政府購買公共服務(wù)實務(wù)研究

王彥　趙秋冉

〔摘要〕政府購買公共服務(wù)是社會管理創(chuàng)新語境下的一種新型的政府提供公共服務(wù)方式，其主要實現(xiàn)方式是“多元競爭，財政負擔(dān)，合同委托，績效評估，結(jié)項兌現(xiàn)”。政府購買公共服務(wù)應(yīng)包含在政府采購的范圍之中，是社會管理創(chuàng)新與服務(wù)行政理念的有效結(jié)合。通過理論梳理和實踐總結(jié)，我國在政府購買公共服務(wù)的制度發(fā)展和完善已進入關(guān)鍵時期，明確范圍、完善機制、立法建制等各項舉措都在逐步落實?？偨Y(jié)全國各地方政府購買公共服務(wù)的實踐經(jīng)驗，規(guī)范實務(wù)操作流程，無疑有利于推動和引導(dǎo)遼寧乃至全國各地政府購買公共服務(wù)制度與實踐的規(guī)范運作。

〔關(guān)鍵詞〕政府購買；公共服務(wù)；多元購買；組織生產(chǎn)服務(wù)

中圖分類號：D035文獻標(biāo)識碼：A文章編號：10084096（2015）01005507

一、政府購買公共服務(wù)的背景及相關(guān)立法

從全國范圍內(nèi)的政府購買公共服務(wù)實踐可以看出，政府購買公共服務(wù)在我國已經(jīng)成為一種發(fā)展趨勢。2012年政府在購買公共服務(wù)中持續(xù)的經(jīng)濟投入、項目數(shù)量的不斷擴容、以及參與購買的社會組織數(shù)量都有了歷史性突破。據(jù)調(diào)查，上海、南京、無錫、廣州、深圳、中山、佛山等省市相繼擴大了政府購買公共服務(wù)的規(guī)模和范圍，并且制定了相關(guān)的政府性文件，規(guī)范政府購買公共服務(wù)活動[1]。這些先行城市的有益探索，為建立和豐富政府購買公共服務(wù)模式提供了有益借鑒。各主要地方政府透過購買公共服務(wù)的便利，充分利用社會力量，不僅減輕了財政負擔(dān)，而且通過財政資金引導(dǎo)使更多的民間資本參與公共事業(yè)建設(shè)，提高了政府公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。

從現(xiàn)有資料來看，遼寧省政府購買公共服務(wù)的早期實踐可追溯至2009年鐵嶺“試水醫(yī)改新模式”[2]，政府以社區(qū)內(nèi)專業(yè)的醫(yī)療機構(gòu)為購買對象，通過其突出的專業(yè)能力向社區(qū)提供公共醫(yī)療服務(wù)，此外，政府出資為每個符合條件的醫(yī)療中心均配備價值30萬元的各項醫(yī)療設(shè)備，這些醫(yī)療中心從而華麗地轉(zhuǎn)身成為能夠為確定范圍內(nèi)居民提供醫(yī)療服務(wù)的公共醫(yī)療中心，使得看病難的問題在一定程度上有所緩解。從購買公共服務(wù)的具體運作以及落實情況來講，如果作為購買對象的社會機構(gòu)按照約定為居民提供了高效、優(yōu)質(zhì)、便利的公共衛(wèi)生服務(wù)，那么，政府必須同樣按照協(xié)議履約，從而一方面實現(xiàn)了公共服務(wù)效能大大提升，服務(wù)質(zhì)量不斷提高，促成居民、政府和社會機構(gòu)三方受益；另一方面也有利于服務(wù)理念的進一步深化，推動行政法治的現(xiàn)代轉(zhuǎn)向。2014年遼寧鞍山市政府民政部門在綜合考量轄區(qū)公共服務(wù)需求及落實可能性條件的前提下，向全市各類社會組織和相關(guān)部門下發(fā)了《關(guān)于公布第一批取得承接政府購買服務(wù)主體資格社會組織目錄的通知》，經(jīng)甄選，57家社會組織順利成為當(dāng)?shù)厥着〉贸薪诱徺I公共服務(wù)的主體[3]。而且，鞍山市政府根據(jù)相關(guān)法規(guī)和政策的規(guī)定有序成立了相應(yīng)的社會組織評估委員會以及用以提供救濟的復(fù)核委員會，并且面向全社會公開征集建立起了科學(xué)的社會組織評估專家?guī)?，初步形成了專門承接政府購買服務(wù)的社會組織評估體系和制度機制。

