中央商務(wù)區(qū)管理模式創(chuàng)新探析

蔣三庚，王 震

(1.首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 特大城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展研究院，北京 100070；2.北京市工商局 石景山分局，北京 100040)

中央商務(wù)區(qū)管理模式創(chuàng)新探析

蔣三庚1，王 震2

(1.首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 特大城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展研究院，北京 100070；2.北京市工商局 石景山分局，北京 100040)

本文通過分析中國CBD現(xiàn)行管理體制的主要模式、發(fā)展現(xiàn)狀和存在問題，比較國際、國內(nèi)CBD不同管理模式的優(yōu)劣，結(jié)合中國的法律政策和制度條件，借鑒國內(nèi)外相關(guān)功能區(qū)、商務(wù)區(qū)管理體制改革和創(chuàng)新的成功經(jīng)驗(yàn)，提出中國CBD管理體制與模式創(chuàng)新的政策建議。

中央商務(wù)區(qū)(CBD)；管理模式；創(chuàng)新

引言

城市本身是動(dòng)態(tài)的、復(fù)雜的巨系統(tǒng)，城市(區(qū)域)管理必然是復(fù)雜的、綜合性強(qiáng)的、社會(huì)性的管理系統(tǒng)。從世界各國中央商務(wù)區(qū)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)看，無論是強(qiáng)化運(yùn)營模式還是側(cè)重管理方法，都有很多有益的經(jīng)驗(yàn)，特別是一些典型的科學(xué)管理模式被公認(rèn)為是城市可持續(xù)發(fā)展的根本支撐。從城市發(fā)展和管理的角度來看，中國中央商務(wù)區(qū)同樣有著自身的特點(diǎn)：其一，政府是主要推動(dòng)力量。政府通過城市規(guī)劃和招商引資計(jì)劃推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，形成了獨(dú)特的產(chǎn)業(yè)發(fā)展次序、社會(huì)服務(wù)模式和管理行政配套等獨(dú)特的管理方式。其二，在政府主導(dǎo)的規(guī)劃帶動(dòng)下，中國中央商務(wù)區(qū)發(fā)展具有整體性、系統(tǒng)性和行政性的特點(diǎn)。在深化市場(chǎng)化導(dǎo)向的改革中，中國中央商務(wù)區(qū)的管理理論、管理模式和管理重點(diǎn)必然要適應(yīng)新時(shí)期的要求。

一、CBD管理模式的分類

CBD管理模式體現(xiàn)了不同主體(政府與市場(chǎng)、不同部門)之間的利益協(xié)調(diào)關(guān)系。受到歷史和現(xiàn)實(shí)因素的制約，CBD管理模式具有多樣化特征。CBD管理模式分類情況見表1。

(一)按政府與市場(chǎng)的關(guān)系分類

按政府與市場(chǎng)的關(guān)系分類，CBD管理模式大體上分為兩類：政府主導(dǎo)型與市場(chǎng)運(yùn)作型。其中，前者又可以進(jìn)一步細(xì)分為政府主導(dǎo)、市區(qū)兩級(jí)協(xié)調(diào)管理模式，政府主導(dǎo)、區(qū)級(jí)管理模式，政府主導(dǎo)、一體化管理模式和非管委會(huì)型管理模式。政府主導(dǎo)型管理模式在中國普遍采用，市場(chǎng)運(yùn)作型管理模式盛行于西方國家。

1.政府主導(dǎo)型管理模式

由于中國CBD多為政府規(guī)劃建設(shè)，商務(wù)區(qū)在開發(fā)建設(shè)過程中行政力量居于主導(dǎo)地位，因此，CBD管理模式以政府主導(dǎo)型為主。各地大多成立了相應(yīng)的職能機(jī)構(gòu)(中央商務(wù)區(qū)管理委員會(huì)等)，承擔(dān)CBD的開發(fā)建設(shè)和日常管理等職能。這樣的職能機(jī)構(gòu)在各地區(qū)的級(jí)別歸屬、機(jī)構(gòu)性質(zhì)和職能權(quán)限等方面存在較大差異。

2.市場(chǎng)運(yùn)作型管理模式

市場(chǎng)運(yùn)作型即市場(chǎng)化管理，是指在CBD的建設(shè)和發(fā)展過程中，包括CBD項(xiàng)目的確定、規(guī)劃的編制、投資規(guī)模的選擇、管理模式的安排等，均以經(jīng)濟(jì)上是否可行、市場(chǎng)能否容納以及是否具備投資價(jià)值作為運(yùn)作依據(jù)。市場(chǎng)化運(yùn)作在中國處于起步階段，武漢王家墩CBD是中國第一個(gè)市場(chǎng)化運(yùn)作的CBD。此外，銀川閱海灣CBD也采用此類管理模式。

(二)按管理機(jī)構(gòu)職能定位分類

按照CBD管理機(jī)構(gòu)職能定位，CBD管理模式可以分為管制型、服務(wù)型與混合型。

1.管制型模式

管制型模式是以行政或政治控制為主的管理模式。任何公共機(jī)構(gòu)都有一定的管制功能，這是建立秩序、解決矛盾、發(fā)展經(jīng)濟(jì)社會(huì)必不可少的手段。管制型模式賴以建立的基礎(chǔ)是封建社會(huì)的傳統(tǒng)觀念，特別是“家長(zhǎng)制”的思想觀念，是與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的高度集權(quán)的行政體制。

