高新區(qū)“鎮(zhèn)改街道”問題探究

□宋明爽 王小磊

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高新區(qū)“鎮(zhèn)改街道”問題探究

□宋明爽 王小磊

高新區(qū)在其設(shè)置和擴(kuò)展過程中，將其周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)納入管轄范圍，由于高新區(qū)的城市特性，所以收編的鄉(xiāng)鎮(zhèn)就要變成城區(qū)，實現(xiàn)所謂的“鎮(zhèn)改街”。高新區(qū)“鎮(zhèn)改街”具有主體特殊、內(nèi)容綜合、必然性等特點(diǎn)，是城鎮(zhèn)化的重要途徑，有利于促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，和基層社會治理的新變化。同時高新區(qū)“鎮(zhèn)改街道”存在矛盾易發(fā)、就業(yè)等問題等，需采取措施積極應(yīng)對。

高新區(qū)；鎮(zhèn)改街道；原因；問題；對策建議；

我國高新區(qū)經(jīng)過二十余年的發(fā)展，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、科技創(chuàng)新等方面發(fā)揮重要作用，同時也在城鎮(zhèn)化中發(fā)揮著重要作用。高新區(qū)管理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)“鎮(zhèn)改街道”現(xiàn)象，其原因為何，具有哪些特點(diǎn)，存在怎樣的問題？本文試圖予以分析和解答。

一、高新區(qū)的設(shè)置

(一)高新區(qū)的概念

高新區(qū)是高新技術(shù)開發(fā)區(qū)的簡稱，一般來說主要是指“以科研和技術(shù)成果為基礎(chǔ)，以國家的土地、稅收、金融等方面的優(yōu)惠政策為依托，有計劃有步驟地形成的區(qū)域性的高新技術(shù)開發(fā)基地?！盵1]高新區(qū)是“一種通過加速高新技術(shù)研制及其成果推廣應(yīng)用、服務(wù)于本國或本地區(qū)工業(yè)現(xiàn)代化及其開拓國際市場的需要而設(shè)置的新興產(chǎn)業(yè)開發(fā)基地。它是秉著開發(fā)高新技術(shù)、開拓新產(chǎn)業(yè)為宗旨，促進(jìn)科研、教育和生產(chǎn)三者相結(jié)合的綜合性基地?！盵2]高新區(qū)是“一種以智力密集為依托，以開發(fā)新技術(shù)和開拓新產(chǎn)品為目標(biāo)，促進(jìn)科研、教育與生產(chǎn)相結(jié)合，推動科學(xué)技術(shù)與經(jīng)濟(jì)、社會協(xié)調(diào)發(fā)展的綜合性基地?！盵3]

以上關(guān)于高新區(qū)概念的分析，著重于高新區(qū)的技術(shù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的功能，把它僅僅看成是這一功能發(fā)揮的載體或基地。但是從高新區(qū)現(xiàn)實發(fā)展的實踐來看，必須給高新區(qū)賦予全新的含義。高新區(qū)是以高新技術(shù)發(fā)展為特點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展綜合試驗區(qū)，因此高新區(qū)是一個新的城區(qū)，是一個準(zhǔn)地方區(qū)劃，承擔(dān)著多方面的政府職能，可以看成是準(zhǔn)政府，而且各地都給予了更高的級別。

(二)高新區(qū)的設(shè)置

中國的高新區(qū)孕育于20世紀(jì)80年初期、誕生于20世紀(jì)80年代末期，自90年代初期開始，不同層級的高新區(qū)大量出現(xiàn)并迅速發(fā)展，21世紀(jì)以后則進(jìn)入新的發(fā)展階段。高新區(qū)是我國改革開放的試驗區(qū)，是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新探索，也是我國城市化發(fā)展的內(nèi)在推動。

