(guī)劃經(jīng)濟(jì)的角色轉(zhuǎn)變。”［8］市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治的經(jīng)濟(jì)形態(tài)，經(jīng)濟(jì)交往活動(dòng)需要進(jìn)行合理的預(yù)期，這樣市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的參與者和市場(chǎng)主體才能夠積極性進(jìn)行擴(kuò)大再生產(chǎn)，進(jìn)行投資和技術(shù)改造等活動(dòng)，東亞地區(qū)各國(guó)政府通過(guò)規(guī)范經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的基本秩序，逐步完善了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法律法規(guī)，經(jīng)濟(jì)調(diào)控的手段日益多元化和間接化，政府的政策調(diào)節(jié)越來(lái)越具有規(guī)范性的特點(diǎn)。

3.經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策參與主體的多元化

在政府的政策活動(dòng)中，特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策對(duì)于東亞國(guó)家和地區(qū)來(lái)說(shuō)則是有著深遠(yuǎn)影響的公共政策。政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策影響著國(guó)家和地區(qū)未來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略選擇和未來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展走向。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐步完善的過(guò)程中，東亞國(guó)家和地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體也獲得了充分發(fā)展的時(shí)機(jī)，經(jīng)濟(jì)主體的政策參與意識(shí)與能力增強(qiáng)，促成了在政府制定經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策中的多元參與性。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，導(dǎo)致東亞國(guó)家或地區(qū)對(duì)于經(jīng)濟(jì)資源的控制能力有所削弱。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的一個(gè)較為顯著的結(jié)果是市場(chǎng)主體的多元化，經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策的多元參與機(jī)制逐步形成，一些有影響力的企業(yè)集團(tuán)或者社會(huì)組織在政策制定中的影響更為突出。政府往往以降低政府的干預(yù)性政策為主，而其主要政策工具和方式則發(fā)生了很大的變化。特別是政治上的威權(quán)主義長(zhǎng)期統(tǒng)治所帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)越發(fā)明顯，而中產(chǎn)階級(jí)隨著自身實(shí)力的增強(qiáng)，對(duì)于自身權(quán)利的訴求凸顯，這樣在國(guó)家的政策層面政府的政策權(quán)力發(fā)生了轉(zhuǎn)移。經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策也要獲得社會(huì)組織的認(rèn)可、普通社會(huì)公眾的支持，這樣在政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策中，各種利益群體必然要對(duì)政府的政策施加影響。日益強(qiáng)大的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和蓬勃發(fā)展的中產(chǎn)階級(jí)迫使東亞國(guó)家和地區(qū)的政府部門進(jìn)行權(quán)力的讓渡，不斷擴(kuò)大地方政府和社會(huì)組織的權(quán)利，“人們已經(jīng)認(rèn)識(shí)到，僅靠國(guó)家已越來(lái)越不能滿足人們隨經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而多元化和增大的各種需求，而是要更多地通過(guò)地方政府和民間社會(huì)團(tuán)體來(lái)加以滿足，這就需要把更多的權(quán)利和責(zé)任下放給他們，并使他們發(fā)展和成熟起來(lái)?！保?］283-284隨著政府政策過(guò)程中社會(huì)組織參與的多元化，正在對(duì)原有的政府組織結(jié)構(gòu)和政策輸出方式產(chǎn)生著影響，一些社會(huì)組織往往通過(guò)向政府施壓等形式，倡導(dǎo)政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策要以人為本，不僅要重視經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，更要重視政策中的公平，經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)等問(wèn)題。

三 東亞經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策范式轉(zhuǎn)型的成效評(píng)估