管制型模式具有以下特征：

(1)政府是CBD建設(shè)開發(fā)的主導(dǎo)者，CBD管理機(jī)構(gòu)直接隸屬于當(dāng)?shù)卣?，政府將其定位為行政派出機(jī)構(gòu)，是CBD區(qū)域的行政管理者。

(2)CBD管理機(jī)構(gòu)具有一定的行政權(quán)限與審批權(quán)，CBD區(qū)域管理職能的實(shí)施對(duì)同級(jí)次以及更高級(jí)次政府機(jī)構(gòu)的依賴性小，能夠獨(dú)立有效地管理CBD區(qū)域內(nèi)的事務(wù)。

(3)CBD區(qū)域開發(fā)企業(yè)與平臺(tái)公司是CBD管理機(jī)構(gòu)的附屬部門，后者借此實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目開發(fā)、招商引資和企業(yè)管理等方面的有效控制。

從國內(nèi)外CBD的管理實(shí)踐來看，由于管制型模式計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩濃厚、體制不靈活，與現(xiàn)代CBD發(fā)展規(guī)律契合度低，基本上不存在完全意義上的管制型模式成熟案例。但是在中國早期CBD開發(fā)建設(shè)的過程中，基于開發(fā)進(jìn)度與規(guī)劃有效性等方面的考慮，這類模式被普遍采用。

2.服務(wù)型模式

服務(wù)型模式就是為公眾、為CBD經(jīng)營主體服務(wù)的管理模式，它把為公眾、為CBD經(jīng)營主體服務(wù)作為CBD管理機(jī)構(gòu)存在、運(yùn)行和發(fā)展的基本宗旨，遵循了CBD總體規(guī)劃與建設(shè)發(fā)展的規(guī)律。按照現(xiàn)代公共管理的理念，政府等公共管理機(jī)構(gòu)不是凌駕于社會(huì)之上的官僚機(jī)構(gòu)，從某種意義上講更像是負(fù)有責(zé)任的“企業(yè)家”，公民則是其“顧客”。這里的“企業(yè)家”并非生意人，而是不斷提高公共資源配置效率的人。服務(wù)型模式以市場(chǎng)即公眾需求為導(dǎo)向，因?yàn)橹挥蓄櫩万?qū)動(dòng)的管理機(jī)構(gòu)，才能提供滿足人們對(duì)公共服務(wù)的合理、合法需求。

服務(wù)型模式具有以下特征：

(1)CBD管理機(jī)構(gòu)雖然多隸屬于政府機(jī)構(gòu)，但是政府將其定位為公共型服務(wù)機(jī)構(gòu)，是CBD區(qū)域的公共服務(wù)者。

(2)CBD管理機(jī)構(gòu)設(shè)置簡(jiǎn)單，缺乏行政獨(dú)立性、行政權(quán)限與審批權(quán)，主要發(fā)揮協(xié)調(diào)與服務(wù)職能。CBD區(qū)域行政管理職能的實(shí)施往往依賴于同級(jí)次以及更高級(jí)次政府機(jī)構(gòu)的配合。

(3)CBD區(qū)域開發(fā)企業(yè)、平臺(tái)公司與CBD管理機(jī)構(gòu)存在股權(quán)關(guān)系，CBD管理機(jī)構(gòu)委托前者承擔(dān)CBD區(qū)域建設(shè)開發(fā)與部分服務(wù)性職能。

從國內(nèi)外CBD的管理實(shí)踐來看，服務(wù)型模式體制靈活，與現(xiàn)代CBD發(fā)展規(guī)律契合度高，在國內(nèi)外被普遍采用。中國CBD比較有代表性的服務(wù)型模式有天津?yàn)I海新區(qū)CBD、杭州武林CBD、西安長(zhǎng)安路CBD和武漢王家墩CBD。

3.混合型模式

混合型模式是一種介于管制型和服務(wù)型之間的管理模式，即在尊重市場(chǎng)規(guī)律的基礎(chǔ)上，為CBD經(jīng)營主體提供靈活有效的管理與服務(wù)。混合型模式較好地處理了市場(chǎng)與政府的關(guān)系，以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，為CBD提供有效的公共服務(wù)。

混合型模式具有以下特征：

(1)CBD管理機(jī)構(gòu)雖然多隸屬于政府機(jī)構(gòu)，但同時(shí)具有管理者與服務(wù)者的雙重屬性。

(2)CBD管理機(jī)構(gòu)具有一定的獨(dú)立性，同時(shí)也具有一定的行政權(quán)限與審批權(quán)，在對(duì)CBD進(jìn)行行政管理的同時(shí)發(fā)揮協(xié)調(diào)與服務(wù)職能，CBD區(qū)域行政管理職能的實(shí)施也需要同級(jí)次以及更高級(jí)次政府機(jī)構(gòu)的配合。

(3)CBD管理機(jī)構(gòu)行使權(quán)力的目的，不再主要是為了管制，而是為公眾與經(jīng)營主體提供更好的服務(wù)。

從國內(nèi)外CBD的管理實(shí)踐來看，混合型模式體制靈活，與現(xiàn)代CBD發(fā)展規(guī)律契合度高，在中國得到廣泛采用。中國比較有代表性的混合型模式有北京CBD、錢江新城CBD和沈陽CBD等。

二、CBD管理模式產(chǎn)生的原因

作為一種制度設(shè)計(jì)，CBD管理模式的產(chǎn)生受到諸多因素的影響，主要有政治文化傳統(tǒng)、CBD開發(fā)模式與發(fā)展路徑的差異。