1.高新區(qū)與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展

高新區(qū)與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)。首先，高新區(qū)以發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)品生產(chǎn)等為基本目標(biāo)，是我國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的重要載體，極大推動我國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，實踐著以科技促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的理念；其次，高新區(qū)推動高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的集聚，形成產(chǎn)業(yè)集聚、服務(wù)集聚、治理集聚等，產(chǎn)生巨大的發(fā)展能量?！?013年，中國114家國家高新區(qū)共實現(xiàn)工業(yè)總產(chǎn)值19.7萬億元，實現(xiàn)增加值5.8萬億元，占全國GDP比重達(dá)10%以上，工業(yè)增加值占同期全國第二產(chǎn)業(yè)增加值比重16%，出口創(chuàng)匯占同期全國外貿(mào)出口總額16.9%，上交稅額1.1萬億元，出口總額3700億美元”[4]。山東淄博高新區(qū)的功能玻璃特色產(chǎn)業(yè)、先進(jìn)陶瓷特色產(chǎn)業(yè)集群，濰坊高新區(qū)的半導(dǎo)體發(fā)光產(chǎn)業(yè)集群等，努力實現(xiàn)特色產(chǎn)業(yè)的集聚；再次，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級、經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變。發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)(外包服務(wù)、總部經(jīng)濟(jì))等實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級等。設(shè)置高新區(qū)推動高新技術(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展必然帶來城市區(qū)域的擴(kuò)張和城市化的發(fā)展。

2.高新區(qū)與我國城市化發(fā)展

高新區(qū)與我國城市化的發(fā)展密切相關(guān)。首先，我國城市化發(fā)展，城區(qū)面積急需擴(kuò)張，原來建在城區(qū)的企業(yè)必須外遷，因此高新區(qū)的設(shè)置為城區(qū)企業(yè)“出城入園”提供了空間和發(fā)展載體。

其次，高新區(qū)的發(fā)展為區(qū)域城市化的實現(xiàn)創(chuàng)造了條件。這種條件性的表現(xiàn)有：一是高新區(qū)招商引資等需要具備良好的基礎(chǔ)條件，包括水、電、暖、交通、通信、天然氣、排污等“七通一平”是高新區(qū)城市化的基礎(chǔ)條件；同時因為高新區(qū)的集聚效應(yīng)，促進(jìn)勞動、資本、技術(shù)、人才等生產(chǎn)要素的高度富集，成為高新區(qū)城鎮(zhèn)化的必要基礎(chǔ)；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力、生產(chǎn)效率的提升，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展等，促進(jìn)非農(nóng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，帶動區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，為高新區(qū)城鎮(zhèn)化提供內(nèi)生動力。

再次，高新區(qū)的城鎮(zhèn)化促進(jìn)區(qū)域城鎮(zhèn)化率的增長。這種促進(jìn)主要表現(xiàn)為高新區(qū)的擴(kuò)張和城市基層管理體制的轉(zhuǎn)變。高新區(qū)的擴(kuò)張主要指高新區(qū)管轄面積的擴(kuò)張、數(shù)量的增長和層級化。高新區(qū)管轄面積擴(kuò)張的實現(xiàn)途徑是通過委托管理一定數(shù)量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道，作為高新區(qū)規(guī)劃區(qū)之外的發(fā)展空間和預(yù)留區(qū)，高新區(qū)納入城市規(guī)劃，極大擴(kuò)大城市面積；高新區(qū)的數(shù)量增長與層級化密切相關(guān)。高新區(qū)成立的20多年里，各類高新區(qū)遍地開花，依據(jù)行政區(qū)域和所屬等級，出現(xiàn)了國家級高新區(qū)、省級高新區(qū)、市級高新區(qū)和縣級高新區(qū)等不同層級。到2014年8月，我國國家級高新區(qū)的數(shù)量從1991年的首批37家，增加到114家，23年間年均增長3家多。目前，山東省的9家國家高新區(qū)中威海高新區(qū)和濟(jì)南高新區(qū)是首批國家級高新區(qū)，其余7家在2010年以后陸續(xù)升級為國家級高新區(qū)。城市基層管理體制的轉(zhuǎn)變主要是指隨著高新區(qū)面積的擴(kuò)大和城鎮(zhèn)化，其管轄的鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)“鎮(zhèn)(鄉(xiāng))改街道”和“村改居”，從管理體制上實現(xiàn)農(nóng)村基層管理體制向城市基層管理體制的轉(zhuǎn)變。

3.高新區(qū)運(yùn)行與政府管理

首先，高新區(qū)是一種政府管理。從各地高新區(qū)運(yùn)行模式來看，高新區(qū)實行一級政府的管理。各地高新區(qū)一般都設(shè)置了黨群機(jī)構(gòu)、政府機(jī)構(gòu)和法院、檢察院機(jī)構(gòu)。因為沒有設(shè)置人大和政協(xié)機(jī)構(gòu)，所以本文稱之為準(zhǔn)政府機(jī)關(guān)。高新區(qū)以發(fā)展高新技術(shù)經(jīng)濟(jì)為主要任務(wù)，但是區(qū)域的劃定、企業(yè)的入駐、大量工作的人口、高新技術(shù)發(fā)展的特殊政策的執(zhí)行等肯定需要政府的管理，所以高新區(qū)實行政府管理是必要的。

