論我國藥品監(jiān)管行政問責(zé)的法治化

梁 晨

（清華大學(xué) 法學(xué)院，北京 100084）

從宏觀層面談行政問責(zé)法治化的著作與學(xué)術(shù)文章，在目前學(xué)術(shù)界已有不少。但是，行政問責(zé)走向規(guī)范化、法治化不僅需要頂層的理論設(shè)計，還需要在部門行政法的微觀視野下發(fā)現(xiàn)并解決底層實踐的具體問題。其中，藥品監(jiān)管關(guān)系到公眾的用藥安全以及公民健康權(quán)的法律保障，近年來因藥害事件屢有發(fā)生，藥品質(zhì)量與監(jiān)管成為公眾與媒體關(guān)注的焦點(diǎn)。如何在藥品監(jiān)管領(lǐng)域推行合法、有效的行政問責(zé)制度，規(guī)范藥品監(jiān)管部門的權(quán)力運(yùn)行，也是衛(wèi)生行政法學(xué)需要重點(diǎn)研究和回應(yīng)的理論前沿問題。

一、關(guān)于問責(zé)制的基本問題和爭論

（一）何為問責(zé)

當(dāng)下理論界關(guān)于行政問責(zé)的研究，可謂是行政法上的“熱點(diǎn)”和“前沿”，但是，卻很少有人能夠明確地把“行政問責(zé)”與一般意義上的“承擔(dān)法律責(zé)任”區(qū)分開來?！皢栘?zé)”（Accountability），在英文中與“責(zé)任”（Responsibility）一詞近似，都以相關(guān)主體所應(yīng)承擔(dān)的某種否定性后果為核心內(nèi)涵，而“問責(zé)”更增添了“追究責(zé)任”的涵義。據(jù)此，有學(xué)者認(rèn)為，“簡單地說，問責(zé)制就是責(zé)任追究機(jī)制?！盵1]具體而言，就是依法追究政府官員，特別是政府高官因違法、不當(dāng)行使職權(quán)或者瀆職等，造成不良影響和后果，進(jìn)而要求他們承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。如周亞越認(rèn)為：“行政問責(zé)制是問責(zé)制的組成部分，它是指特定的問責(zé)主體針對各級政府及其公務(wù)員承擔(dān)的職責(zé)和義務(wù)的履行情況而實施的，并要求其承擔(dān)否定性結(jié)果的一種規(guī)范?！盵2]陳黨認(rèn)為：“問責(zé)制作為問責(zé)法律制度的簡稱，是根據(jù)民主政治和責(zé)任政府的要求，由特定的國家機(jī)關(guān)依照法定權(quán)限和程序，對國家機(jī)關(guān)和公務(wù)人員的違法或不當(dāng)行為進(jìn)行責(zé)任追究的法律規(guī)范體系，其目的在于調(diào)整問責(zé)關(guān)系，規(guī)范問責(zé)活動，提高問責(zé)效能。”[3]從學(xué)者們對行政問責(zé)的定義來看，似有把行政問責(zé)當(dāng)作行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員承擔(dān)責(zé)任的總概念之嫌，但凡涉及到行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的責(zé)任，即為問責(zé)。如果行政問責(zé)的意義真的在于構(gòu)建一種統(tǒng)一而專門的“追責(zé)法律規(guī)范體系”的話，那么這樣一種無所不包的問責(zé)概念因其外延的無法確定，從而無助于在理論上構(gòu)建完整而系統(tǒng)的行政問責(zé)基礎(chǔ)理論，也不利于中央立法機(jī)關(guān)在地方行政問責(zé)立法經(jīng)驗基礎(chǔ)之上形成全國性的統(tǒng)一行政問責(zé)法律規(guī)范。因此，盡管學(xué)者們就行政問責(zé)的內(nèi)涵在論述上差異不大，但對其外延卻認(rèn)識不一。例如，行政問責(zé)的對象，問責(zé)的主體，問責(zé)的事由，歸責(zé)原則等問題，在理論上要么沒有得到充分探討，要么眾說紛紜，未有一致見解。

從國內(nèi)最新研究成果來看，有學(xué)者敏銳地把握住了行政問責(zé)的核心要義，即“回應(yīng)性”[4]。行政機(jī)關(guān)所掌握的公權(quán)力性質(zhì)，其違法或不當(dāng)行使職權(quán)往往對公共利益造成廣泛影響，簡單的“違法—責(zé)任”模式不足以滿足公眾對公權(quán)力的監(jiān)督要求，因而必須在其中增設(shè)“官民互動”的環(huán)節(jié)，即質(zhì)問與回應(yīng)，以符合代議制民主模式下權(quán)力對民意的服從以及民意對權(quán)力的監(jiān)督要求。也就是說，“問責(zé)主體有權(quán)要求被問責(zé)對象解釋和糾正某種行為，后者必須回應(yīng)，并就其失誤接受制裁。”[4]這種將行政問責(zé)從幾年前的追責(zé)邏輯轉(zhuǎn)換到回應(yīng)邏輯，既是我國行政問責(zé)理論研究的最新動態(tài)，也是解決前文行政問責(zé)理論研究誤區(qū)的“金鑰匙”。因為追責(zé)邏輯從深層來看，仍未擺脫“執(zhí)行法律、落實責(zé)任”的基本套路，行政問責(zé)的提出也就僅僅是概念意義上的新表述，而不是“法治中國、責(zé)任政府”目標(biāo)下強(qiáng)化政府責(zé)任意識、提升執(zhí)政能力、維系政權(quán)合法性的新舉措。而回應(yīng)邏輯作為行政問責(zé)的獨(dú)有特性，則是在傳統(tǒng)議會監(jiān)督模式疲軟乏力、程序繁冗、效率低下的種種弊端之中生發(fā)出的一種由民眾直接向政府提出質(zhì)疑，并由政府官員直接作出解釋和回應(yīng)的新型模式。但是，行政問責(zé)絕不是對議會監(jiān)督的替代，更不是對權(quán)力分立與權(quán)力監(jiān)督治理一般模式的否棄，毋寧說在公共決策、重大事故處理等公眾關(guān)切的公共事務(wù)領(lǐng)域，以一種更為迅速、及時、直接、互動的監(jiān)督方式，提高公眾政治參與度、增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任意識、規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行的特別制度。