(一)政治文化傳統(tǒng)

管理模式的選擇必然受到政治文化傳統(tǒng)的制約。東西方國家在歷史文化領(lǐng)域存在較大的差異。以英、美為代表的西方國家具有悠久的民主憲政傳統(tǒng)，崇尚自治，在城市治理領(lǐng)域尤其突出。因此，西方各國CBD以市場(chǎng)化主體自治管理為主，政府主要發(fā)揮引導(dǎo)協(xié)助的作用。而以中國為代表的東方國家長(zhǎng)期處于威權(quán)政治時(shí)期，強(qiáng)調(diào)服從，行政力量是社會(huì)管理的主導(dǎo)，形成“強(qiáng)勢(shì)政府、弱勢(shì)市場(chǎng)”的格局；同時(shí)，絕大多數(shù)CBD由政府主導(dǎo)開發(fā)并將其納入城市發(fā)展總體布局，因此，中國的CBD管理絕大多數(shù)是政府主導(dǎo)。同時(shí)也應(yīng)當(dāng)看到，中國政府層級(jí)特征顯著，不同層級(jí)政府行政權(quán)限與效能存在很大差異，而中國CBD管理機(jī)構(gòu)依托于不同層級(jí)的政府機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致職權(quán)與效能存在差別。

(二)CBD開發(fā)模式差異

國內(nèi)外典型的CBD有著不同的區(qū)位優(yōu)勢(shì)以及歷史發(fā)展軌跡，形成了不同的開發(fā)模式以及演化路徑，同時(shí)也對(duì)CBD管理模式的選擇產(chǎn)生了深刻影響。CBD開發(fā)模式主要有基本依靠市場(chǎng)自發(fā)形成、主要依靠政府規(guī)劃開發(fā)推動(dòng)和“政府引導(dǎo)+市場(chǎng)化”運(yùn)作三種模式。

1.市場(chǎng)自發(fā)形成模式

基本依靠市場(chǎng)形成的CBD是需要有特定環(huán)境和發(fā)展機(jī)遇的，并不是某地區(qū)單純市場(chǎng)化就可以實(shí)現(xiàn)的，還要有特定區(qū)位、資源稟賦和優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等條件,由此吸引相關(guān)的企業(yè)在該區(qū)域不斷聚集,形成具有一定規(guī)模的聚集區(qū)。市場(chǎng)自發(fā)形成模式的特點(diǎn)是競(jìng)爭(zhēng)效率高，優(yōu)勝劣汰,能夠充分滿足市場(chǎng)主體的需求；并且，CBD產(chǎn)業(yè)形態(tài)的發(fā)展是基于產(chǎn)業(yè)間的相互關(guān)聯(lián)程度而逐步發(fā)展起來的,能夠形成良好的產(chǎn)業(yè)環(huán)境。

2.政府規(guī)劃開發(fā)模式

政府規(guī)劃開發(fā)模式是政府根據(jù)地區(qū)發(fā)展的客觀需要，制定有序的發(fā)展規(guī)劃，提供配套服務(wù)，支持主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，培育要素市場(chǎng)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚等。政府規(guī)劃開發(fā)模式的特點(diǎn)主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：首先，政府規(guī)劃開發(fā)的CBD空間布局較為合理；其次，政府能夠?yàn)楫a(chǎn)業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)集聚提供良好的環(huán)境，能夠兼顧經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益,實(shí)現(xiàn)綜合效益的最大化。

3.政府引導(dǎo)與市場(chǎng)化運(yùn)作模式

政府引導(dǎo)與市場(chǎng)化運(yùn)作模式與上述兩種模式最主要的區(qū)別在于CBD的建設(shè)是由企業(yè)負(fù)責(zé)運(yùn)作,政府只起到引導(dǎo)及監(jiān)理的作用。該模式往往采取“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、整體規(guī)劃、分步實(shí)施”的開發(fā)策略,由市場(chǎng)組建的專業(yè)化開發(fā)機(jī)構(gòu)承擔(dān)CBD具體規(guī)劃、建設(shè)和開發(fā)工作。該模式具有區(qū)域空間布局合理、產(chǎn)業(yè)環(huán)境完善、招商目標(biāo)明確等優(yōu)勢(shì)。首先，相比于政府規(guī)劃開發(fā)模式，CBD產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展路徑更加貼近市場(chǎng)；其次，開發(fā)公司和地方政府有效結(jié)合,既保證了市場(chǎng)化運(yùn)作的主體地位，又體現(xiàn)了政府引導(dǎo)的監(jiān)理作用,有效地引導(dǎo)CBD產(chǎn)業(yè)集聚,實(shí)現(xiàn)CBD、政府以及開發(fā)公司的多贏局面。

(三)CBD發(fā)展路徑差異

從國際CBD的發(fā)展歷程來看，CBD形成與發(fā)展的背后有兩股主要推動(dòng)力量——市場(chǎng)自發(fā)形成的力量和政府推動(dòng)的力量。前者以美國的曼哈頓和英國的倫敦為代表，后者則以新加坡和法國拉德芳斯為代表。在中國，由于政治體制與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的原因，政府因素在CBD的形成與發(fā)展中起著重要的作用。政府因素對(duì)于CBD發(fā)展路徑的影響主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，在CBD的初創(chuàng)期主導(dǎo)CBD的發(fā)展規(guī)劃、進(jìn)行大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和引進(jìn)項(xiàng)目入駐，推動(dòng)CBD的形成；另一方面,在CBD的發(fā)展期，地方政府給予CBD特殊的鼓勵(lì)政策，積極引入市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制，強(qiáng)化政府、企業(yè)、市場(chǎng)、社會(huì)和社區(qū)的協(xié)同，有效調(diào)動(dòng)各類資源參與城市CBD建設(shè)，完善CBD內(nèi)涵，加快CBD的發(fā)展速度。