其次，高新區(qū)的差異性與管理主體。在我國，高新區(qū)具有顯著的差異性，這種差異性的表現(xiàn)有層級的差異性、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的差異性和管理體制的差異性等。

高新區(qū)的層級性與管理主體的層級性。如前文所述，我國的高新區(qū)根據(jù)行政區(qū)域和所屬等級可以分為國家級高新區(qū)、省級高新區(qū)、市級高新區(qū)和縣級高新區(qū)等不同層級。高新區(qū)的層級性不僅促進(jìn)城鎮(zhèn)化，而且也促進(jìn)管理主體的層級性。管理主體的層級性影響著不同層級高新區(qū)管理體制的選擇。在我國，高新區(qū)的管理模式主要以政府主導(dǎo)型管理模式為主，而根據(jù)管委會管理權(quán)限、財稅體制和政企關(guān)系不同，又可以將其分為政府派出機(jī)構(gòu)型、與所在行政區(qū)合一型和獨(dú)立行政區(qū)型三種。[5]高新區(qū)管理主體的層級性決定擁有管理權(quán)限的種類和數(shù)量，管理權(quán)限的種類和數(shù)量、管轄區(qū)域的面積與管理主體的等級呈現(xiàn)正向相關(guān)，管理主體的等級越高，所在高新區(qū)越趨向于采取獨(dú)立行政區(qū)型和與所在行政區(qū)合一型管理體制，相對應(yīng)的是增設(shè)直屬機(jī)構(gòu)和部門、一定數(shù)量的管轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道和村居，管理主體與一級政府趨同甚至合一，成為一級準(zhǔn)政府機(jī)關(guān)或政府機(jī)關(guān)。

高新區(qū)管理體制差異性。高新區(qū)管理體制差異性的表現(xiàn)主要有管理服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置的差異性、權(quán)限設(shè)置的差異性等。以山東省泰安高新區(qū)、濰坊高新區(qū)、濟(jì)南高新區(qū)為例，其各自的管理服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量分別為47、19、56(數(shù)據(jù)來自于高新區(qū)官網(wǎng))；管理機(jī)構(gòu)涉及稅務(wù)、交通、國土、行政執(zhí)法、社會事業(yè)、工會、公安等，既具有共性，也具有很大的差異性。高新區(qū)管理體制差異性的原因是多方面的，包括高新區(qū)的層級性、缺少相應(yīng)法律規(guī)范、高新區(qū)產(chǎn)業(yè)狀況等，其中缺少相應(yīng)的法律規(guī)范是重要原因。因為缺少國家層面的法律規(guī)定，一些省市根據(jù)自我制定的《高新區(qū)條例》實行管理，管理體制的差異性就在所難免。

二、高新區(qū)與“鎮(zhèn)改街道”

(一)“鎮(zhèn)改街道”及其類型

1.“鎮(zhèn)改街道”

對“鎮(zhèn)改街道”內(nèi)涵的界定仍以實務(wù)操作層面的理解為主，缺少取得一致認(rèn)可的普遍性概念，這也是由其強(qiáng)烈的實踐屬性決定的?！版?zhèn)改街道”是“一種將鎮(zhèn)(鄉(xiāng))政府撤銷后改為街道辦事處的社會現(xiàn)象、社會活動的簡稱，其核心內(nèi)容：一是管理者由鎮(zhèn)政府變?yōu)榻值擂k事處；二是管理對象為城鎮(zhèn)建成區(qū)內(nèi)已轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民戶口的村民；三是原來的村委會變?yōu)樯鐓^(qū)居委會?！盵6]從狹義上理解，“鎮(zhèn)改街道”可以認(rèn)為是在某一行政區(qū)內(nèi)行政管理主體由鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府轉(zhuǎn)變?yōu)檎沙鰴C(jī)構(gòu)街道辦事處的過程，并且伴隨管理權(quán)限調(diào)整、管理對象變更。實質(zhì)上“鎮(zhèn)改街道”是由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市化發(fā)展而推動的我國基層政府區(qū)劃管理體制或基層治理體制的變革。