（二）何以問責(zé)

關(guān)于行政問責(zé)的根據(jù)，或者說“正當(dāng)性”，學(xué)界多有論述，但失之泛化、流于表面，不外乎“民主政治理論”“社會契約論”“權(quán)力制約理論”“人民主權(quán)”“法治政府”等①參見周亞越所著《行政問責(zé)制研究》，2006年版48頁-80頁;陳黨著《問責(zé)法律制度研究》，2008年版43頁-57頁;艾超撰寫“我國行政問責(zé)法制化思考”，發(fā)表于《政治與法律》2009年第10期所述觀點(diǎn)。。這些理論或者學(xué)說，實際上是對為什么需要對政府權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督與制約、為什么建立法治政府與責(zé)任政府等一般性問題的回答。它們只能解釋政府為什么要承擔(dān)行政責(zé)任，而不能有效地解釋為何要在一般性的權(quán)力監(jiān)督與責(zé)任追究體系之外，還要提出并建立行政問責(zé)制這一特殊制度的理由。究其原因，正是對行政問責(zé)概念的寬泛化理解導(dǎo)致的。

其實，回答行政問責(zé)何以可能這一問題的關(guān)鍵，不在于政府為什么要承擔(dān)責(zé)任，而是要解釋清楚為什么可以在傳統(tǒng)的議會監(jiān)督之外，讓政府和公務(wù)員直接向公眾負(fù)責(zé)。一種比較有意思的觀點(diǎn)認(rèn)為，隨著當(dāng)前中國改革的深入與市場經(jīng)濟(jì)逐步發(fā)展，經(jīng)濟(jì)增長與合法性資源的積累之間的正相關(guān)性開始發(fā)生變化，過去以績效換支持的模式也逐步受到了挑戰(zhàn)，而行政問責(zé)則成為當(dāng)代中國維護(hù)政權(quán)合法性的主要工具[5]。該觀點(diǎn)從中國當(dāng)下正處于壓力型體制這一大環(huán)境而言，確有創(chuàng)見。這也是為什么到目前為止，我國的行政問責(zé)絕大多數(shù)都是在重大安全事故之后，迫于媒體報道和公眾情緒的壓力，自上而下采取的公關(guān)之計、維穩(wěn)之策。但這一見解過分膠著于中國特色的政治實踐，似乎把行政問責(zé)當(dāng)作特定時空背景下的權(quán)宜之計，因而難以為行政問責(zé)如何在構(gòu)建“法治中國”的進(jìn)程中發(fā)展為常態(tài)化的正式制度提供設(shè)計藍(lán)圖，也就不會提出行政問責(zé)規(guī)范化、法治化的改革要求。

前文已論及，行政問責(zé)只是議會監(jiān)督模式的補(bǔ)充而非替代，因此，關(guān)于政府責(zé)任的理論學(xué)說當(dāng)然適用于行政問責(zé)，而中國語境下特有的政治話語與實踐則為行政問責(zé)風(fēng)暴提供了鮮活的源泉。與此同時，“法治中國”“法治國家”“法治社會”也成為新時期黨和政府治理能力建設(shè)中的重要目標(biāo)。在這一背景下，行政問責(zé)作為展示黨和政府執(zhí)政合法性以及現(xiàn)代化治理能力的工具，既要牢牢抓住公眾參與、回應(yīng)訴求的核心要素，又要設(shè)法將這種非制度化的實踐升級為制度化、規(guī)范化、法治化的治理模式，并將其融入社會主義法制體系中。唯有如此，方能充分證明行政問責(zé)在中國當(dāng)下以及未來相當(dāng)長一段時間內(nèi)的正當(dāng)性。

（三）所問何責(zé)

綜觀學(xué)術(shù)界關(guān)于行政問責(zé)的討論，雖轟轟烈烈而又不乏真知灼見，但確實存在著對行政問責(zé)外延認(rèn)識不一致的問題。表面上看這是一個概念問題，然而細(xì)細(xì)想來，實為對行政問責(zé)所問何責(zé)的認(rèn)識差異。具體而言，行政問責(zé)所問之責(zé)，究竟是法律責(zé)任，還是政治責(zé)任、紀(jì)律責(zé)任或者道義責(zé)任？

