緬甸離和平有多遠

執(zhí)政進入最后一年，緬甸總統(tǒng)吳登盛希望在2015年10月舉行大選前簽署全國范圍的停火協(xié)議，以實現(xiàn)緬甸的民族和平，但現(xiàn)實情況似乎難以如愿。

2015年2月12日是緬甸第68個“聯(lián)邦日”，全國主要城市都為此舉行了盛大的慶?；顒印堑鞘⒃媱澰诋斕炫c所有少數(shù)民族武裝都簽訂“和平和全國和解承諾約定書”，隨后將盡快簽署全國?；饏f(xié)義，但僅有南撣邦軍和克倫民族解放軍等四家武裝簽字，緬甸最大反對黨全國民主聯(lián)盟、國防軍總司令和副總司令均沒有簽字。

另外，與政府軍處于交戰(zhàn)狀態(tài)的克欽獨立軍和德昂民族解放軍等武裝沒有應(yīng)邀出席節(jié)慶，緬甸民族民主同盟軍（俗稱果敢同盟軍）則沒有被邀請參會，顯示出其中的關(guān)系仍然異常微妙。

民族矛盾愈演愈烈

緬甸軍政府在歷經(jīng)近半個世紀的統(tǒng)治后，在2003年8月推出了旨在實現(xiàn)民族和解、推進民主進程的“七點民主政治路線圖計劃”。2011年3月30日，該國通過選舉推出了新的文人政府，前軍政府將軍之一吳登盛上臺就任總統(tǒng)，宣布實現(xiàn)了七步路線圖計劃，一系列變化引起了國際社會的矚目。

由于石油、天然氣、玉石等礦產(chǎn)資源和木材等自然資源非常豐富，歷史上緬甸曾經(jīng)是東南亞最富有的國家之一，緬甸政府及昂山素季等政治領(lǐng)袖都對緬甸重振雄風充滿了信心。不過，緬甸國家建設(shè)的歷史問題欠債太多，隨著民主化的到來，各種各樣的意見和矛盾得以加倍釋放，形成了更多的沖突，民族矛盾、宗教矛盾和資源爭奪等都會變成戰(zhàn)爭的導(dǎo)火索。雖然在政治和經(jīng)濟改革方面頗有收獲，但是緬甸的民族矛盾和宗教矛盾卻一直沒有得到緩解，尤其民族矛盾甚至有愈演愈烈的趨勢，嚴重影響到了國家的正常發(fā)展。

緬甸法定有135個民族，緬族是主體民族，其他包括克倫族、撣族、克欽族、克耶族、孟族等，少數(shù)民族人口占全國人口的近30%，聚居區(qū)超過國土面積的一半。由于對緬族為主體統(tǒng)治的不滿，緬甸的十多個少數(shù)民族自1948年獨立以來就與中央政府對抗不斷，并且紛紛成立了自己的地方民族武裝，使緬甸的內(nèi)戰(zhàn)至今幾乎沒有停止過。

執(zhí)政四年以來，吳登盛政府對內(nèi)推行政治、經(jīng)濟和社會改革，對外與西方社會積極改善關(guān)系，很快獲得了各方好感，開始放松對緬甸的各種封鎖

目前，緬甸軍方仍舊控制著國內(nèi)最大的商業(yè)集團和利潤最豐厚的經(jīng)濟部門，例如天然氣和寶石、礦藏的開采。由于軍方在議會的巨大影響力，緬甸23.2%的國家預(yù)算仍被用于軍事開支，屬于極高比例。

雖然緬甸各種少數(shù)民族武裝與政府軍的交戰(zhàn)已經(jīng)長達60多年，至今政府軍還沒有徹底地消滅過其中任何一支，顯示出其戰(zhàn)斗力非常有限，但少數(shù)民族武裝也無法形成強大的抗衡力量，因此始終處于政府軍的威懾之下。與此同時，已經(jīng)走向民主化的緬甸政府一直迫切希望擺脫被國際社會孤立局面，但這樣的一意孤行又給其帶來了無盡的困擾。

執(zhí)政四年以來，吳登盛政府對內(nèi)推行政治、經(jīng)濟和社會改革，對外與西方社會積極改善關(guān)系，很快獲得了各方好感，開始放松對緬甸的各種封鎖。其中，美國奧巴馬政府更是積極調(diào)整對緬政策，力圖從外部推動緬甸更快地走向民主化，甚至直言不諱地稱緬甸將成為“亞太再平衡”戰(zhàn)略的重要組成部分。