2.“鎮(zhèn)改街道”的類型

“鎮(zhèn)改街道”的劃分關(guān)鍵在“鎮(zhèn)”，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)不同類型的劃分決定“鎮(zhèn)改街道”的類型。劃分的標(biāo)準(zhǔn)主要有地理因素標(biāo)準(zhǔn)和動力來源標(biāo)準(zhǔn)。

首先，根據(jù)地理因素的差異，可以分為駐地型、近郊型。駐地型，主要是指市轄區(qū)政府、縣(縣級市)政府所在地因?qū)儆诔鞘蟹懂?，必須建立相?yīng)的城市基層治理單位；近郊型，主要指鄉(xiāng)鎮(zhèn)距離城市相對較近，屬于城市發(fā)展的預(yù)備區(qū)，隨著城市擴(kuò)展和城區(qū)規(guī)模的擴(kuò)大而改設(shè)街道辦事處，實現(xiàn)基層治理單位的變更。

其次，根據(jù)動力來源的不同，可以劃分為主動型和被動型。主動型指出于區(qū)域長遠(yuǎn)發(fā)展或是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)收益等因素而主動申請變更基層治理單位屬性，撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府，設(shè)立新的街道辦事處；被動型，又可以稱為規(guī)劃型，指因為城市總體規(guī)劃、行政命令等而進(jìn)行的城市基層治理體制的變革。

(二)高新區(qū)“鎮(zhèn)改街道”

高新區(qū)“鎮(zhèn)改街道”就是高新區(qū)管轄的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府經(jīng)由法定程序撤銷而設(shè)立街道辦事處，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基層治理單位管理體制轉(zhuǎn)換的過程，內(nèi)容上具有“鎮(zhèn)改街道”的共性?！版?zhèn)改街道”后，高新區(qū)管轄的農(nóng)村集體土地相應(yīng)轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地，所轄居民由農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民，進(jìn)一步實現(xiàn)高新區(qū)的城鎮(zhèn)化；同時基層管理體制與高新區(qū)管理體制相適應(yīng)，構(gòu)成高新區(qū)行政管理體系的重要組成部分。

1.高新區(qū)“鎮(zhèn)改街道”的原因

首先，與現(xiàn)有的城市規(guī)劃相適應(yīng)。高新區(qū)向城區(qū)轉(zhuǎn)化是一大趨勢，被納入城市總體規(guī)劃的高新區(qū)管轄的街道是市區(qū)建設(shè)的重要組成部分。撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)、改設(shè)街道辦事處，有利于區(qū)位優(yōu)勢的發(fā)揮和資源進(jìn)一步整合，促進(jìn)高新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等的完善，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，加快高新區(qū)城鎮(zhèn)化的實現(xiàn)。

其次，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。高新區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在貢獻(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長的同時，必然伴隨著體量的增長和規(guī)模擴(kuò)張，需要動用預(yù)備區(qū)來擴(kuò)展企業(yè)園區(qū)發(fā)展空間；同時，基層治理單位的轉(zhuǎn)變也會改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)既有工業(yè)布局，從而實現(xiàn)與高新技術(shù)開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的銜接，促進(jìn)區(qū)域二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；且由于兩種基層治理單位功能設(shè)置差異，“鎮(zhèn)改街道”有利于改善經(jīng)營環(huán)境，促進(jìn)集聚效應(yīng)的發(fā)揮。

再次，建立新的行政管理體系的需要。高新區(qū)的發(fā)展使得其逐漸承擔(dān)更多的社會事務(wù)，這種變化要求高新區(qū)行政管理體制改革。撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)，改設(shè)街道辦事處，使基層治理單位職能向宏觀管理和公共服務(wù)轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)組織機(jī)構(gòu)設(shè)置優(yōu)化，理順與高新區(qū)管理主體關(guān)系，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會事業(yè)發(fā)展需要。同時也是基層行政管理體制的改革，是高新區(qū)行政管理制改革的重要組成部分。

2.高新區(qū)“鎮(zhèn)改街道”的特點(diǎn)

首先是主體的特殊性。主體的特殊性主要是指高新區(qū)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處的管理來自于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處的上級政府的委托。因高新區(qū)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理屬委托管理、高新區(qū)是一級政府的派出機(jī)構(gòu)，“鎮(zhèn)改街道”中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要向委托管理的上級政府(如縣級政府)請示，然后逐級上報，由省級政府批準(zhǔn)后方可。此時街道辦事處將以委托管理的上級政府(如縣級政府)派出機(jī)構(gòu)委托高新區(qū)管理。