法律責(zé)任是由于違反法律規(guī)定的或當(dāng)事人約定的第一性義務(wù)而產(chǎn)生的第二性義務(wù)。因其所違反的義務(wù)性質(zhì)，可分為民事法律責(zé)任、行政法律責(zé)任、刑事法律責(zé)任和違憲責(zé)任。法律責(zé)任的一個重要特點(diǎn)在于，其產(chǎn)生的法律關(guān)系的主體對具體而明確的第一性義務(wù)的違反。而政治責(zé)任是指國家機(jī)關(guān)及其工作人員所作所為必須合理、合乎為人民服務(wù)的宗旨，其決策必須符合人民的意志和利益[6]。政治責(zé)任與法律責(zé)任不同，不可能完全精確地由法律明文規(guī)定，實在的法律不可能為政治責(zé)任特別是積極意義的政治責(zé)任確立一個明確的實質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)[7]。因而即便政府依法行政，不產(chǎn)生法律責(zé)任，但仍可能因行政行為違反合理性或者不符合政治性的要求而承擔(dān)政治責(zé)任。因此，政治責(zé)任通常比較原則化，其承擔(dān)方式也更加靈活多樣。紀(jì)律責(zé)任主要是指黨政機(jī)關(guān)內(nèi)部的紀(jì)律處分責(zé)任，包括行政處分和黨紀(jì)處分。而道義責(zé)任則是違反道德規(guī)范或正義原則而產(chǎn)生的否定性評價或后果。

需要注意的是，以上法律責(zé)任、政治責(zé)任、紀(jì)律責(zé)任和道義責(zé)任的劃分并不是絕對的。首先，政治責(zé)任與法律責(zé)任可能發(fā)生重合。在現(xiàn)代法治國家，有相當(dāng)一部分政治責(zé)任通過法律、法規(guī)或者黨內(nèi)法規(guī)的形式予以規(guī)定。例如，《關(guān)于實行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》，這些都是中國當(dāng)下開展行政問責(zé)的主要依據(jù)，而這些規(guī)定在性質(zhì)上屬于社會法和“軟法”，同時又具有國家法和“硬法”的因素[8]。因此，政治責(zé)任雖然不能由法律條文精確規(guī)定，但對政治責(zé)任的追究必須在法律的軌道上進(jìn)行，符合法定程序[9]。其次，紀(jì)律責(zé)任與法律責(zé)任也難以區(qū)分。如《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》中規(guī)定的黨紀(jì)處分，《國家公務(wù)員暫行條例》以及后來的《公務(wù)員法》中規(guī)定的行政處分，這些都是紀(jì)律責(zé)任法律化的表現(xiàn)。最后，不論行政責(zé)任，政治責(zé)任，還是紀(jì)律責(zé)任，都或多或少蘊(yùn)含有道義上的否定評價。良好的政府治理不僅是一種政治要求，更是國家道德性之所在。

正是基于上述法律責(zé)任、政治責(zé)任與道德責(zé)任的盤根錯節(jié)關(guān)系，行政問責(zé)之“責(zé)”始終難以界定，導(dǎo)致以回應(yīng)與追責(zé)為核心內(nèi)容的行政問責(zé)制一直停留在分散化的地方實踐與非正式化的黨內(nèi)治理層面，無法在國家立法層面形成正式而規(guī)范化的法律制度。然而恰恰在這個基礎(chǔ)性的問題上，目前的研究成果還不足以給出回答，尤其是通過法律法規(guī)形式規(guī)定的政治責(zé)任，到底與法律責(zé)任的關(guān)系如何，學(xué)術(shù)界至今未形成共識[9]。筆者認(rèn)為，在當(dāng)下中國正在推進(jìn)“依法治國”偉大方略的背景之下，行政問責(zé)雖然混合了法律責(zé)任、政治責(zé)任和道義責(zé)任，但該制度從本質(zhì)上講是公民、社會以及國家自身對國家公權(quán)力的監(jiān)督和約束，行政問責(zé)的失范意味著我國權(quán)力監(jiān)督基本框架尚未達(dá)到法治的要求。因此，行政問責(zé)應(yīng)當(dāng)成為一項正式法律制度，按照法治的要求建立起基本的規(guī)范體系、核心?內(nèi)容以及運(yùn)行程序。

二、藥品監(jiān)管行政問責(zé)實踐中的法律問題

在我國行政問責(zé)的實踐中，藥品監(jiān)管領(lǐng)域中的問責(zé)實例雖然不多，但因所涉藥害事件在全國范圍內(nèi)均有較大影響，因而引起媒體與公眾的廣泛關(guān)注?，F(xiàn)比較“齊二藥事件”①可參看新浪網(wǎng)新聞中心發(fā)布消息.齊二藥假藥案件21名嫌疑人和責(zé)任人受查處 [EB/OL].http://news.sina.com.cn/c/2006-07-20/131710485297.shtml,2014-07-15.、欣弗事件②可參看新浪網(wǎng)新聞中心發(fā)布消息.“欣弗”事件處理有結(jié)果[EB/OL].http://news.sina.com.cn/c/2006-10-17/080510252738s.shtm l,2014-07-15.、膠囊鉻超標(biāo)事件③和訊新聞.“毒膠囊案”一年后宣判多名藥監(jiān)局官員首次獲刑[EB/OL].http://news.hexun.com/2013-05-03/153762873.htm l,2014-07-15.的問責(zé)處理結(jié)果，從中總結(jié)出我國藥品監(jiān)管行政問責(zé)的特點(diǎn)以及其中不足，分析原因，以期能夠為進(jìn)一步完善藥品監(jiān)管行政問責(zé)提供問題點(diǎn)和思路。