東亞經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策經(jīng)歷了多次調(diào)整與轉(zhuǎn)型，大致與東亞國(guó)家和地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中面臨的問(wèn)題與挑戰(zhàn)有很大的關(guān)系，當(dāng)新問(wèn)題的出現(xiàn)依靠原有的政策范式無(wú)法得到很好解決，這就需要對(duì)于政策范式進(jìn)行轉(zhuǎn)型，以適應(yīng)政策問(wèn)題的挑戰(zhàn)。促成東亞國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)政策轉(zhuǎn)型的動(dòng)力主要有政策系絡(luò)的變化、政策參與的多元性和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的內(nèi)在邏輯，表現(xiàn)出來(lái)的主要是異變性事件的推動(dòng)。東亞國(guó)家和地區(qū)普遍由于國(guó)力比較小，國(guó)內(nèi)市場(chǎng)狹小，因此國(guó)際環(huán)境對(duì)其出口政策影響很大，特別是主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)受到國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的影響更加明顯，這樣?xùn)|亞國(guó)家和地區(qū)的政策制定必須根據(jù)國(guó)際形勢(shì)的變化做出調(diào)整，而國(guó)內(nèi)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)關(guān)系日益復(fù)雜，政府的政策導(dǎo)向?qū)τ谑袌?chǎng)主體的影響缺少敏感性，這樣政策系絡(luò)的變化導(dǎo)致東亞國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策也必須做出相應(yīng)的調(diào)整，以彌補(bǔ)國(guó)際和國(guó)內(nèi)因素的不確定性。

從東亞經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策轉(zhuǎn)型變遷的過(guò)程看，一般來(lái)說(shuō)從20 世紀(jì)50年代以來(lái)，政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策具有很強(qiáng)的創(chuàng)新精神，政策對(duì)于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了良好的作用，而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以后，政府由于自身的創(chuàng)新能力不足，沒(méi)有完全適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的變化，顯得政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策具有一定的僵化和“鎖定效應(yīng)”，因此，出現(xiàn)了對(duì)于金融體系政策的真空，政府干預(yù)的成效則大打折扣。然而政府在強(qiáng)烈的危機(jī)事件中，比如1997年?yáng)|亞金融危機(jī)和2008年美國(guó)金融危機(jī)帶來(lái)的全球經(jīng)濟(jì)的蕭條中具有很強(qiáng)的學(xué)習(xí)能力，針對(duì)自身金融政策領(lǐng)域的真空，也在積極探索維護(hù)國(guó)家和地區(qū)的金融穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。

(一)經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策范式轉(zhuǎn)型的積極成效

1.政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策彌補(bǔ)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展初始條件的弱勢(shì)

東亞國(guó)家和地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的起步階段，政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策起到了彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制不足的弱點(diǎn)，對(duì)于東亞國(guó)家和地區(qū)來(lái)說(shuō)，面臨的問(wèn)題不是市場(chǎng)失靈的現(xiàn)實(shí)，而是在市場(chǎng)機(jī)制不健全或者殘缺的情況下，如何實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展的問(wèn)題。所以，對(duì)于不同國(guó)家和地區(qū)的不同發(fā)展階段，政府所面臨的問(wèn)題是不同的，東亞模式不同于西方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式，東亞的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策也不同于西方那種自由主義的經(jīng)濟(jì)政策范式。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期，政府的投資政策和經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策導(dǎo)向和市場(chǎng)之間具有很強(qiáng)的互補(bǔ)性，政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策一方面對(duì)于政府的投資項(xiàng)目起到了重要的推動(dòng)作用，同時(shí)也對(duì)私營(yíng)資本的投資取向起到了重要的示范作用。