其次是內(nèi)容的綜合性。“鎮(zhèn)改街道”作為由鄉(xiāng)村治理單位向城市治理單位的轉(zhuǎn)變，由內(nèi)向外首先體現(xiàn)為管理體制的改革、相關(guān)部門的調(diào)整、工作人員的調(diào)整等，進(jìn)而涉及到“村改居”；同時還會涉及上級管理主體的關(guān)系理順、戶籍管理、土地管理問題、失地居民生活與社會保障、城市管理與建設(shè)、村(居)干部管理等，高新區(qū)管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為重要的基層單位，“鎮(zhèn)改街道”涉及的改革內(nèi)容具有廣泛性和綜合性。

再次是被動性和必然性?！版?zhèn)改街道”的實施與人口規(guī)模、城鎮(zhèn)化水平、GDP、財政收入、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等前置條件密切相關(guān)。說高新區(qū)“鎮(zhèn)改街道”具有被動性，是因為高新區(qū)多作為城市規(guī)劃的重要組成部分，其要符合高新區(qū)發(fā)展建設(shè)全局、符合城市總體規(guī)劃的要求，高新區(qū)向城區(qū)的轉(zhuǎn)變要求其管理體制的變革；此外，這種被動性也體現(xiàn)在農(nóng)村“村改居”中村民的被動接受與適應(yīng)。高新區(qū)“鎮(zhèn)改街道”的必然性，主要是指高新區(qū)的集聚效應(yīng)等使得其具備改革的前置條件。

第四是過程性。高新區(qū)“鎮(zhèn)改街道”的過程性主要是指改革內(nèi)容的廣泛性、綜合性使得各項內(nèi)容的進(jìn)展不同，存在差異性。尤其農(nóng)村“村改居”，其涉及到土地、資金、基本管理體制轉(zhuǎn)化、園區(qū)擴(kuò)張等諸多因素的影響，是“鎮(zhèn)改街道”的重要內(nèi)容，需根據(jù)相關(guān)條件進(jìn)行逐步推進(jìn)。

三、高新區(qū)“鎮(zhèn)改街道”面臨的困境與對策建議

(一)面臨的困境

1.矛盾的易發(fā)性

“鎮(zhèn)改街道”的過程是矛盾多發(fā)的過程，這種矛盾的多發(fā)性是由利益調(diào)整引起的，體現(xiàn)在多個方面。一是“鎮(zhèn)改街道”引致的機(jī)構(gòu)調(diào)整、崗位變動、人員調(diào)整容易激發(fā)矛盾；二是作為“鎮(zhèn)改街道”的重要組成部分，“村改居”中土地等村集體資產(chǎn)的權(quán)屬、分配、經(jīng)營與處置等問題的處理都是矛盾的激發(fā)因素；三是居住形式轉(zhuǎn)變引起的生活方式、生活習(xí)慣、生活成本等改變都容易滋生不安定因素，尤其是高新區(qū)“鎮(zhèn)改街道”中農(nóng)村居民“城鎮(zhèn)化”的被動性，將使矛盾顯性化且更易爆發(fā)。

2.就業(yè)問題

“鎮(zhèn)改街道”伴隨著農(nóng)村到市民的身份轉(zhuǎn)變，其就業(yè)、再就業(yè)問題是保障農(nóng)村權(quán)利的核心問題。但是制約其就業(yè)再就業(yè)的因素仍然存在：一是農(nóng)村居民自身年齡偏大、技能不足、學(xué)歷不高等都是制約其就業(yè)再就業(yè)的不利因素；二是園區(qū)企業(yè)就業(yè)帶動有限性，這種有限性一方面是因為高新區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)布局等導(dǎo)致企業(yè)對勞動力素質(zhì)的高要求，另一方面是因為崗位供給數(shù)量的有限；三是就業(yè)培訓(xùn)的不足，培訓(xùn)成本、培訓(xùn)需求、培訓(xùn)能力等都是造成就業(yè)培訓(xùn)不足的原因。

