當(dāng)代中國農(nóng)村土地征收制度問題探究

□韓 琛 周新輝

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當(dāng)代中國農(nóng)村土地征收制度問題探究

□韓 琛 周新輝

中國作為一個擁有近八億農(nóng)民的農(nóng)業(yè)大國，關(guān)乎農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的“三農(nóng)”問題時刻牽動著國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定、國民素質(zhì)的高低。但隨著改革開放步伐的加快，城市化進(jìn)程與新農(nóng)村建設(shè)的推進(jìn)，在農(nóng)村土地征收及農(nóng)民權(quán)益保護(hù)方面突顯出的社會矛盾越來越引起社會的關(guān)注，也影響著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定。如何完善農(nóng)村土地制度，保護(hù)農(nóng)民利益，維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定，已成為建設(shè)和諧社會不可繞過的一大問題。

農(nóng)村；土地征收；制度

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，如今正是我國戰(zhàn)略發(fā)展的轉(zhuǎn)型期，不可否認(rèn)也是社會矛盾的凸顯期，其中，農(nóng)村土地問題是眾多社會問題中比較值得關(guān)注的。我國的農(nóng)村土地制度自1950年至今都實行的是農(nóng)村土地承包責(zé)任制，但在新的經(jīng)濟(jì)條件下我國的土地制度以及土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系卻面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。據(jù)有關(guān)權(quán)威部門發(fā)布的消息稱，2004年全國共立案查處土地違法違紀(jì)案件70646件,涉及土地面積3.5萬公頃；全國各類開發(fā)區(qū)核減了4813個,占原總數(shù)的70%。[1]71-73更有數(shù)據(jù)顯示，73%的進(jìn)京上訪農(nóng)民的訴求與地方政府違法征地、征地補償款拖欠等農(nóng)民的土地利益有關(guān)，還有66%的農(nóng)村群體事件涉及到農(nóng)村土地問題。農(nóng)村土地問題的嚴(yán)重性及治理農(nóng)村土地問題的迫切性可見一斑。

一、當(dāng)前農(nóng)村土地征地制度存在的問題與現(xiàn)狀

農(nóng)村土地征收是指國家根據(jù)公共利益的需要，依法強制將原屬于農(nóng)民集體的土地收歸國有的行為。需要解釋的是雖然農(nóng)村土地的所有權(quán)是農(nóng)民集體所有，但農(nóng)村土地的使用權(quán)、收益權(quán)是屬于農(nóng)民私有的。《中華人民共和國土地管理法實施條例》明確規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，但符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)的除外”。所以農(nóng)村集體的土地一旦變成建設(shè)用地就要首先經(jīng)由政府征地變?yōu)閲型恋兀@也為我國的農(nóng)村征地問題埋下了隱患。

（一）“公共利益”的偏離

我國農(nóng)村集體土地?zé)o法直接進(jìn)入市場交易運作，需要經(jīng)過國家征用。農(nóng)村集體土地是否能順利進(jìn)入土地市場的關(guān)鍵是看是否符合法律規(guī)定的“公共利益”，但我國法律沒有明確界定政府征地中的公共利益，故而被各級政府自由裁量、任意解釋，導(dǎo)致在農(nóng)地征收的實際操作過程當(dāng)中，政府濫用行政權(quán)，一味追求當(dāng)?shù)谿DP的增長，為一些不符合公共利益的建設(shè)項目強行征收農(nóng)地。法律界定的疏漏使得地方政府假借“公共利益”之名，在城鎮(zhèn)化的過程當(dāng)中侵犯農(nóng)民的土地利益，更有甚者許多地方官商勾結(jié)，暴力拆遷。另外，在實際操作當(dāng)中，政府對農(nóng)民的集體土地以極低的價格進(jìn)行征收，而后以市場高價進(jìn)行賣出，從中賺取巨額賣地收入，但這是以壓榨農(nóng)民的利益來獲得的，農(nóng)民只能得到小部分的土地征用補償。

現(xiàn)如今大規(guī)模的舊村改造工程也逐步普及，涉及到了農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度變革，由于舊村改造的涉及的土地面積大，基礎(chǔ)設(shè)施改造較為困難，所需資金村民難以承受，導(dǎo)致相關(guān)部門允許村集體籌資與社會融資相結(jié)合，一旦引入社會資本進(jìn)行改造，就是一場村民的公共利益與開發(fā)商自身利益的拔河，由于公共利益的界定模糊，更使得開發(fā)商與政府在這一方面大做文章?，F(xiàn)如今，就這種國家對城鄉(xiāng)土地市場的政策差異來看，農(nóng)村土地市場明顯較城市土地市場不協(xié)調(diào)。另外，我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程與工業(yè)化進(jìn)程依然依靠剝削農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益來實現(xiàn)，這與和諧社會統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展是背道而馳的。