（一）重事后問責(zé)而輕事前、事中問責(zé)

當(dāng)前，我國藥品監(jiān)管問責(zé)主要在發(fā)生重大藥害事件之后，缺乏事前監(jiān)管決策問責(zé)和日常監(jiān)管問責(zé)。這其實是我國當(dāng)前藥品監(jiān)管“重事前審批、輕過程監(jiān)管”弊病的必然結(jié)果。不論是藥物臨床試驗還是藥品的生產(chǎn)與經(jīng)營，藥監(jiān)部門的監(jiān)管重點(diǎn)都在事前審批環(huán)節(jié)，而缺乏強(qiáng)有力的日常監(jiān)管措施。這不僅僅是行政執(zhí)法層面的疏漏，而是在立法層面就已埋下的禍根。從已經(jīng)發(fā)生的幾起重大藥害事件來看，藥品生產(chǎn)企業(yè)的生產(chǎn)過程才是藥品質(zhì)量風(fēng)險防范的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。但在倚重事前審批、疏于日常監(jiān)管的背景下，日常監(jiān)管如何開展的問題已經(jīng)被邊緣化，而藥害事件的突發(fā)與群體性問責(zé)的緊逼則“一攬子”激活了所有的監(jiān)管責(zé)任?？梢哉f，事后問責(zé)的問責(zé)模式恰是對事前審批的監(jiān)管模式的嘲諷與矯正，它一方面暴露出現(xiàn)行藥品監(jiān)管模式弊病之深，另一方面則通過體制內(nèi)外兩方面的壓力逼迫監(jiān)管系統(tǒng)改革現(xiàn)有藥品監(jiān)管法制及其實施方式。

當(dāng)然，相較于食品監(jiān)管，藥品監(jiān)管有更強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性，因此，對于藥品監(jiān)管的決策與執(zhí)行，外界人士的確關(guān)心甚少。而藥害事件則不同，其影響廣泛，極易吸引媒體報道和公眾眼球，成為公共話題引起全社會的聚焦和討論。

政府迫于媒體和公眾的壓力，行政問責(zé)自然也就成為重大藥害事件處理的必經(jīng)環(huán)節(jié)。但是，防微杜漸勝于亡羊補(bǔ)牢，如何推進(jìn)全社會廣泛參與的藥品監(jiān)管模式，將行政問責(zé)貫穿從監(jiān)管決策到具體實施的全過程，應(yīng)是藥品監(jiān)管行政問責(zé)進(jìn)一步完善的目標(biāo)和方向。

（二）問責(zé)對象模糊不清

不論是《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》，還是《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》都沒有明確界定行政問責(zé)的對象范圍。在《藥品管理法》中，對監(jiān)管人員的行政責(zé)任之規(guī)定使用的是“直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員”的表述，而這種表述在問責(zé)實踐中具有極大的主觀性?！爸苯迂?fù)責(zé)的主管人員”從行政科層制的結(jié)構(gòu)來看，往往可以在不同的行政級別中找到負(fù)責(zé)主管或分管相應(yīng)事務(wù)的人員，那么哪一級別中的主管人員才是真正的“直接負(fù)責(zé)的主管人員”？實踐中會產(chǎn)生不同的理解。而對于“其他責(zé)任人員”來說，范圍就更無法確定。從“齊二藥事件”和“欣弗事件”的處理結(jié)果來看，兩起事件都是因藥品生產(chǎn)企業(yè)違規(guī)操作引起，“齊二藥”的問責(zé)對象涉及到省藥監(jiān)局副局長、所在一市的副市長，而在“欣弗事件”中卻并未涉及。再來看“鉻超標(biāo)膠囊事件”，因其危害面廣，多家知名藥企涉嫌使用鉻超標(biāo)膠囊生產(chǎn)藥品，產(chǎn)生了極大的負(fù)面影響。事發(fā)之時，正值全社會高度關(guān)注食品藥品安全問題之際，民眾已形成了強(qiáng)烈的安全事故問責(zé)思維，新聞媒體也呼吁對責(zé)任官員啟動問責(zé)程序。在這一背景下，六省、市76名相關(guān)責(zé)任人員受到處理，其中廳級干部7人、處級干部24人、科及科以下干部45人，問責(zé)范圍之廣、人數(shù)之多、涉及官員級別之高，實屬罕見。由此看出，我國藥品監(jiān)管行政問責(zé)在問責(zé)對象范圍的確定方面，仍有較大的隨意性。行政問責(zé)法治化的要義之一即在于問責(zé)對象的明確。要想減少行政問責(zé)制的政治色彩、增強(qiáng)其法治屬性，問責(zé)對象的明晰化應(yīng)是首要之舉。

（三）責(zé)任承擔(dān)方式與官員級別緊密相關(guān)