3.公共服務(wù)、公共物品供給問題

公共服務(wù)、公共物品供給問題主要表現(xiàn)為供給的有限性。這種有限性，主要是因為高新區(qū)管轄的街道辦事處的特殊性。一方面街道辦事處和高新區(qū)管理主體均為上級政府的派出機(jī)構(gòu)，這就使得在供給上或因財力有限，存在向重點(diǎn)項目和區(qū)域傾斜的情況，覆蓋率有待提高；或是權(quán)力有限，需要通過上級政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。另一方面，作為高新區(qū)的基層組織，職能與高新區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)，難以做到經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共服務(wù)的協(xié)調(diào)。

(二)對策建議

1.扎實工作，化解矛盾

針對“鎮(zhèn)改街道”過程中的矛盾多發(fā)性，應(yīng)該通過扎實工作化解矛盾。一是要有綜合性改革方案，針對“鎮(zhèn)改街道”過程中涉及到機(jī)構(gòu)調(diào)整、崗位變動、人員調(diào)整等可能出現(xiàn)的矛盾，采取應(yīng)對措施，將其解決在萌芽狀態(tài)；二是要加強(qiáng)村級組織建設(shè)，重視其在“村改居”中的重要作用，引導(dǎo)其采取村集體資產(chǎn)股份制改造等方式妥善解決村集體資產(chǎn)的權(quán)屬、分配等問題，尊重村民意愿，化解矛盾，讓群眾滿意；三是引導(dǎo)和扶持新社區(qū)、居委會等基層組織建設(shè)，通過舉辦多樣文化活動、完善基礎(chǔ)設(shè)施、改進(jìn)社區(qū)服務(wù)等方式，促進(jìn)生活方式、生活觀念等轉(zhuǎn)變；四是促進(jìn)社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，鼓勵將集體財產(chǎn)收益按比例用來改善福利狀況，降低生活成本，讓百姓安居。

2.多措并舉，促進(jìn)就業(yè)

針對“鎮(zhèn)改街道”過程中的就業(yè)問題，應(yīng)采取多種措施促進(jìn)就業(yè)和創(chuàng)業(yè)方式的多元化。一是要因地制宜，宜農(nóng)則農(nóng)、宜商則商，通過土地流轉(zhuǎn)、特色農(nóng)業(yè)等扶持社區(qū)專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場等新型經(jīng)營主體，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。同時鼓勵社區(qū)服務(wù)業(yè)的發(fā)展，通過餐飲、農(nóng)貿(mào)市場等的發(fā)展轉(zhuǎn)移勞動力、促進(jìn)就業(yè)；二是鼓勵企業(yè)提供工作崗位；三是通過企業(yè)培訓(xùn)、政府培訓(xùn)、政府購買培訓(xùn)項目等方式，提高社區(qū)居民的就業(yè)再就業(yè)能力。同時加強(qiáng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)，培育中介服務(wù)組織，多措并舉促進(jìn)就業(yè)、創(chuàng)業(yè)。

3.促進(jìn)公共物品、公共服務(wù)有效供給

基于街道辦事處在高新區(qū)中的地位和作用，其應(yīng)該采取必要措施：一是平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會管理和公共服務(wù)之間的關(guān)系，促進(jìn)公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給，尤其在高新區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較差的區(qū)塊；二是優(yōu)化公共服務(wù)、物品供給方式，積極探索購買公共服務(wù)的模式，培育相關(guān)組織，促進(jìn)公共服務(wù)、產(chǎn)品供給的多元化，充分發(fā)揮市場作用；三是積極與上級協(xié)調(diào)，爭取相關(guān)公共服務(wù)的配套，增加有效供給，彌補(bǔ)權(quán)限不足引致的供給不足。

[1]馮娜.高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)行政管理體制改革研究[D].太原：山西大學(xué)，2010.

[2]孫飛.合肥高新區(qū)行政管理體制研究[D].合肥：安徽大學(xué)，2011.

[3]李輝.我國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)發(fā)展研究[D].天津：天津大學(xué)，2003.

[4]王昊飛.中國國家高新區(qū)已達(dá)114家[DB/OL].[2014-08-02].http://news.xinhuanet. com/fortune/2014-08/02/c_1111908920.htm

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[6]肖雪蓮.“鎮(zhèn)改街”后昆明市街道辦事處職能定位研究[D].昆明：云南大學(xué)，2013年.

2014-11-16

山東農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，山東 泰安，271018

宋明爽(1960- )，男，山東省榮成市人，山東農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院院長、教授，研究方向：公共政策。

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1008-8091(2015)01-0023-05