（二）土地補償制度中的問題

在農(nóng)村土地征收過程種，土地征收補償制度則是與農(nóng)民權(quán)益息息相關(guān)的重要的制度。法律規(guī)定，被征收土地的農(nóng)民可以獲得土地補償費、地上附著物和青苗補償費、安置補助費和被征地農(nóng)民的社會保障費用四部分的補償。其中，土地補償費是國家征收農(nóng)民集體所有土地時補償給原土地所有者和使用者的費用；安置補助費是安置被征地單位因征地造成的多余勞動力的補助費用；青苗及地上（地下）附著物補償費是指對被征收農(nóng)民集體土地上的房屋、水井、道路等補償費；被征地農(nóng)民的社會保障費是防止農(nóng)民失去土地以后沒有經(jīng)濟(jì)來源的保障費用。從性質(zhì)上來看，這四部分補償費用既包括對農(nóng)民的權(quán)益性補償也包括對農(nóng)民的保障性補償，是十分合理的。

上述補償制度看起來是合理的，并且對農(nóng)戶進(jìn)行了兩方面的補償，但實際上也存在著不足之處：（1）以年產(chǎn)值為標(biāo)準(zhǔn)衡量補償款，將導(dǎo)致“同地不同價”的不合理現(xiàn)象，[2]60-61也就是說，如果要征收同一地區(qū)鄰近的兩塊土地，其中一塊是糧食作物種植地，而另一塊是稀有林木種植地，那么按照年產(chǎn)值的標(biāo)準(zhǔn)來計算征地補償款，兩者必定是有著懸殊差異的。（2）雖然法律規(guī)定了安置補助費按照土地被征收前三年年產(chǎn)值倍數(shù)發(fā)放范圍，但卻也沒有明確說明具體的數(shù)額衡量標(biāo)準(zhǔn)，政府對補償款的衡量具有主觀隨意性，這也導(dǎo)致某些地方政府壓低補助費用，中飽私囊。（3）我國土地的數(shù)量是有限的，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，土地價值的增長也是肯定的，但我國法律法規(guī)中“三年平均產(chǎn)值的十五倍”的補償標(biāo)準(zhǔn)多年未變，現(xiàn)如今很難達(dá)到預(yù)期的補償效果，這必定制約著農(nóng)村征地工作的開展和落實。

基于以上制度出現(xiàn)的漏洞，使得在我國現(xiàn)行土地征收制度的規(guī)制下，農(nóng)民的權(quán)益屢屢遭到侵犯，出現(xiàn)的干部違法現(xiàn)象和農(nóng)民上訪問題屢見不鮮。

（三）土地收益分配不公

《中華人民共和國土地管理法實施條例》規(guī)定，土地補償費用不直接下發(fā)到農(nóng)民個人手里，而是屬于農(nóng)村集體所有，農(nóng)民在土地補償中只得地上附著物和青苗補償費、安置補助費和被征地農(nóng)民的社會保障費用三部分。那么在征地流程中，究竟誰獲得了大部分的土地增值收益？國務(wù)院發(fā)展研究中心數(shù)據(jù)表明，征地后，土地增值部分的收益分配中,政府大約得60%-70%,村級集體組織得25%-30%,農(nóng)民只得5%-10%。[3]5-9令人堪憂的是，在補償款的發(fā)放過程中，地方政府能否及時足額的下發(fā)補償款項、村集體能否將補助費用專款專用，不挪作他用。不僅如此，征地后，無疑是農(nóng)民的集體“下崗”，農(nóng)民失去了賴以生存的土地，迫使他們不得不另謀生計，但是他們的知識技能、個人素質(zhì)等均處于弱勢，難以在激烈的社會競爭中獲得立足之地，最終農(nóng)民失地又失業(yè)，這個群體也逐漸成為和諧社會構(gòu)建過程中的“灰色”人群。

（四）征地監(jiān)督機制不完善

因農(nóng)村土地征用由政府壟斷，政府領(lǐng)導(dǎo)的意志在農(nóng)村土地資源征用問題上起著決定性的作用。在一些地方，政府領(lǐng)導(dǎo)受開發(fā)商的影響，與開發(fā)商權(quán)錢交易，農(nóng)村土地被低價征收，又通過開發(fā)商的開發(fā)高價賣出，而其中的土地增值的巨額利潤被開發(fā)商與貪官悉數(shù)卷走。由于土地審批領(lǐng)域的不公開，農(nóng)地征用的貪腐現(xiàn)象尤為嚴(yán)重。更有甚者，有些村干部在土地安置費上動起手腳，土地補償安置費難以公平、足額分配。