《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》只列舉了問責(zé)的方式，但并未對其適用作出明確規(guī)定。而《公務(wù)員行政處分條例》根據(jù)情節(jié)的輕重對處分的種類和適用均有規(guī)定①《公務(wù)員行政處分條例》第20條規(guī)定，對不依法履行職責(zé)導(dǎo)致嚴(yán)重人員傷亡等重大事故的，“給予記過、記大過處分；情節(jié)較重的，給予降級或者撤職處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予開除處分”。，但在問責(zé)實踐中，對“情節(jié)”的理解缺乏有效的指引標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致對領(lǐng)導(dǎo)干部采取何種問責(zé)方式有著較大的裁量余地，呈現(xiàn)出根據(jù)級別的高低確定情節(jié)，從而承擔(dān)不同責(zé)任的現(xiàn)象。例如，在“齊二藥事件”中，黑龍江省藥監(jiān)局副局長被處以行政警告處分，齊齊哈爾市藥監(jiān)局局長被處行政記大過處分，副局長則被處以行政撤職處分。

根據(jù)職務(wù)級別的高低而承擔(dān)不同的責(zé)任種類，這在我國行政問責(zé)實踐中已經(jīng)成為一種裁量習(xí)慣。這一裁量習(xí)慣所隱含的邏輯在于，職務(wù)級別越高，與具體藥害事件的責(zé)任就越間接，情節(jié)也就越輕；相反，職務(wù)級別越低，責(zé)任就越直接，情節(jié)也就越嚴(yán)重?！案吖賳栘?zé)”對于媒體和公眾話題的吸引力顯然比處理那些從事一線監(jiān)管工作的官員要大得多，問責(zé)所波及的官員級別展現(xiàn)的是黨和政府對問責(zé)事件的重視程度，以及肅貪反腐、懲治慵懶瀆職的決心，從而給民眾一個“滿意的交代”。這就難免使得職務(wù)級別較高、但實際上并沒有直接責(zé)任的官員受到問責(zé)，這往往被稱為“領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”。隨著問責(zé)官員層級的上升，責(zé)任的直接因果關(guān)系逐漸減弱，“領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”實際上也就喪失了懲治的功能，而更多地體現(xiàn)出宣示性的政治功能。相應(yīng)的，對高級官員承擔(dān)責(zé)任的方式也以責(zé)令公開道歉、誡勉談話、警告、記過等較輕責(zé)任為主，實為在因果關(guān)系向上延伸與高官利益保護(hù)之間尋求平衡。事實上，高級官員并不必然情節(jié)較輕而僅負(fù)間接責(zé)任，在行政決策失誤的場合，一線官員往往只是“奉命行事”，上級官員的可責(zé)性甚至更高。以官員級別來確定責(zé)任承擔(dān)的政治化追責(zé)邏輯違背了行政問責(zé)法治化的要求，與當(dāng)下法治中國的建設(shè)目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)。

（四）政府的回應(yīng)方式與力度不能滿足問責(zé)制的基本要求

從本文援引的三起藥害事件處理來看，雖然都體現(xiàn)出了強(qiáng)烈的追責(zé)邏輯，但在回應(yīng)性方面顯得較為缺乏。震驚全國的“鉻超標(biāo)膠囊事件”，其問責(zé)回應(yīng)能力不盡如人意，不僅沒有統(tǒng)一渠道予以公布，從目前能夠獲得的信息來看，也缺乏具體細(xì)致的問責(zé)結(jié)果，有的省市則無從查知問責(zé)決定。盡管媒體均報道這次事件“共有76名相關(guān)責(zé)任人員受到處理，其中廳級干部7人、處級干部24人、科及科以下干部45人”，但這樣的問責(zé)結(jié)果似乎是以數(shù)量和級別來應(yīng)付公眾輿情，雖有一種氣勢壓人之感，實為敷衍了事。該事件之后，時隔兩年，又是在浙江，相同的問題再次出現(xiàn)②2014年9月1日，浙江寧海檢察院通報了一起非法生產(chǎn)“毒膠囊”的案件，短短5個月，對外出售了高達(dá)9000萬粒。被查獲的空心膠囊及生產(chǎn)原料中，重金屬鉻的含量均超標(biāo)，最高的超過正常標(biāo)準(zhǔn)的65倍?？蓞⒖粗袊侣劸W(wǎng)發(fā)布消息.浙江9000余萬?！岸灸z囊”流入市場，去向不明[EB/OL].http://finance.chinanews.com/cj/2014/09-02/6555977.shtm l,2014-07-15.，問責(zé)效果可窺一斑。公眾需要的是政府對事件發(fā)生的根源進(jìn)行公開的深刻反思，找出每一個環(huán)節(jié)的監(jiān)管問題之所在，并有針對性地對責(zé)任人作出處理，而不是像看客一樣圍觀鬧市里那些事不關(guān)己的新聞。從當(dāng)前的藥品監(jiān)管問責(zé)實踐來看，基本上停留在學(xué)術(shù)界所稱的“同體問責(zé)”階段，也就是“政府部門自身的監(jiān)督或上級部門的督查”[10]。問責(zé)要想充分發(fā)揮其回應(yīng)性功能，僅依靠同體問責(zé)顯然不夠，必須引入“異體問責(zé)”。這不僅要求政府通過召開新聞發(fā)布會等方式對事件進(jìn)展和處理結(jié)果進(jìn)行通報，更重要的是要以負(fù)責(zé)任的態(tài)度回答公眾質(zhì)疑、反思問題之所在、提出方案杜絕同類事件再度發(fā)生，當(dāng)民眾對政府不信任時，主要負(fù)責(zé)官員必須引咎辭職。在行政問責(zé)的理念之下，政府官員必須有效回應(yīng)民眾與媒體，其形式與渠道也應(yīng)更加多樣化，尤其應(yīng)增加官民互動、現(xiàn)場問政、監(jiān)管公開等活動的開展。