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的起步階段，政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策一方面促成了政府對(duì)于基礎(chǔ)性行業(yè)和產(chǎn)業(yè)的投資，比如交通、能源、通信等等具有投資大、資本收益時(shí)間長(zhǎng)等，彌補(bǔ)了私人資本物力投資的行業(yè)和領(lǐng)域;另一方面政府也通過(guò)經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策對(duì)于私人投資進(jìn)行鼓勵(lì)，通過(guò)金融、信貸、稅收等政策工具來(lái)對(duì)重點(diǎn)行業(yè)和領(lǐng)域的私人投資進(jìn)行政策性傾斜。同時(shí)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的起步階段，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對(duì)于制度的需求應(yīng)該是最迫切的，因此具有特色的是東亞國(guó)家和地區(qū)一方面致力于經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展的推動(dòng)力，對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入了強(qiáng)大的活力，同時(shí)也在制度層面上，不斷建立和健全市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法律法規(guī)制度，政府成為制度的有效供給者。把誘致性制度變遷同強(qiáng)制性制度變遷結(jié)合，有些學(xué)者把這一個(gè)過(guò)程看成是政府替代的過(guò)程，“從戰(zhàn)后東亞各國(guó)、各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程看，政府替代的手段、途徑和程度盡管各有不同，但總的來(lái)看，都是政府通過(guò)對(duì)資源配置的直接或間接控制，推動(dòng)與工業(yè)化相適應(yīng)的壟斷競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的形成、發(fā)育和發(fā)展，因而都在一定程度上采取了以行政力量強(qiáng)制扭曲某些市場(chǎng)價(jià)格的辦法，培育主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)及其主要企業(yè)組織的形成和發(fā)展?！保?］47政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策目標(biāo)明確，工具得當(dāng)，并且執(zhí)行有效，所以起到了政策應(yīng)有的效果。

2.經(jīng)濟(jì)追趕政策促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)騰飛

東亞各國(guó)和各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策中往往具有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“追趕性”的政策導(dǎo)向。利用國(guó)際的有利時(shí)機(jī)，發(fā)達(dá)國(guó)家把一些勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)向外轉(zhuǎn)移，東亞國(guó)家和地區(qū)積極吸納美國(guó)等國(guó)家的過(guò)剩產(chǎn)業(yè)，通過(guò)對(duì)于國(guó)內(nèi)資源的有效整合，“大力培育生產(chǎn)要素市場(chǎng)，促進(jìn)有關(guān)改善資本、勞動(dòng)、技術(shù)、信息等市場(chǎng)的制度和設(shè)施的發(fā)展，建立起多層次、多種類、多功能的市場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)體系?！保?2］通過(guò)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要素的有效整合和配置，與此同時(shí)制定并實(shí)施了外向型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策，利用外國(guó)的先進(jìn)的生產(chǎn)技術(shù)，發(fā)展外向型的經(jīng)濟(jì)，政府大力鼓勵(lì)出口貿(mào)易，改善國(guó)內(nèi)的投資環(huán)境，吸引和利用外資，改善國(guó)內(nèi)的投資環(huán)境，極大地刺激了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，創(chuàng)造了著名的“東亞奇跡”。經(jīng)濟(jì)追趕政策之所以能夠起到發(fā)展經(jīng)濟(jì)的良好效果，主要得益于東亞國(guó)家和地區(qū)的后發(fā)優(yōu)勢(shì)，可以借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的經(jīng)驗(yàn)，可以利用發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)有效的技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展增強(qiáng)強(qiáng)勁的動(dòng)力，政府的政策能力比較強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的起步階段，各種矛盾和問(wèn)題體現(xiàn)得還不明顯，這樣往往能夠進(jìn)行有效的資源配置和發(fā)揮產(chǎn)業(yè)的集群效應(yīng)，政府的經(jīng)濟(jì)追趕政策起到了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，強(qiáng)國(guó)家的政策能力和政府決策的科學(xué)性使得經(jīng)濟(jì)獲得了快速發(fā)展的時(shí)機(jī)。

3.社會(huì)穩(wěn)定為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供良好外部環(huán)境