在征地監(jiān)管方面，對地方政府的土地違法行為的行政處罰缺少明確的法律依據(jù)和有效的制裁手段，執(zhí)行起來比較難，地方土地監(jiān)察機構(gòu)，難以對越權(quán)批地、非法占地及濫用土地等違法問題進(jìn)行有效的防范和查處。在農(nóng)村土地征用中，即使被查出越權(quán)批地、未批先用等情況，也多是事后通過補辦征地手續(xù)，使不合法的征地行為“變得”合法化。同時對地方政府及領(lǐng)導(dǎo)違法征地的處罰不到位，力度較輕，使其違法征地的風(fēng)險較小，但所獲經(jīng)濟(jì)利益巨大。因此地方政府征地侵害農(nóng)民利益、不顧當(dāng)?shù)乜沙掷m(xù)發(fā)展的重要原因。

（五）農(nóng)民話語權(quán)低微

我國現(xiàn)行法律沒有明確規(guī)定政府與需用地人有義務(wù)將征地信息告知被征地人，征地方案的起始都不需經(jīng)過被征地人同意，更不需要被征地農(nóng)民的意見和建議，在征地方案決議中農(nóng)民的話語權(quán)被忽視。而只有在征地方案批準(zhǔn)生效后，農(nóng)民對政府公布的安置補償方案才有知情權(quán)和表達(dá)權(quán)。

更重要的是，如果農(nóng)民的合法權(quán)益在征地補償過程中受到侵害，他們對不合理的征地補償方案也缺乏抵抗能力。因為根據(jù)我國法律條款的規(guī)定，如對征地補償存有爭議的，當(dāng)事人只能尋求行政救濟(jì)，如政府協(xié)調(diào)、行政復(fù)議，這就很難保證農(nóng)民能夠通過這些途徑維護(hù)自己的合法權(quán)利。另外，即使農(nóng)民對征地補償方案提出反對，征地政府也可以強行征地，因為我國法律規(guī)定征地方案的實施不受安置爭議、征地補償?shù)挠绊?。更加無法保證農(nóng)民的征地補償權(quán)益，這樣的制度，為農(nóng)村征地工作留下了種種隱患。

現(xiàn)實生活中，農(nóng)民的土地權(quán)益受侵害的現(xiàn)象不勝枚舉，他們在維護(hù)權(quán)益的道路上走得十分艱難，明明是與自己休戚相關(guān)的土地問題，卻在整個土地調(diào)整的過程中，呼聲都顯得特別渺小。面對村委會、各級政府、公司企業(yè)，農(nóng)民為了發(fā)出聲音，以合法的、非法的、個人的或群體的等各種方式的抗?fàn)幹欢@而易見，效果總是不理想的。

二、農(nóng)村土地征用問題的解決對策

（一）明確“公共利益”的界定

公共利益不確定，就難以確定土地征用的公平性和合理性，對于因公共利益需要使用農(nóng)民集體所有土地的，征地初期需要對方案進(jìn)行更全面的利益權(quán)衡，更多的參考來自被征地農(nóng)民的意見和建議；對于需使用農(nóng)地進(jìn)行非公益性設(shè)施建設(shè)的更要仔細(xì)斟酌、權(quán)衡利弊，杜絕政府濫用手中職權(quán)強制征收土地。

基于此，我國法律必須明確界定“公共利益”的范圍，且在法律條文上準(zhǔn)確表述公共利益的概念。在公共利益的界定上應(yīng)采用列舉式與概括式相結(jié)合的辦法，抽象出公共利益內(nèi)涵如公共性和非排他性、受益對象的不特定性等。[4]124-130做到清晰具體，防止土地征用權(quán)濫用，使農(nóng)民維權(quán)有法可依。

（二）完善農(nóng)地征收補償機制

農(nóng)村土地征收中的補償問題是重中之重，在所有土地糾紛中，無不是因土地利益而起，農(nóng)地補償問題就是癥結(jié)。我國現(xiàn)行的農(nóng)地征收補償標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低，現(xiàn)行的征用制度完全與市場經(jīng)濟(jì)脫離，因此，偏離土地價格與農(nóng)民預(yù)期。而建立公平補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和透明公開的公示制度，才是能緩解征地矛盾與沖突，保護(hù)被征地農(nóng)民權(quán)益的關(guān)節(jié)點。