三、各種CBD管理模式的優(yōu)劣

各種CBD管理模式的形成都有特定的歷史與現(xiàn)實(shí)背景，均與該CBD特定發(fā)展階段相適應(yīng)。總體而言，政府主導(dǎo)型管理模式在體制方面優(yōu)勢(shì)明顯，市場(chǎng)運(yùn)作型管理模式則具有機(jī)制靈活的特征。同時(shí)，各類管理模式也不可避免地存在局限性。

(一)政府主導(dǎo)型管理模式

1.優(yōu)勢(shì)分析

(1)體制優(yōu)勢(shì)明顯。以北京商務(wù)中心區(qū)為例，商務(wù)中心區(qū)管委會(huì)等實(shí)體機(jī)構(gòu)代表政府統(tǒng)一行使商務(wù)中心區(qū)的開發(fā)建設(shè)和管理職能，機(jī)構(gòu)的執(zhí)行和協(xié)調(diào)能力較強(qiáng)；同時(shí)，商務(wù)中心區(qū)管委會(huì)等通過預(yù)算審批、經(jīng)濟(jì)指標(biāo)分派考核以及建立區(qū)域信息系統(tǒng)等手段，充分調(diào)動(dòng)朝陽區(qū)各部門、各街鎮(zhèn)的積極性，為中央商務(wù)區(qū)的發(fā)展創(chuàng)造了一個(gè)良好的體制環(huán)境，從而使各級(jí)各類政府資源在空間規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、區(qū)域擴(kuò)張、稅源清理以及促成地標(biāo)性建筑等關(guān)鍵問題上形成合力。

(2)服務(wù)機(jī)制優(yōu)勢(shì)。為企業(yè)提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)，搭建良好公共服務(wù)平臺(tái)，是吸引企業(yè)落戶CBD最有效的方式。因此，首先要建立高效、便捷的服務(wù)機(jī)制。CBD管委會(huì)可為企業(yè)提供的前期服務(wù)包括前置審批、設(shè)立申請(qǐng)、注冊(cè)登記以及寫字樓選址等；后期服務(wù)則包括企業(yè)交流平臺(tái)，行業(yè)協(xié)會(huì)，專業(yè)領(lǐng)域研討會(huì)，與駐區(qū)單位、街道、社區(qū)建立溝通渠道，對(duì)外宣傳和為工作人員供餐等。在一站式服務(wù)方面，青島市市北區(qū)CBD的創(chuàng)新值得一提。青島市2013年在市北區(qū)成立中央商務(wù)區(qū)綜合服務(wù)中心，真正做到了政府服務(wù)企業(yè)“零距離”。這種“一站式代辦”，化簡(jiǎn)辦事流程，讓企業(yè)舒心辦公。青島中央商務(wù)區(qū)綜合服務(wù)中心內(nèi)設(shè)綜合服務(wù)大廳、社會(huì)組織孵化基地、黨建工作室和綜合活動(dòng)室等，可以為中央商務(wù)區(qū)內(nèi)的企業(yè)和員工提供經(jīng)濟(jì)、民生、城管、綜治和黨群等“一站式代辦服務(wù)”。

(3)公共服務(wù)完善。CBD公共服務(wù)包括CBD入駐企業(yè)員工的子女入學(xué)、就醫(yī)、工作餐供應(yīng)等生活配套服務(wù)。實(shí)踐表明，可以通過建立定期與入駐企業(yè)交流溝通機(jī)制切實(shí)解決這些問題。在教育方面，可通過與教育部門的溝通，盡量妥善解決CBD員工子女就近入學(xué)的問題；在醫(yī)療方面，既要與大型醫(yī)院合作，鼓勵(lì)它們推出高層次健康咨詢、醫(yī)療保健服務(wù)，滿足企業(yè)外籍職員、高層管理人員對(duì)優(yōu)質(zhì)服務(wù)的需求，也要加大對(duì)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、婦幼保健等基層公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的扶持力度，滿足普通員工的日常生活需要；在餐飲方面，可引進(jìn)多家知名品牌快餐連鎖店，為區(qū)內(nèi)員工提供價(jià)廉物美、安全可口的工作餐，切實(shí)解決CBD就餐難的問題；在體育活動(dòng)方面，可由CBD管委會(huì)組織協(xié)調(diào)，引導(dǎo)開展全民健身運(yùn)動(dòng)，豐富園區(qū)生活。

2.劣勢(shì)分析

(1)行政權(quán)限不足制約效能發(fā)揮。迄今為止，很多地方的中央商務(wù)區(qū)仍處于開發(fā)建設(shè)階段，因此并未建立管理委員會(huì)，更沒有采用市場(chǎng)方式經(jīng)營，而是通過所在開發(fā)區(qū)的相關(guān)部門進(jìn)行管理。很多地方在CBD開發(fā)期成立CBD項(xiàng)目指揮部或開發(fā)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，這一類機(jī)構(gòu)多為臨時(shí)性的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，級(jí)別較高但行政權(quán)限小，具體職能行使依賴于其依托的政府部門，行政職能與效能受到嚴(yán)重制約。