（五）問責(zé)處理結(jié)果的公開度和透明度不足

問責(zé)制的核心要義在于回應(yīng)，而回應(yīng)的有效性要求整個問責(zé)的過程以及問責(zé)處理結(jié)果都應(yīng)公開透明。這也是行政問責(zé)相比傳統(tǒng)意義上的公務(wù)員獎懲處分的一個重要特點(diǎn)。根據(jù)《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》第20條的規(guī)定：“問責(zé)決定一般應(yīng)當(dāng)向社會公開?！边@是對行政問責(zé)應(yīng)當(dāng)公開透明所作出的原則性規(guī)定，但內(nèi)容太過于簡略，還需要對公開的內(nèi)容、形式作出更詳細(xì)的規(guī)定。實踐中，有的事件問責(zé)決定公開度較高，詳細(xì)列明了問責(zé)主體、問責(zé)對象、問責(zé)事由以及責(zé)任承擔(dān)方式，如“欣弗事件”。在筆者看來，“欣弗事件”的問責(zé)處理決定在公開透明層面具有榜樣性的意義，其不僅列明了問責(zé)對象的職務(wù)、姓名，還簡要地說明了官員因何原因受到問責(zé)、承擔(dān)的是何種責(zé)任（直接責(zé)任、主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任等），這在“齊二藥事件”以及“鉻超標(biāo)膠囊事件”問責(zé)處理中就未能體現(xiàn)。因此，如何在立法層面對問責(zé)公開進(jìn)行更為全面而細(xì)致的規(guī)定，建立統(tǒng)一的問責(zé)信息發(fā)布渠道，以保證行政問責(zé)回應(yīng)社會功能的有效實現(xiàn)，將是行政問責(zé)法治化改革的重要目標(biāo)。

三、藥品監(jiān)管行政問責(zé)法治化改革的基本路徑

（一）于法有據(jù)

如果說鄧小平時代中國的改革是摸著石頭過河，強(qiáng)調(diào)探索和積累經(jīng)驗，那么三十多年后的今天，中國的改革已進(jìn)入深水區(qū)，更加需要的是頂層設(shè)計。十八屆三中全會對全面深化改革作了總體部署，習(xí)近平總書記特別講到，凡屬重大改革都要于法有據(jù)，確保在法治軌道上推進(jìn)改革。在強(qiáng)化依法治國的今天，制度創(chuàng)新、大膽改革已不能成為政府突破法律規(guī)定的借口。凡是確定要改革的領(lǐng)域，首先要制定和修改相關(guān)的法律，以確保改革在法治的軌道上進(jìn)行。藥品監(jiān)管體制改革以及與之相配套的問責(zé)體制改革，都應(yīng)當(dāng)以于法有據(jù)為前提。

問責(zé)的制度化僅僅是問責(zé)發(fā)展中的表象需求，將問責(zé)機(jī)制的核心策略和方法上升為法律并良好實施，才是我國問責(zé)機(jī)制得以良性發(fā)展的歸宿[11]。2014年10月召開的十八屆四中全會以依法治國為主題，詳細(xì)描繪了法治中國的新圖景，這體現(xiàn)了黨中央對國家治理方略的高瞻遠(yuǎn)矚，更體現(xiàn)了全國人民對建設(shè)“法治中國”的殷切希望。法治不僅要求監(jiān)督公權(quán)力，把公權(quán)力“鎖進(jìn)籠子里”，更要求依照法律的權(quán)限和程序去規(guī)范權(quán)力的運(yùn)行。

藥品監(jiān)管行政問責(zé)的法治化改革，首先要求問責(zé)依據(jù)規(guī)范化。我國尚缺乏一部國家法律層面的行政問責(zé)依據(jù)，目前行政問責(zé)主要依靠的是黨內(nèi)法規(guī)和地方上制定的政府規(guī)章，無法形成統(tǒng)一的行政問責(zé)制度。建議制定一部《行政問責(zé)法》，在法律中明確行政問責(zé)的主體、問責(zé)對象、歸責(zé)原則、責(zé)任承擔(dān)、問責(zé)程序、救濟(jì)途徑等一般性問題，為問責(zé)制的實現(xiàn)提供法律依據(jù)，真正使行政問責(zé)有制可守、有章可循。同時在《藥品管理法》中進(jìn)一步對藥品監(jiān)管問責(zé)的特殊制度，包括藥品監(jiān)管問責(zé)的具體事由、問責(zé)對象、承擔(dān)責(zé)任的情形等做出明確規(guī)定。