吳登盛一直致力于同所有少數(shù)民族武裝組織停止沖突，進而通過政治對話實現(xiàn)持久和平。2015年，緬甸將舉行新一屆總統(tǒng)大選，并簽署一份旨在全國范圍內(nèi)的?；饏f(xié)議，同時改革政府部門和跨越修改憲法的障礙，因此被外界認為是具有非常挑戰(zhàn)的一年。

政府與軍隊步調(diào)不一

面對吳登盛政府的頻頻示好，緬甸大多數(shù)少數(shù)民族武裝都表現(xiàn)出了積極的回應(yīng)姿態(tài)。不過，由于雙方的訴求差距太大，一方要高度集權(quán)，另一方要高度自治，因此談判往往流于形式。緬甸2008年憲法規(guī)定，只有國防軍總司令有權(quán)宣戰(zhàn)和結(jié)束戰(zhàn)爭，由于總統(tǒng)并不能直接指揮政府國防軍，因此政府與軍隊之間經(jīng)常出現(xiàn)“步調(diào)不一致”的情況，即政府在與少數(shù)民族組織談和平，政府軍則不斷與少數(shù)民族武裝發(fā)生沖突。

事實上，自緬甸實現(xiàn)民主轉(zhuǎn)型以來，以往的各種利益格局被迫進入了調(diào)整陣痛期。少數(shù)民族武裝竭力維護自身的權(quán)益，卻也是緬甸軍方保留的政治籌碼，戰(zhàn)爭不但成了軍方證明存在的一種政治博弈手段，也成為其鉗制國家政局的走向，甚至操縱2015年總統(tǒng)大選的暫停、延期或取消的籌碼。

2015年2月9日，流亡在外5年多，已經(jīng)84歲高齡的果敢特區(qū)前主席彭家聲打響了“光復(fù)果敢”之戰(zhàn)（尹鴻偉/攝）

從2009年4月起，緬甸軍政府以2008年新憲法推出為由，又開始向國內(nèi)所有民族武裝力量進行新一輪施壓，要求后者一律把軍隊改編為邊防軍，并接受軍政府的官員監(jiān)管。但僅有很少的少數(shù)民族武裝認可了軍政府的命令，大多數(shù)并不接受2008年憲法，因此軍事沖突在所難免。隨后，政府軍以各種借口和理由對果敢同盟軍、克欽獨立軍和德昂族解放軍等大打出手，后者也毫不示弱地進行對抗，并且分別成立了“全國民族聯(lián)合聯(lián)邦委員會”、“全國民族武裝聯(lián)盟”和“全國?；饏f(xié)調(diào)委員會”等多個政治、軍事組織，不斷與政府軍和吳登盛政府周旋博弈。

截至2014年末，僅有撣邦的果敢同盟軍白所成部、克欽邦第一特區(qū)的克欽新民主軍和克耶邦的克倫尼民族人民解放陣線被改編為邊防軍，其他要么堅持軍事對抗，要么陽奉陰違地處于觀望之中，而且2009年8月戰(zhàn)敗出走的果敢同盟軍彭家聲部仍然潛伏于其他民族武裝控制地區(qū)暗中籌備，隨時透露出要打回去“恢復(fù)果敢原有秩序，保持華人文化傳統(tǒng)”的信息。緬甸官方一直拒絕承認彭家聲的政治地位，不同意其部屬參與政府和各少數(shù)民族間的和平談判，也不邀請果敢同盟軍參加2月12日的“聯(lián)邦節(jié)”，導(dǎo)致矛盾一直在積累。

2015年2月9日，流亡在外5年多、84歲高齡的果敢特區(qū)前主席彭家聲，指揮所屬的“緬甸民族民主同盟軍”一千余人再度回襲果敢，與駐守的政府軍激烈交火，造成大量人員傷亡，難民流離緬中兩地。

2015年2月19日，全國民主聯(lián)盟主席昂山素季就果敢局勢發(fā)表評論，稱保衛(wèi)國家和人民是國防軍責任，應(yīng)當按照法律法規(guī)，在法律框架內(nèi)實施管理，不應(yīng)當超越法律

在緬甸國內(nèi)民族沖突持續(xù)不停的大背景下，果敢的沖突再起引起了周邊的關(guān)注。3月1日，吳登盛在發(fā)表每月例行廣播講話時強調(diào)，“為維護主權(quán)、人民財產(chǎn)和聯(lián)邦團結(jié)，軍隊迅速作出反應(yīng)，應(yīng)對了武裝對抗”。