(2)部門工作對(duì)接困難。大多數(shù)地區(qū)的中央商務(wù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)成立時(shí)間較短，作為政府派出機(jī)構(gòu)，與同級(jí)政府部門以及街道職能存在重疊，大多不具有行政審批權(quán)，重要權(quán)限在市一級(jí)，基本職能則在區(qū)一級(jí)，而且分散于區(qū)級(jí)政府職能部門。當(dāng)前管理機(jī)構(gòu)的工作以協(xié)調(diào)性和事務(wù)性工作為主，這些工作往往是其他職能部門不愿從事的領(lǐng)域，使其行政職能與效能受到嚴(yán)重制約。此外，政策存在局限，與同級(jí)甚至是高級(jí)政府部門工作對(duì)接存在困難。

(3)政府規(guī)劃管理規(guī)范性差。目前，部分CBD規(guī)劃存在與管理脫節(jié)、持續(xù)性不強(qiáng)的問題，在組織上表現(xiàn)為組織保障力度不足。同時(shí)，行政管理的長(zhǎng)官意志、形式主義造成了職責(zé)不清、管理效率不高的情況出現(xiàn)，致使一些規(guī)劃實(shí)施存在政策風(fēng)險(xiǎn)，制約了CBD的可持續(xù)發(fā)展。

(4)缺乏統(tǒng)一的政府管理機(jī)構(gòu)。管理方面的缺陷包括兩方面：一是CBD管理機(jī)構(gòu)事實(shí)上定位于臨時(shí)性機(jī)構(gòu)，不具備完整的管理權(quán)，行政權(quán)限不足；二是由于職責(zé)界定不清，各類機(jī)構(gòu)都插手CBD的開發(fā)與管理，多龍治水，使CBD的建設(shè)進(jìn)度受到制約。此外，現(xiàn)行土地管理體制也存在問題，一些CBD的開發(fā)缺乏應(yīng)有的秩序，招商和建設(shè)審批不到位。不少城市在開發(fā)建設(shè)過程中，由于住宅項(xiàng)目的資金投入量相對(duì)少一些，成本低，政府和開發(fā)商為尋求短期利益，熱衷于開發(fā)商業(yè)住宅，CBD開發(fā)看重短期經(jīng)濟(jì)效益，對(duì)未來發(fā)展空間留備不足。

(二)市場(chǎng)運(yùn)作型管理模式

1.優(yōu)勢(shì)分析

(1)開發(fā)方式靈活。政府引導(dǎo)與市場(chǎng)化運(yùn)作模式相對(duì)于政府規(guī)劃開發(fā)模式而言，最主要的區(qū)別在于CBD的建設(shè)是由企業(yè)負(fù)責(zé)運(yùn)作,政府只起到引導(dǎo)及監(jiān)理作用。這種模式往往采取“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、整體規(guī)劃、分步實(shí)施”的開發(fā)策略,由市場(chǎng)組建的專業(yè)化開發(fā)機(jī)構(gòu)承擔(dān)聚集區(qū)具體規(guī)劃、建設(shè)和開發(fā)工作。這種模式的優(yōu)勢(shì)表現(xiàn)在兩方面：

首先，相比于政府規(guī)劃開發(fā)模式，政府引導(dǎo)與市場(chǎng)化運(yùn)作模式使CBD產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展路徑更加貼近市場(chǎng)。公益性強(qiáng)的項(xiàng)目由專門部門統(tǒng)籌管理，民營企業(yè)也與政府相關(guān)部門進(jìn)行溝通，得到政府支持并共同合作，使市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制得到有效運(yùn)轉(zhuǎn)，從而獲得CBD的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和區(qū)域經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。

其次，在政府引導(dǎo)與市場(chǎng)化運(yùn)作模式中,開發(fā)公司和地方政府有效結(jié)合,既保證了市場(chǎng)化運(yùn)作的主體地位，又體現(xiàn)了政府引導(dǎo)及監(jiān)理作用,有效地引導(dǎo)CBD產(chǎn)業(yè)集聚,形成CBD、政府以及開發(fā)公司的多贏局面。

(2)服務(wù)效率高。政府引導(dǎo)與市場(chǎng)化運(yùn)作管理的主導(dǎo)權(quán)在開發(fā)企業(yè)。開發(fā)企業(yè)遵循市場(chǎng)化經(jīng)營原則，在提供服務(wù)時(shí)更注重從企業(yè)實(shí)際需求出發(fā)設(shè)計(jì)服務(wù)方案，為入駐企業(yè)提供個(gè)性化服務(wù)。例如，武漢CBD在服務(wù)機(jī)制上進(jìn)行創(chuàng)新，推出客戶會(huì)服務(wù)模式。CBD菁英匯作為泛海航程會(huì)(武漢中央商務(wù)區(qū)建設(shè)投資股份有限公司股東)旗下的客戶會(huì)之一，是由武漢中央商務(wù)區(qū)建設(shè)投資股份有限公司在“創(chuàng)造城市新生活”的經(jīng)營理念下，為會(huì)員提供的高端生活交流平臺(tái)，營造精英人士社交圈。會(huì)員分為金卡會(huì)員和白金卡會(huì)員，金卡會(huì)員可享受置業(yè)服務(wù)、活動(dòng)服務(wù)、商家服務(wù)；白金卡會(huì)員除享有金卡會(huì)員的權(quán)益外，還有機(jī)會(huì)參加為白金卡會(huì)員舉辦的尊享活動(dòng)，會(huì)員將有機(jī)會(huì)獲贈(zèng)武漢CBD年度限量版禮品，會(huì)員重復(fù)購房可享受積分返還優(yōu)惠，會(huì)員推薦他人購房可享受積分返還優(yōu)惠等。