東亞國(guó)家和地區(qū)，在二戰(zhàn)以后，嘗試進(jìn)行西方代議制民主的實(shí)踐，但是先后都以失敗而告終，紛紛建立起威權(quán)主義政體，產(chǎn)生了一些具有威權(quán)主義色彩的政治領(lǐng)導(dǎo)人，但是這些具有遠(yuǎn)見(jiàn)卓識(shí)的領(lǐng)導(dǎo)人雖然在政治上建立起來(lái)強(qiáng)權(quán)統(tǒng)治，對(duì)于個(gè)人自由以及政治參與進(jìn)行嚴(yán)格的限制和控制。但在這一時(shí)期的領(lǐng)導(dǎo)人往往致力于國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，積極發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，通過(guò)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展來(lái)為政治統(tǒng)治提供合法性。東亞國(guó)家和地區(qū)往往被認(rèn)為是儒家思想影響頗多的地區(qū)，儒家思想強(qiáng)調(diào)社會(huì)的整體性和國(guó)家利益高于個(gè)人權(quán)利的思想對(duì)于社會(huì)的穩(wěn)定實(shí)際上起到了正面的效應(yīng)，同時(shí)東亞國(guó)家和地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初始階段一直致力于發(fā)展教育事業(yè)，提高國(guó)民整體的教育和科學(xué)文化水平，為廣大勞動(dòng)者提供受教育的機(jī)會(huì)和技能，以使他們更好地適應(yīng)工業(yè)化對(duì)于技術(shù)工人等的需求。在進(jìn)行威權(quán)主義統(tǒng)治的過(guò)程中，統(tǒng)治者有目的地宣傳意識(shí)形態(tài)上的一致性，利用意識(shí)形態(tài)等工具為服從現(xiàn)存的威權(quán)主義政治秩序和發(fā)展現(xiàn)代化的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)提供了強(qiáng)制性措施的補(bǔ)充性條件。宣傳國(guó)家主義、集體主義價(jià)值取向?yàn)樵缙谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的利益受損者的相對(duì)剝奪感降低，社會(huì)成員為了整個(gè)國(guó)家和地區(qū)的整體性的目標(biāo)而努力提供了重要的條件。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的培育、發(fā)展與完善的過(guò)程需要良好的社會(huì)環(huán)境，政治上的穩(wěn)定為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造了有利條件，同時(shí)由于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)成員都享受到了經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來(lái)的成果，這樣進(jìn)一步鞏固了社會(huì)穩(wěn)定的現(xiàn)實(shí)狀況。

(二)經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策范式轉(zhuǎn)型消極影響

1.經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)定位于“追趕”而非“趕超”

在肯定東亞國(guó)家和地區(qū)政府制定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策促進(jìn)快速發(fā)展的同時(shí)，另一方面也值得我們關(guān)注，那就是政府長(zhǎng)期以來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策中政策的能力呈現(xiàn)出邊際效應(yīng)遞減的問(wèn)題，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初始階段，政府主導(dǎo)的政策模式對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展確實(shí)功不可沒(méi)，但是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建立并逐步完善的過(guò)程中，政府的政策導(dǎo)向卻往往成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的阻礙。

進(jìn)入了20 世紀(jì)80年代以來(lái)，東亞國(guó)家和地區(qū)的政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策頻頻出現(xiàn)問(wèn)題，出口導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策往往不能有效地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)，與此同時(shí)，政府干預(yù)的負(fù)效應(yīng)更加明顯，政府對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)部門的干預(yù)在這一時(shí)期往往造成了市場(chǎng)價(jià)格的扭曲，市場(chǎng)主體的發(fā)育受到很大的影響，這樣政府的替代效應(yīng)呈現(xiàn)下降的趨勢(shì)，而面對(duì)著經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策中的對(duì)于政府的能力需求更為增加，政府面臨社會(huì)多元化的利益需求和市場(chǎng)決策主體的多元化傾向，導(dǎo)致政府的政策環(huán)境發(fā)生了巨大的變化。這一時(shí)期，政府的政策往往出現(xiàn)保守主義的傾向，經(jīng)濟(jì)發(fā)展定位于追趕，而非趕超戰(zhàn)略，這樣難免在經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定歷史階段就會(huì)出現(xiàn)政府的政策前瞻性不足，不足以應(yīng)對(duì)復(fù)雜的國(guó)際國(guó)內(nèi)環(huán)境，促成政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的動(dòng)力不足，因此導(dǎo)致了政府的很多經(jīng)濟(jì)政策出現(xiàn)問(wèn)題，最為嚴(yán)重的是金融政策領(lǐng)域中的問(wèn)題，西方自由化思想的侵襲，導(dǎo)致東亞各國(guó)和地區(qū)過(guò)早地開(kāi)放了國(guó)內(nèi)的金融市場(chǎng)，長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)繁榮的背后被掩蓋的問(wèn)題隨之出現(xiàn)，東亞金融危機(jī)促成了政府全面危機(jī)的爆發(fā)。