（二）權(quán)責(zé)一致

對于藥品監(jiān)管領(lǐng)域，行政問責(zé)的法治化不能僅僅滿足于在規(guī)范層面建立問責(zé)制度，更要求以科學(xué)為基礎(chǔ)，合理分配監(jiān)管職能和監(jiān)管責(zé)任。這就需要在法律和行政法規(guī)層面明確藥品監(jiān)管部門的監(jiān)管職責(zé)，在藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)中科學(xué)地規(guī)范各具體職能部門的設(shè)立、職責(zé)權(quán)限的劃分以及相對應(yīng)的法律責(zé)任，做到權(quán)力、職責(zé)、法律責(zé)任的清晰及協(xié)調(diào)?，F(xiàn)有法律規(guī)范對于藥品監(jiān)管部門的監(jiān)管職責(zé)規(guī)定并不明晰，極易泛化監(jiān)管部門行政不作為責(zé)任，使得“監(jiān)管不力”“用人不當(dāng)”“玩忽職守”等口袋概念成為藥品監(jiān)管行政問責(zé)的兜底條款。以是否造成損害結(jié)果作為藥品監(jiān)管部門承擔(dān)法律責(zé)任的依據(jù)，而忽視了對藥品監(jiān)管職責(zé)履行過程的審查。藥品監(jiān)管行政問責(zé)的歸責(zé)原則不應(yīng)當(dāng)是結(jié)果責(zé)任，它必須符合行政許可法律責(zé)任的一般原理，還必須尊重藥事管理的科學(xué)基礎(chǔ)。

因此，“權(quán)責(zé)一致”的關(guān)鍵在于理順?biāo)幤繁O(jiān)管相關(guān)各部門之間的職責(zé)與關(guān)系，以“可責(zé)性”為核心科學(xué)界定“直接負(fù)責(zé)的主管人員”的范圍。建議在《藥品管理法》修訂之時，改變現(xiàn)行抽象模糊的規(guī)定方式①現(xiàn)行《藥品管理法》第5條第2款規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府藥品監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的藥品監(jiān)督管理工作。省、自治區(qū)、直轄市人民政府有關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)與藥品有關(guān)的監(jiān)督管理工作?！?，在“總則”中對國家食藥總局、省級人民政府藥監(jiān)部門、市縣級人民政府藥監(jiān)部門的權(quán)限予以明確?，F(xiàn)有《藥品管理法》缺失對于地方各級人民政府與藥品監(jiān)管部門的職責(zé)劃分，建議在修法時增加規(guī)定：“縣級以上人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域內(nèi)的藥品監(jiān)管工作”。使之成為對各級政府領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)的法律依據(jù)，以強(qiáng)化地方各級人民政府對藥品監(jiān)管所負(fù)有的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)和責(zé)任意識。

（三）全面問責(zé)

我國藥品監(jiān)管問責(zé)的啟動主要是針對已發(fā)生的藥害事件的追究程序，而對日常工作中的問責(zé)缺乏必要的制度保障。行政問責(zé)范圍狹窄，成為一種災(zāi)難事件后附帶的善后程序，導(dǎo)致問責(zé)缺乏對風(fēng)險評估、監(jiān)管決策的關(guān)注，一些本該在事前和事中就可以避免的失誤照樣發(fā)生。行政問責(zé)制實施的根本目的是促使公共部門更好地運(yùn)用公共權(quán)力維護(hù)、實現(xiàn)和發(fā)展公共利益。藥品監(jiān)管的核心任務(wù)是保障藥品的質(zhì)量，一旦發(fā)生問題，任何的懲處和補(bǔ)救往往都難以彌補(bǔ)受害者身體和精神所受到的傷害。因此，在藥品監(jiān)管領(lǐng)域，不能僅滿足于事后問責(zé)，而要建立起覆蓋全部監(jiān)管權(quán)限的全面問責(zé)制度。這就需要引入前瞻性的藥品問責(zé)機(jī)制。

前瞻性行政問責(zé)，即要求履行藥品安全保障的部門在管理和服務(wù)的實踐中對公共治理、公共服務(wù)以及公眾相關(guān)需求的趨勢進(jìn)行把握，洞察先機(jī)，以前瞻主動的姿態(tài)發(fā)現(xiàn)問題，制訂出公共管理的戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃，解決相關(guān)問題，避免公共管理主體履行職能時越位、錯位和缺位[12]。更為重要的是前瞻性行政問責(zé)制著眼于事前的督促和預(yù)防而非事后的懲戒，從根本上改變將行政問責(zé)制看成事后追究責(zé)任懲戒性制度的思維。為實現(xiàn)前瞻性問責(zé)的目標(biāo)，就必須建立行政決策問責(zé)制度。建議在制定《行政問責(zé)法》時，明確把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，還要建立起相應(yīng)的決策責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制。

除了針對行政決策的事前問責(zé)之外，還要加大事中問責(zé)力度，摒棄慵懶、無為的官僚氣息，徹底杜絕日常監(jiān)管走形式、走過場的現(xiàn)象，發(fā)動群眾、媒體的力量對監(jiān)管部門的履職情況進(jìn)行監(jiān)督。從目前《藥品管理法》的規(guī)定來看，對藥品監(jiān)管部門事中監(jiān)管的權(quán)限規(guī)定較為籠統(tǒng)，缺乏具體的監(jiān)督檢查細(xì)則和辦法，從而在實踐中很難鑒別藥監(jiān)部門是否在實質(zhì)上履行了日常監(jiān)管職責(zé)。尤其對于醫(yī)療機(jī)構(gòu)使用藥品的監(jiān)督，由于監(jiān)管權(quán)限的不清晰，實踐中幾乎處于空白。有鑒于此，建議《藥品管理法》在修改時增設(shè)“藥品使用”一章，規(guī)定“食品藥品監(jiān)督管理部門依法對藥品使用單位實施藥品使用質(zhì)量管理規(guī)范的狀況進(jìn)行監(jiān)督檢查”。此外，還需要在《藥品管理法實施條例》中，或者由國務(wù)院制定專門辦法，對藥監(jiān)部門的日常監(jiān)管職責(zé)做出明確規(guī)定，使得藥監(jiān)部門對藥品研制、生產(chǎn)、經(jīng)營和使用全過程不僅僅“有法可依”，而且“守土有責(zé)”。以此為藥品監(jiān)管行政問責(zé)的全面覆蓋提供法律依據(jù)。