一是應(yīng)淘汰現(xiàn)在按照土地被征收前三年年產(chǎn)值倍數(shù)計算的方法，使土地補償費用的評估與土地市場接軌，成立專門的土地評估管理單位并接受監(jiān)督，得出地價數(shù)據(jù)后交與主管部門，主管部門在制定最終土地補償標(biāo)準(zhǔn)中，應(yīng)參考當(dāng)?shù)赝恋厥袌龅耐谒疁?zhǔn)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平，更應(yīng)舉行村民聽證會，保障農(nóng)民的合法權(quán)益。二是安置補助費的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)明確包括需要安置農(nóng)業(yè)人口的養(yǎng)老保險和失業(yè)保險的社會保險費用?！肮窖a償”標(biāo)準(zhǔn)存在一個底線，即補償必須保證每個人的生活水準(zhǔn)不會因為其私有財產(chǎn)權(quán)為公共利益需要而被限制或剝奪而降低。[4]124-130這些措施的實施必然會使農(nóng)民的土地權(quán)益得到更有效地保障。

（三）建立健全農(nóng)地征收監(jiān)督機制

在土地征收過程中，一是要對征地的監(jiān)督進(jìn)行加強，成立專門的監(jiān)督機構(gòu)，監(jiān)督從征地方案的確立到征地補償款的發(fā)放一系列的征地流程；二是對于農(nóng)村征地補償款的發(fā)放有更嚴(yán)格明確的規(guī)定，以杜絕其中的貪腐現(xiàn)象；三是盡快落實征地細(xì)則的有關(guān)法律法規(guī)，敦促各級政府與村集體在征地過程中嚴(yán)格按照審批程序，進(jìn)行公開公正的征地流程與及時足額的土地補償款發(fā)放。另外，對于長期在農(nóng)村征地崗位上工作的人員，進(jìn)行不定期調(diào)整，建全征地責(zé)任制度及責(zé)任范圍，嚴(yán)厲打擊涉及農(nóng)村土地征用的貪污腐敗與違法犯罪行為，并追究責(zé)任人的行政和法律責(zé)任。

（四）關(guān)注農(nóng)民話語權(quán)

在農(nóng)村土地征用問題上，除上述機制的改進(jìn)和完善，更要關(guān)注農(nóng)民的話語權(quán)，使農(nóng)民更多的表達(dá)意見，道出心聲。建立更加人性化的信訪輿情系統(tǒng)，開放更多能使農(nóng)民和政府、企業(yè)平等交流對話的平臺和窗口。另外，不摒棄漠視農(nóng)民利益與訴求的心理，不改變以犧牲農(nóng)民賴以生存的土地資源為發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)代價的發(fā)展模式，制度建設(shè)得再完善，保障農(nóng)民利益也依舊是一句空口號。所以，重視農(nóng)民在土地交易談判中的地位，認(rèn)真聽取每一位農(nóng)民的征地意見，重視農(nóng)民的訴求，才能緩和征地矛盾，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，穩(wěn)步向構(gòu)建和諧社會邁進(jìn)。

三、結(jié)語

我國進(jìn)入全面深化改革的重要階段，在廣大農(nóng)村，妥善處理好新階段的各種矛盾問題才能建立城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，城市與農(nóng)村共同繁榮的和諧社會?，F(xiàn)如今農(nóng)地征收存在的制度漏洞、現(xiàn)實問題等正阻礙著和諧社會的構(gòu)建與“三農(nóng)問題”的解決。故而要把農(nóng)村土地征收制度改革更積極的提上社會主義新農(nóng)村建設(shè)的日程中，實事求是的進(jìn)行新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃，扎實做好農(nóng)地征收的實際工作，以期達(dá)到通過促進(jìn)農(nóng)地征收流轉(zhuǎn)來提高農(nóng)民收入、縮小城鄉(xiāng)居民收入差距的目的，更加穩(wěn)健的促進(jìn)中國的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程。

[1]白呈明.在憲政框架下構(gòu)建解決農(nóng)村土地糾紛的長效機制[J].唐都學(xué)刊，2005，06:71-73.

[2]詹勤艷，楊志敏.土地征收制度研究——論我國農(nóng)村土地征收及相關(guān)問題[J].現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)，2011，11:60-61.

[3]彭棟梁.論農(nóng)村和諧社會構(gòu)建中的土地征用制度改革[J].貴州工業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2005，06:5-9.

[4]石佑啟，苗志江.論農(nóng)村土地征收與農(nóng)民權(quán)益保護(hù)[J].湖北民族學(xué)院學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2008，01:124-130.

2015-02-17

山東農(nóng)業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院，山東 泰安，271000

韓琛（1990- ），女，山東萊蕪人，山東農(nóng)業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院碩士研究生，主要從事馬克思主義理論教育與社會發(fā)展研究；周新輝（1961- ）男，山東榮成人，山東農(nóng)業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授，碩士生導(dǎo)師，主要從事馬克思主義中國化方向研究；通訊作者。

F321.1

A

1008-8091（2015）02-0020-04