2.劣勢(shì)分析

(1)市場(chǎng)化運(yùn)營涉及市場(chǎng)化開發(fā)主體與政府關(guān)系協(xié)調(diào)問題。受到開發(fā)資金短缺、經(jīng)驗(yàn)不足等因素制約，以武漢為代表的部分CBD開發(fā)采取政府規(guī)劃、市場(chǎng)運(yùn)作的開發(fā)模式，實(shí)際開發(fā)運(yùn)作由民營企業(yè)承擔(dān)。CBD跨越多個(gè)街區(qū)，存在與政府部門和地方行政協(xié)調(diào)的問題，主要問題在于征地拆遷、公共管理服務(wù)等方面。作為市場(chǎng)化主體的企業(yè)由于不具有行政權(quán)，在與有關(guān)政府部門和地方行政協(xié)調(diào)方面存在困難。

(2)建設(shè)速度慢，規(guī)劃的時(shí)效性面臨挑戰(zhàn)。開發(fā)主體是民營企業(yè)，企業(yè)經(jīng)營以利潤最大化為目標(biāo)，采取市場(chǎng)化的滾動(dòng)開發(fā)模式。選擇這種模式主要取決于企業(yè)戰(zhàn)略布局與市場(chǎng)行情，當(dāng)市場(chǎng)行情低迷時(shí)，企業(yè)往往會(huì)選擇延遲開發(fā)或縮小開發(fā)規(guī)模，導(dǎo)致原有開發(fā)計(jì)劃難以按期執(zhí)行，但是，政府希望CBD開發(fā)能盡快完成，市場(chǎng)化滾動(dòng)開發(fā)模式與政府預(yù)期存在矛盾。

四、CBD管理的國際借鑒

縱觀全球CBD發(fā)展史，政府無疑起到重要作用。各國政府通過立法、規(guī)劃與稅收等手段促進(jìn)CBD發(fā)展，但不同地區(qū)政府采取的管理模式存在著差異。全球中央商務(wù)區(qū)各有特色，在管理模式方面也各具特色。總體而言，CBD的建設(shè)和發(fā)展強(qiáng)調(diào)政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作和公眾參與。

(一)國外兩個(gè)有特點(diǎn)的CBD管理模式

1.倫敦金融城的“商務(wù)區(qū)自治”

倫敦是世界金融中心，還是全球最大的黃金與有色金屬交易市場(chǎng)，在全球貴金屬與大宗商品定價(jià)領(lǐng)域具有舉足輕重的影響。倫敦金融城是倫敦的行政區(qū)之一，在33個(gè)行政區(qū)中面積最小，但其擁有完善的行政管理機(jī)構(gòu)，擁有地區(qū)行政管轄權(quán)。

倫敦金融城行政管理機(jī)構(gòu)的主要職能包括三項(xiàng)：一是確定和制定主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、發(fā)展重點(diǎn)和負(fù)面清單；二是在公共服務(wù)等方面進(jìn)行規(guī)劃管理，為金融服務(wù)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境，包括醫(yī)療、教育和社會(huì)服務(wù)等；三是擁有獨(dú)立的警察和司法機(jī)構(gòu)，管理本地主要交通基礎(chǔ)設(shè)施，如港口、機(jī)場(chǎng)等公共基礎(chǔ)設(shè)施。

2.東京CBD的“多中心并行發(fā)展”

東京CBD是典型的多中心系統(tǒng)發(fā)展模式。該模式的形成并非是自發(fā)的，政府在東京CBD形成中的主導(dǎo)作用非常突出，這是東京CBD區(qū)別于英美的重要特點(diǎn)。

東京CBD快速發(fā)展得益于交通條件，但是，隨著經(jīng)濟(jì)增速加快，空間受限成為一大制約因素。為此，日本政府制定出一系列規(guī)劃，最著名的是“區(qū)部中心部整治方針”。該項(xiàng)方針將CBD發(fā)展空間分為中心區(qū)、次中心區(qū)和接近居住區(qū)，針對(duì)不同地區(qū)進(jìn)行不同程度的商業(yè)開發(fā)。中心區(qū)重點(diǎn)是翻新建筑，完善商業(yè)服務(wù)，提高土地使用效率；次中心區(qū)重點(diǎn)是提供多元化的商業(yè)服務(wù)支撐，結(jié)合本地發(fā)展進(jìn)行區(qū)域整治；接近居住區(qū)則提供足夠的配套服務(wù)，提供商業(yè)、文化、居住的配套公共基礎(chǔ)設(shè)施，提供較為便利的居住環(huán)境。政府的一系列規(guī)劃有效提升了這一地區(qū)商業(yè)、商務(wù)發(fā)展的層次化，提高了土地空間利用效率，成為各國學(xué)習(xí)的典型模式之一。

(二)國外主要CBD管理模式的經(jīng)驗(yàn)與啟示

1.加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)

如果政府沒有做好規(guī)劃，進(jìn)行土地、交通設(shè)施和公共服務(wù)規(guī)劃等方面工作，單憑開發(fā)商基于逐利本能進(jìn)行盲目開發(fā)建設(shè)，CBD發(fā)展將不具備持續(xù)性。因此，政府維護(hù)CBD建設(shè)發(fā)展的有序和健康十分必要。