（四）公開透明

前文已述及，行政問責(zé)制與傳統(tǒng)意義上的要求行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的行政責(zé)任之不同，在于回應(yīng)性。正是回應(yīng)性的存在，使得行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員的行政責(zé)任不再是一紙上級決定，而成為公民政治生活中可觸摸的真實體驗。如果將這種回應(yīng)性丟棄，行政問責(zé)也就退化為簡單的追責(zé)，其原本應(yīng)有的補(bǔ)充傳統(tǒng)追責(zé)方式不足的功能也就無法得到充分發(fā)揮。

當(dāng)前藥品監(jiān)管部門公開政務(wù)信息多出于被動，一般情況下是在發(fā)生藥害事件以后的處理過程中，這樣危機(jī)公關(guān)式的信息公開在一定程度上緩解了民眾的焦慮和不安情緒，對于社會穩(wěn)定有積極作用。但是從現(xiàn)有的問責(zé)實踐來看，還沒有真正做到公開透明。建議在今后的問責(zé)過程中，政府要積極通過各種媒體渠道公開對問責(zé)事件的調(diào)查進(jìn)程，對公眾關(guān)切的具體問題要有針對性的回應(yīng)，接受媒體和公眾的監(jiān)督；對問責(zé)處理結(jié)果的公開，不能僅有懲處名單，而應(yīng)揭示問責(zé)官員的違法、違紀(jì)行為，以及問責(zé)的規(guī)范依據(jù)；要在公眾與藥監(jiān)部門之間建立起暢達(dá)的日常交流、對話平臺，一方面有利于向公眾傳播用藥風(fēng)險相關(guān)知識，另一方面也使公眾的呼聲和要求得以融入行政決策、執(zhí)行、反饋的每一個階段。

（五）社會共治

從當(dāng)前宏觀的問責(zé)體制來看，我國的行政問責(zé)主要是“同體問責(zé)”。但問責(zé)制僅僅局限于這種自上而下的問責(zé)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，也很難確保問責(zé)制的法治化、常態(tài)化。要建立科學(xué)完善的問責(zé)制度，保障問責(zé)的公正性，必須引入公眾參與、推行的“異體問責(zé)”。以往學(xué)術(shù)界在談“異體問責(zé)”時，主要考慮的是充分發(fā)揮人大監(jiān)督的作用，強(qiáng)調(diào)人大要充分運(yùn)用其監(jiān)督權(quán)力，行使各項監(jiān)督職權(quán)，對行政機(jī)關(guān)進(jìn)行問責(zé)。但筆者認(rèn)為，行政問責(zé)制的推行本身就是傳統(tǒng)議會監(jiān)督模式的補(bǔ)充，是克服議會監(jiān)督效率低下的新型制度。問責(zé)制的異體問責(zé)如果又回到議會監(jiān)督來，無異于南轅北轍，終將無法充分發(fā)揮其應(yīng)有功能。因此，問責(zé)制中的“異體問責(zé)”，應(yīng)以發(fā)動公眾、媒體的廣泛參與為目標(biāo)。

隨著民主意識的增長和新公共管理理念的盛行，公眾參與、社會共治已成為行政發(fā)展的必然，在藥品安全領(lǐng)域，僅僅靠行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督檢查是不夠的，要加強(qiáng)社會公眾的問責(zé)意識，使公民認(rèn)識到自己是藥品安全問題的主體，而非置身事外。這就需要廣泛開展公民教育，培養(yǎng)人們的“公民意識”，使公眾意識到參與監(jiān)督既是個體的政治權(quán)利，也是作為公民的一項政治義務(wù)。此外，要注意發(fā)揮媒體、社會力量的正面作用，積極引導(dǎo)公眾科學(xué)認(rèn)識藥品風(fēng)險，理性對待藥品監(jiān)管中的未知領(lǐng)域。在此基礎(chǔ)上建立的藥品監(jiān)管問責(zé)制度才能被公眾廣泛接受。

在行政問責(zé)基本理論尚未達(dá)成共識、全國統(tǒng)一的行政問責(zé)法律制度尚未建立的背景下，期待藥品監(jiān)管行政問責(zé)能夠“獨(dú)善其身”，率先走上法治化的軌道，或許是一種過于理想的期待，也可以批評為“不切實際”。然而，當(dāng)下中國藥品監(jiān)管正迎來《藥品管理法》修訂這一“十年不遇”的大好時機(jī)，如何讓藥品監(jiān)管從過去的理念錯位、功能失范以及公眾的不信任中走出來，讓行政問責(zé)成為科學(xué)監(jiān)管的推動力和保護(hù)力而不至于將藥品監(jiān)管的改革空間擠壓殆盡，則是值得所有關(guān)心藥事法律改革與發(fā)展的人士深入思考的問題。

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