中國邊境備受其擾

眾所周知，緬甸國內(nèi)的“大緬族主義”一直濃烈，緬族對其他少數(shù)民族的歧視始終存在，導(dǎo)致政府與少數(shù)民族武裝的長期沖突并不僅是軍事問題，還是政治問題。這就意味著無論政府軍的戰(zhàn)績有多大，最終仍然會出現(xiàn)新的少數(shù)民族反抗者，解決的方案仍然只能寄望于緬甸國內(nèi)的民主程度與民族平等的改革進展。

果敢同盟軍“光復(fù)果敢”的戰(zhàn)事打響后，聲稱得到了佤聯(lián)軍、勐拉軍、德昂軍、克欽軍、若開軍、北撣邦軍等眾多少數(shù)民族武裝的支持，迫使政府軍大量從外地調(diào)援，甚至動用了飛機和坦克打擊同盟軍。2月17日，多次重申推行民族和解路線的緬甸總統(tǒng)吳登盛簽署總統(tǒng)令，決定從當日起結(jié)束果敢的民族自治，暫定實施為期90天的緊急狀態(tài)，由軍方接管當?shù)匾磺袡?quán)力。

2008年憲法中保留的國家緊急狀態(tài)條例已經(jīng)在果敢戰(zhàn)事中派上用場，由此未來也有推向全國實行軍管的可能性。在緬甸三大政治勢力“軍政府、反對派力量和少數(shù)民族武裝”中，前兩者始終是緬族內(nèi)部矛盾，因此在打擊民族武裝時經(jīng)常一致。2月19日，全國民主聯(lián)盟主席昂山素季就果敢局勢發(fā)表評論，稱保衛(wèi)國家和人民是國防軍責任，應(yīng)當按照法律法規(guī)，在法律框架內(nèi)實施管理，不應(yīng)當超越法律。

按照緬甸國防軍總司令部發(fā)布的消息，截至2月23日緬政府軍方面有60名士兵陣亡，果敢同盟軍則有80名士兵陣亡，并認定有“中國籍雇傭軍”加入了同盟軍。不過，這些數(shù)字并沒有得到同盟軍方面的認可，其還否認同盟軍中有中國籍人員參戰(zhàn)，同時佤聯(lián)軍、勐拉軍和克欽軍等武裝也聲明沒有參與果敢之戰(zhàn)。2月21日，緬甸軍方稱果敢地區(qū)局勢正趨于穩(wěn)定，軍隊將繼續(xù)采取措施使該地區(qū)秩序恢復(fù)正常，但事實上雙方一直在周邊進行著游擊戰(zhàn)。

由于緬甸的少數(shù)民族武裝多數(shù)活動于緬北地區(qū)，因此與其接壤的中國西南邊境備受其擾，尤其每次大量難民的出現(xiàn)，都會引發(fā)國際輿論的高度關(guān)注，使中國方面承受著巨大的壓力。自2011年以來，先后有10多萬緬甸難民因為武裝沖突出現(xiàn)在中緬邊境地區(qū)，成為一大悲慘奇觀，此次因果敢沖突而進入中國的難民多達4萬人以上。由于在2009年8月指揮占領(lǐng)果敢有功的敏昂萊被逐步提升為如今的緬甸國防軍總司令，這也導(dǎo)致果敢同盟軍的政治被動處境一直無法改變。

此輪果敢戰(zhàn)事已經(jīng)嚴重影響到了中國西南邊境的安全，所引發(fā)的國際輿論也越來越激烈，2月11日，彭家聲本人發(fā)布了《告世界華人同胞書》;2月16日，果敢同盟軍又發(fā)布了《致緬甸總統(tǒng)的公開信》，對被迫以戰(zhàn)爭方式返回家鄉(xiāng)、爭取民族權(quán)利進行了解釋與呼吁。