2.明確市場(chǎng)定位

CBD發(fā)展面臨客觀資源稟賦限制，需要明確市場(chǎng)定位，做好市場(chǎng)細(xì)分，走特色化發(fā)展的道路。良好的市場(chǎng)定位可以幫助CBD實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展，維持差異化競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

3.營造投資環(huán)境

一流的商務(wù)環(huán)境有助于CBD現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展，而產(chǎn)業(yè)集聚、網(wǎng)絡(luò)信息化建設(shè)、公共服務(wù)能力提升和社區(qū)文化建設(shè)等服務(wù)能力的增強(qiáng)，能夠促進(jìn)商務(wù)環(huán)境的改善，帶動(dòng)區(qū)域投資者的增加。交通基礎(chǔ)設(shè)施、公共休閑服務(wù)和社會(huì)教育服務(wù)等公共性的基礎(chǔ)設(shè)施完善，對(duì)吸引高素質(zhì)人才具有促進(jìn)作用。營造投資環(huán)境，根本上是為投資者創(chuàng)造更好的投資和生活環(huán)境。

4.重視發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用

無形的市場(chǎng)資源與有形的基礎(chǔ)設(shè)施、資金等共同構(gòu)成CBD發(fā)展的經(jīng)濟(jì)內(nèi)容，企業(yè)、信息、資金和人力資源等軟環(huán)境是CBD發(fā)展的靈魂。從曼哈頓CBD、新加坡CBD等CBD的發(fā)展歷程看，市場(chǎng)在發(fā)展早期具有自發(fā)性特征。市場(chǎng)既是CBD發(fā)展的主導(dǎo)力量，也是CBD競(jìng)爭(zhēng)力提升的評(píng)判者。市場(chǎng)成熟度與發(fā)展水平是檢驗(yàn)CBD發(fā)展水平的重要標(biāo)志，政府的職責(zé)重點(diǎn)在于服務(wù)，主要包括提供公共服務(wù)、營造良好環(huán)境、制定并監(jiān)督執(zhí)行規(guī)則[1]。

5.推廣公私合作管理模式

CBD建設(shè)終究要由市場(chǎng)的發(fā)展水平來決定。法國拉德芳斯CBD的模式符合中國當(dāng)前發(fā)展的實(shí)際情況，該公私合作的管理模式具有借鑒意義。

五、中國CBD管理模式的優(yōu)化建議

CBD管理模式的選擇本質(zhì)上是不同主體(政府與市場(chǎng)、不同部門)利益協(xié)調(diào)的關(guān)系。CBD管理模式優(yōu)化應(yīng)遵循“政府管理、市場(chǎng)運(yùn)作、公眾參與、利益協(xié)調(diào)”的原則，發(fā)揮市場(chǎng)主體的作用，完善配套政策法規(guī)，整合政府管理機(jī)構(gòu)，引入公眾參與監(jiān)督機(jī)制，從而提高CBD管理的有效性，促進(jìn)CBD的健康和可持續(xù)發(fā)展。

(一)發(fā)揮市場(chǎng)主體作用

市場(chǎng)的主體作用是CBD發(fā)展的根本。受到歷史及文化傳統(tǒng)等因素的影響，中國CBD在建設(shè)發(fā)展過程中政策供給處于先導(dǎo)地位。CBD在規(guī)劃概念提出后，有效需求的創(chuàng)造應(yīng)是重點(diǎn)考慮的問題。政府在完成CBD規(guī)劃后不能甩手不管，必須在CBD進(jìn)一步發(fā)展方面履行應(yīng)盡的職責(zé)。在CBD建設(shè)發(fā)展初期，政府是CBD資源供給分配的主導(dǎo)者，但是政府不應(yīng)取代市場(chǎng)自行操作，應(yīng)通過前期運(yùn)作，積極創(chuàng)造條件，發(fā)揮市場(chǎng)主體的基礎(chǔ)性作用。CBD前期運(yùn)作對(duì)市場(chǎng)取向具有直接的決定作用，進(jìn)而深刻影響CBD功能的形成。政府規(guī)劃可能是雙刃劍，在資源有限的情況下，政府與市場(chǎng)同時(shí)參與資源配置。由于行政力量的強(qiáng)勢(shì)性，政府規(guī)劃往往會(huì)占據(jù)主導(dǎo)地位，造成資源配置在不同區(qū)域的非均衡性。因此，政府在制定實(shí)施CBD規(guī)劃時(shí)，不僅應(yīng)考慮CBD所在區(qū)域的經(jīng)濟(jì)布局與產(chǎn)業(yè)分工，同時(shí)也應(yīng)將資源集中問題納入考察范疇。

(二)完善配套政策法規(guī)

完善的法規(guī)政策體系是CBD管理的依據(jù)，也是有效實(shí)施規(guī)劃管理的保障。法規(guī)政策體系側(cè)重于保障城市公共設(shè)施與公共利益，政策法規(guī)制定的目標(biāo)是提高為CBD區(qū)域內(nèi)工作和生活的人群服務(wù)的效率，不僅應(yīng)吸引“人氣”，同時(shí)也要留住人。規(guī)劃理念應(yīng)正確處理好現(xiàn)實(shí)利益需求與長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展要求的關(guān)系，要制定一系列法規(guī)保證CBD有序、持續(xù)、健康發(fā)展，也要重視自然環(huán)境、人文環(huán)境和文化產(chǎn)業(yè)等要素的保護(hù)，更要重視與周邊地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的問題，發(fā)揮CBD作為區(qū)域增長(zhǎng)極的輻射帶動(dòng)作用。