現(xiàn)階段政府購買公共服務(wù)的立法工作既有成績又存在不足。在成績方面，部分經(jīng)濟發(fā)達城市自己制定政府規(guī)章來規(guī)制本地區(qū)政府的購買公共服務(wù)行為，如廣東頒布政府規(guī)章，明晰政府購買公共服務(wù)的范圍、內(nèi)容及操作規(guī)范。在看到成績的同時我們也發(fā)現(xiàn)了政府購買公共服務(wù)立法中的不足：一是政府購買公共服務(wù)在國家層面的立法尚處于空白階段，沒有法律性文件規(guī)范政府購買公共服務(wù)行為，2003年的《政府采購法》和2010年的《政府采購法實施條例（征求意見稿）》中都沒有政府購買公共服務(wù)的明確規(guī)定。二是各地方政府的立法水平參差不齊，沒有一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。三是現(xiàn)行指導(dǎo)政府購買公共服務(wù)活動的文件中，軟法居多，宣傳、指導(dǎo)和倡議紅頭文件居多，實質(zhì)性的操作規(guī)范較少。四是國家財政、稅務(wù)、工商等部門對政府購買公共服務(wù)活動沒有一個明確的指導(dǎo)意見，沒有配套的政策，讓購買公共服務(wù)活動無所適從。

二、政府購買公共服務(wù)應(yīng)遵循的原則

本文認為在遼寧省政府購買公共服務(wù)立法中，應(yīng)當(dāng)確立或遵循的政府購買公共服務(wù)的原則包括透明原則、多元購買機制原則和績效評估原則。

1透明原則

“陽光是最好的防腐劑”，將政府行為置于人民群眾的監(jiān)督之下，這是保證廉政和效率的根本途徑之一。政府購買公共服務(wù)中的透明原則，是指政府購買公共服務(wù)的法律、政策、程序和采購活動對社會公開，所有相關(guān)信息都必須公諸于眾。在政府購買公共服務(wù)中貫徹這一原則使政府購買體制透明化，將有助于消除暗箱購買帶來的營私舞弊和貪污腐敗等丑惡現(xiàn)象，增強社會公眾對政府購買過程的信任感。

借鑒APEC《關(guān)于政府采購的非約束性原則》、我國《政府采購法》的相關(guān)規(guī)定，政府購買公共服務(wù)的透明原則可以從三個方面予以界定：一是內(nèi)容要透明，公開政府購買的法律、法規(guī)、行政規(guī)章和政策，公開政府購買服務(wù)項目及內(nèi)容目錄，公開服務(wù)提供者的資格預(yù)審信息，公開評標(biāo)機制，公開競標(biāo)，公開中標(biāo)結(jié)果。二是標(biāo)準(zhǔn)要透明，即要合法、及時、真實、有效等。三是程序要透明。

2多元購買機制原則

購買公共服務(wù)是以達到優(yōu)化公共服務(wù)、增強社會自治功能和促進公益事業(yè)的發(fā)展為目的，須以多元購買機制為原則。從域外經(jīng)驗來看，政府購買公共服務(wù)采用多元購買機制主要包括兩方面內(nèi)容：一是購買的形式多樣，根據(jù)不同的地域、服務(wù)內(nèi)容因地制宜的采用不同的購買形式，如合同出租、公私合作、直接資助、項目申請等。二是購買的主體多樣，即使購買公共服務(wù)充分的市場化，購買主體和服務(wù)提供者雙向多樣化選擇，促進市場競爭以此滿足各方的需求。