2.政策范式轉(zhuǎn)型滯后于經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化

縱觀東亞國(guó)家和地區(qū)政策范式轉(zhuǎn)型的過(guò)程，存在著政策變遷的主動(dòng)性不足，政府的社會(huì)學(xué)習(xí)能力相對(duì)于所需知識(shí)的復(fù)雜程度來(lái)說(shuō)顯得力不從心，不足以應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的復(fù)雜情況。隨著威權(quán)主義政治上的合法性程度的降低，東亞國(guó)家和地區(qū)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中日益壯大的中產(chǎn)階級(jí)的發(fā)展和社會(huì)大眾政治參與性的提高，使得威權(quán)主義政治出現(xiàn)了合法性危機(jī)，各國(guó)和地區(qū)紛紛進(jìn)行民主化的改革。雖然這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定歷史階段的內(nèi)在邏輯使然，但是在政府與市場(chǎng)的關(guān)系上，明顯地帶來(lái)這樣一種傾向，那就是政治上民主化改革帶來(lái)了社會(huì)生活的一定程度的不穩(wěn)定，政府對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)程度降低。但是政府干預(yù)的手段和方式依然陳舊，政府政策能力相對(duì)弱化的后果可能帶來(lái)了政府的政策學(xué)習(xí)積極性和有效性降低，這樣政府在面臨新的政策問(wèn)題的前提下，出現(xiàn)了所面臨的問(wèn)題不知從何入手解決的困境，迫切需要公共政策范式的轉(zhuǎn)型，以增強(qiáng)政府適應(yīng)能力。然而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來(lái)的社會(huì)的多元化利益需求與政府的政策能力形成鮮明的對(duì)比，而且政府自身的保守性和惰性日趨明顯，這樣導(dǎo)致了政策范式的轉(zhuǎn)型落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

東亞國(guó)家和地區(qū)，由于自然資源匱乏，國(guó)內(nèi)市場(chǎng)狹小，必然要選擇外向型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。因此，不論從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資源還是從產(chǎn)品的出口來(lái)說(shuō)對(duì)國(guó)際市場(chǎng)的依存度都比較高，相對(duì)來(lái)說(shuō)對(duì)國(guó)際環(huán)境的變化敏感性高，特別與美國(guó)的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系比較緊密，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展往往受制于資本主義的全球化的體系，這樣美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)變化直接影響東亞國(guó)家和地區(qū)的出口，也對(duì)本國(guó)或本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平形成很大的制約關(guān)系。進(jìn)入21 世紀(jì)以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)全球化的深入影響，東亞國(guó)家和地區(qū)的發(fā)展日益面臨著前所未有的挑戰(zhàn)，這種挑戰(zhàn)既有來(lái)自美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的，也有發(fā)展中國(guó)家的。資本和技術(shù)在全球范圍內(nèi)的擴(kuò)散效應(yīng)，使得東亞國(guó)家和地區(qū)的勞動(dòng)力資源的比較優(yōu)勢(shì)不突出，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展越來(lái)越受到跨國(guó)企業(yè)和國(guó)際組織的影響，政府的政策自主性和能動(dòng)性越來(lái)越受到制約。東亞國(guó)家和地區(qū)地理面積狹小，國(guó)內(nèi)統(tǒng)一的市場(chǎng)對(duì)于全球資本主義的影響能力有限，而地區(qū)之間的合作和聯(lián)合的態(tài)勢(shì)不明顯，這樣一個(gè)國(guó)家的政府進(jìn)行政策范式的轉(zhuǎn)型往往收效甚微。因此，面臨著強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展態(tài)勢(shì)，東亞國(guó)家和地區(qū)不論從經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，經(jīng)濟(jì)總量上都存在很大的問(wèn)題，政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策轉(zhuǎn)型同經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化相比顯得比較乏力。