2015年2月16日，《環(huán)球時報》發(fā)表了不署名社評《把果敢比喻成克里米亞，這很滑稽》，稱“中國的對緬態(tài)度會以國際法和中緬長期友好的戰(zhàn)略利益為框架，這方面不太可能有顛覆性改變”，“中國在任何時候都不應(yīng)成為緬甸內(nèi)部沖突的一方”，表明了果敢問題屬于緬甸內(nèi)政，中國不予干涉的立場。2月25日，中國外交部發(fā)言人洪磊再度針對緬北局部沖突表態(tài)，再次敦促有關(guān)方面保持克制，防止沖突升級。鑒于當前中緬邊境地區(qū)局勢，中方加強了對邊境的管理，但沒有關(guān)閉邊境。洪磊表示，中方一向奉行不干涉別國內(nèi)政原則，一向尊重緬甸的主權(quán)和領(lǐng)土完整。

繼續(xù)推進民族和解

果敢在2015年2月一戰(zhàn)成名，正在進行的緬甸全國和平談判進程已經(jīng)被影響，甚至超越同期的緬甸民眾抗議萊比塘銅礦項目和緬甸大學(xué)生全國示威抗議反對“國民教育法”等現(xiàn)實問題。

種種復(fù)雜的歷史和社會背景下，吳登盛政府希望實現(xiàn)的民族和解顯然并不輕松，如何平衡中央政府與地方利益，如何讓緬甸軍方和少數(shù)民族武裝真正實現(xiàn)和解都不是簡單的問題。

在2015年2月12日緬甸第68個“聯(lián)邦日”帶來前，吳登盛政府一直渲染將與所有少數(shù)民族武裝都簽訂“和平和全國和解承諾約定書”，隨后盡快簽署全國?；饏f(xié)議，但當天僅有四家武裝簽字，最大反對黨全國民主聯(lián)盟、國防軍總司令和副總司令均沒有簽字的尷尬局面，預(yù)示其民族和平計劃再度流產(chǎn)。

果敢同盟軍

2月21日，由16支少數(shù)民族武裝組成的“全國民族聯(lián)合聯(lián)邦委員會”發(fā)表聲明，敦促政府立即承認果敢同盟軍的事實，結(jié)束果敢的戰(zhàn)爭行動，并重開“全國全面?；鹫勁小?。雖然緬甸政府一直不承認果敢同盟軍的政治地位，卻與全國民族聯(lián)合聯(lián)邦委員會進行著和平談判，而同盟軍又是該委員會的正式成員之一。如果緬甸軍方堅持剿滅同盟軍的立場，將意味緬甸和平進程的結(jié)束。

由于吳登盛政府并不愿意出現(xiàn)這樣的結(jié)局，因此其領(lǐng)導(dǎo)的“緬甸聯(lián)邦和平工作委員會”再度與“全國民族武裝聯(lián)盟”商定，將于2015年3月16日在仰光恢復(fù)全國?；饏f(xié)議的談判，可以預(yù)見新近的果敢戰(zhàn)事將被重點討論。與此同時，緬甸政府宣布成立一個旨在協(xié)助果敢地區(qū)重建工作的后援委員會，支持果敢地區(qū)繼續(xù)發(fā)展。但緬甸輿論普遍認為，由于各種各樣的障礙太多，目前很難達成?；饏f(xié)議，即便達成也難以落實。

緬甸國內(nèi)的和平談判已經(jīng)數(shù)不勝數(shù)，“邊打邊談，談完就打”幾乎已經(jīng)成為一種見慣不驚的常態(tài)，緬甸的和平進程顯然舉步維艱。預(yù)計在2015年5月，緬甸全國將進行全民公投，以決定是否修改現(xiàn)有的2008年憲法，吳登盛已于2月10日簽署頒布了《為了通過2008年憲法修正案舉行全民公投的法案》，其中“公民競選總統(tǒng)或副總統(tǒng)的資格問題”和“軍方自動占有議會上下兩院共計25%的席位”等將成為全民公投的主要內(nèi)容。

2月24日，吳登盛又簽署頒布了《維護原住民族利益法》，規(guī)定了“原住民族是指以緬甸聯(lián)邦共和國為母國永久居住的民族”，此舉被認為是緬甸政府再次釋放了推進民族和解進程的信號。目前，很多緬甸少數(shù)民族都無法獲得“緬甸正式公民”的“紅卡”身份證，而是分別持有“藍卡”、“綠卡”和“白卡”，導(dǎo)致許多權(quán)利無法享有。

面對持續(xù)不斷的緬北沖突，以及不可阻擋的緬甸民主化進程，中國如何有所為并確保邊境安全和在緬經(jīng)濟利益，以及未來面向東南亞和南亞的開放發(fā)展，已經(jīng)成為一大外交現(xiàn)實課題。