(三)整合政府管理機(jī)構(gòu)

大多數(shù)地區(qū)的中央商務(wù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)成立時(shí)間較短，作為政府派出機(jī)構(gòu)，與同級(jí)政府部門以及街道職能存在重疊，大多不具有行政審批權(quán)，職能分散于區(qū)級(jí)政府各職能部門。當(dāng)前管理機(jī)構(gòu)工作以協(xié)調(diào)性、事務(wù)性工作為主，與同級(jí)甚至更高層級(jí)政府部門的工作對(duì)接存在困難，行政職能與效能受到嚴(yán)重制約。因此，有必要整合政府管理機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化CBD管理機(jī)構(gòu)的行政權(quán)限，實(shí)現(xiàn)CBD開發(fā)管理一體化，進(jìn)而提高管理效能[2]。

在政府的合作網(wǎng)絡(luò)中，很多公共事務(wù)涉及面廣，內(nèi)容復(fù)雜，需要多個(gè)行政轄區(qū)政府機(jī)構(gòu)協(xié)作共同完成?？鐓^(qū)域政府機(jī)構(gòu)協(xié)作行為促使政府間的關(guān)系發(fā)生轉(zhuǎn)變，由縱向條塊狀權(quán)利劃分演變?yōu)閺?fù)雜的扁平化管理體系。中國CBD建設(shè)中也存在一些特定的或階段性的問題，如城中村改造問題。中國CBD開發(fā)中各級(jí)政府部門權(quán)責(zé)劃分不明晰，具體工作缺乏合適且明確的責(zé)任主體，往往會(huì)發(fā)生各方推卸責(zé)任的問題。應(yīng)積極構(gòu)建跨區(qū)域、跨層級(jí)政府協(xié)作體系，這將有助于提高行政效率。

針對(duì)中央商務(wù)區(qū)建設(shè)發(fā)展中的政府管理問題，筆者提出建立統(tǒng)一的CBD管理機(jī)構(gòu)的構(gòu)想——CBD綜合管理委員會(huì)。即：首先建立一個(gè)由各級(jí)政府以及職能部門共同協(xié)調(diào)的政府機(jī)構(gòu)，然后成立一個(gè)既包含政府組織(政府的公共管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu))又有CBD開發(fā)主體(政府授權(quán)的開發(fā)公司)的綜合管理體系——CBD綜合管理委員會(huì)。這個(gè)機(jī)構(gòu)可以對(duì)中央商務(wù)區(qū)的建設(shè)進(jìn)行高效的政府管理和多部門協(xié)調(diào)，可對(duì)出現(xiàn)的問題進(jìn)行及時(shí)和針對(duì)性的處理，有效保證中央商務(wù)區(qū)的健康發(fā)展。

CBD綜合管理委員會(huì)是由多級(jí)政府共同組建，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)中央商務(wù)區(qū)建設(shè)工作的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。管委會(huì)代表市政府統(tǒng)一行使CBD管理職能，負(fù)責(zé)CBD日常管理事務(wù)。其主要職能在于實(shí)施與監(jiān)督CBD區(qū)域總體規(guī)劃、公共設(shè)施開發(fā)建設(shè)等，負(fù)責(zé)對(duì)具體項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)督，定期匯報(bào)，確定管理方案。

(四)引入公眾參與監(jiān)督機(jī)制

在現(xiàn)代公共管理模式下，建立起公眾參與監(jiān)督機(jī)制，通過公眾輿論監(jiān)督規(guī)劃行政行為，有利于防止行政干預(yù)的負(fù)面影響。建立完善的行政監(jiān)督、法律監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督管理體系，需要充分聽取不同社會(huì)群體與利益集團(tuán)，包括專家、開發(fā)建設(shè)主體和民眾的意見，充分保障利益相關(guān)者的知情權(quán)與參與權(quán)，為政府規(guī)劃管理決策服務(wù)。

[1]李宏平.北京商務(wù)中心區(qū)(CBD)管理創(chuàng)新分析[D].北京:北京交通大學(xué)，2008.

[2]韓可勝.CBD的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與政府管理模式研究[D].上海:華東師范大學(xué)，2008.

(責(zé)任編輯：姚望春)

Innovations of Central Business District Management Model

JIANG Sangeng1，WANG Zhen2

(1.Capital University of Economics and Business，Beijing 100070, China；2.Beijing Administration for Industry and Commerce，Beijing 100040, China)

This paper analyzes main models of central business district (CBD) in the current management systems, current situations and problems, compares advantages and disadvantages of different management models between international and domestic CBDs. Considering China’s laws and policies conditions, Learning from the reform and innovation of the relevant functional areas, domestic and foreign business districts, the authors put forward some proposals for China’s CBD management systems and mode innovations.

central business district (CBD); management model; innovation

2014-10-20

北京市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)“十二五”規(guī)劃重點(diǎn)項(xiàng)目《我國特大城市CBD金融集聚差異化發(fā)展研究》(12JGA015)

蔣三庚(1955—)，男，首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)特大城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展研究院教授，博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)镃BD經(jīng)濟(jì)、區(qū)域金融；王震(1989—)，男，北京市工商局石景山分局干部，研究方向?yàn)閰^(qū)域金融。

F291.4

A

1008-2700(2015)01-0083-08