3.政策創(chuàng)新能力的持續(xù)性和創(chuàng)新性不足

政府的公共政策對(duì)于時(shí)間和空間都非常敏感，需要針對(duì)當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題，及時(shí)地制定并實(shí)施，才能夠起到良好的作用。與此同時(shí)，政策作用與經(jīng)濟(jì)發(fā)展并非一次簡(jiǎn)單的過(guò)程，需要有持續(xù)性，這樣才能夠收到良好的效果。現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)質(zhì)是創(chuàng)新，作為現(xiàn)代社會(huì)中市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的重要參與者，政府需要面對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段、不同的環(huán)境變化來(lái)提出應(yīng)對(duì)性的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策，使得經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中盡量減少不確定性，給市場(chǎng)主體進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供基本的制度環(huán)境和未來(lái)發(fā)展的合理預(yù)期。這樣經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策就對(duì)政府各個(gè)部門提出了更高的要求。而往往政府面對(duì)這種紛繁復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)顯得政策創(chuàng)新性不足，這樣不僅不利于本國(guó)和本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展，也影響社會(huì)生活的穩(wěn)定。在東亞民主化的發(fā)展過(guò)程中，經(jīng)濟(jì)狀況的變化成為影響政治穩(wěn)定的重要因素，代議民主制形成的委托——代理關(guān)系往往造成政府行為的短視效應(yīng)，政府的政策缺少戰(zhàn)略性的思維方式和預(yù)見(jiàn)力。政府的政策創(chuàng)新力不足，政策的時(shí)效性又很差，這樣在國(guó)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境變幻莫測(cè)的情況下則體現(xiàn)得更為突出，政府忙于應(yīng)付經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的各種問(wèn)題，缺少政策的持續(xù)性與創(chuàng)造性，與此同時(shí)對(duì)于政府部門而言，創(chuàng)新能力的培養(yǎng)與獲得也不是一勞永逸的，需要政府部門的學(xué)習(xí)能力的提升。

四 結(jié)語(yǔ)

東亞經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造了世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展史上的奇跡，如今東亞國(guó)家和地區(qū)已經(jīng)成為世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一顆新星，雖然對(duì)于東亞模式的討論仍在繼續(xù)，西方學(xué)者更是帶有強(qiáng)烈的意識(shí)形態(tài)來(lái)審視東亞經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。東亞經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的境遇和環(huán)境使得我們不得不思考如何通過(guò)政策層面的努力獲得經(jīng)濟(jì)發(fā)展的持續(xù)動(dòng)力，這一過(guò)程是一個(gè)艱難的摸索和蛻變。與此同時(shí)，根據(jù)東亞各國(guó)和各地區(qū)的特點(diǎn)，東亞在未來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中將起到越來(lái)越重要的作用。雖然對(duì)于政府與市場(chǎng)的關(guān)系問(wèn)題是一個(gè)老生常談的問(wèn)題，兩者之間關(guān)系的爭(zhēng)論依然在繼續(xù)，但東亞國(guó)家和地區(qū)要走自己的路，積極探索政府與市場(chǎng)關(guān)系的新范式。在這一摸索中，雖然西方國(guó)家可以提供一些經(jīng)驗(yàn)，但要發(fā)展一種積極有效的政府與市場(chǎng)關(guān)系的模式還需要在實(shí)踐中不斷探索。在未來(lái)的東亞國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策中，政府要加強(qiáng)區(qū)內(nèi)的合作，形成地區(qū)內(nèi)部的協(xié)同方能顯示出巨大的力量，在同西方國(guó)家的交往中，更要注重維護(hù)本國(guó)的經(jīng)濟(jì)利益與經(jīng)濟(jì)安全，克服經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策中的“真空”。只有這樣才能實(shí)現(xiàn)東亞地區(qū)的政府的政策范式轉(zhuǎn)型的主動(dòng)性和積極性，以取得更好的轉(zhuǎn)型效果。

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