3績效評估原則

績效評估原則具有兩層含義：一是指政府購買公共服務(wù)要注重經(jīng)濟效益和社會效益，如果政府通過購買社會組織的公共服務(wù)，既沒有實現(xiàn)經(jīng)濟上的集約，也沒有較大幅的提高服務(wù)質(zhì)量，那就沒有必要本末倒置為了表面形式而去向社會組織購買公共服務(wù)。二是指針對政府購買的公共服務(wù)要有一個評估機制，具體包括對主體的資質(zhì)進行評估、對購買過程的評估以及對提供公共服務(wù)質(zhì)量的評估等，以便科學(xué)地得出購買公共服務(wù)的效果。績效評估原則的主要目的就是防止地方政府為了追求形式上的政府購買公共服務(wù)，“面子”上體現(xiàn)中央“將公共服務(wù)外包給社會組織”的精神，“里子”還是政府計劃管理，沒有節(jié)省財政開支，也沒有提高公共服務(wù)質(zhì)量。

三、政府購買公共服務(wù)的主體和范圍

1政府購買公共服務(wù)的主體界定

政府購買公共服務(wù)的主體是基于法律關(guān)系產(chǎn)生的，在傳統(tǒng)的二元主體框架下，政府因為公民提供公共服務(wù)的職責(zé)，形成公共服務(wù)層面的供需關(guān)系，與此對應(yīng)的主體就是政府作為提供者、公民作為使用者，在供需關(guān)系中履行各自的權(quán)利和義務(wù)，政府既充當(dāng)提供者又充當(dāng)生產(chǎn)者，權(quán)責(zé)不明導(dǎo)致公共服務(wù)質(zhì)量不高。而政府向社會組織購買公共服務(wù)是將公共服務(wù)的提供者和生產(chǎn)者分離，生成了兩重關(guān)系和三元主體，即公共服務(wù)供需關(guān)系、政府和社會組織的購買關(guān)系，主體則是公共服務(wù)購買者、生產(chǎn)者和使用者。筆者認為，遼寧現(xiàn)行體制下的公共服務(wù)提供，不能絕對化地單一采用二元主體框架，三元主體框架就適合所有的公共服務(wù)，將二元主體架構(gòu)和三元主體架構(gòu)混合使用更適合遼寧現(xiàn)階段的發(fā)展。

圖1二元主體框架和三元主體框架的比較

（1）公共服務(wù)的購買者。首先需要指出和明確的是，政府在購買公共服務(wù)活動中應(yīng)該作為購買主體，但在各具特色的購買實踐中購買主體并不完全限于政府。從政府的角度而言，購買即各級黨政機關(guān)、事業(yè)單位和社會團體為更好履行社會管理與公共服務(wù)的國家職能、更好地服務(wù)與保障民生，從而使用專門性財政資金面向符合條件的社會組織、企事業(yè)單位收購專門服務(wù)，并按嚴(yán)格的法定程序進行監(jiān)督管理的行為。但在我國，承擔(dān)社會管理與公共服務(wù)職能的購買者，除上述列舉的各主體以外，黨委下屬的政法部門、綜合治理部門，工會、共青團、婦聯(lián)等團體組織，以及其他承擔(dān)行政管理職能的事業(yè)單位，一并被列入行政編制并歸屬于國家財政預(yù)算管理范疇，事實上承擔(dān)著大量具體的社會管理與服務(wù)工作，因而在政府購買公共服務(wù)的過程中充當(dāng)著不可或缺的角色[4]。筆者認為，政府購買公共服務(wù)的主體界定應(yīng)該衡量三個標(biāo)準(zhǔn)：一要衡量是否是黨政機關(guān)、事業(yè)單位或社會團體，這里也就排除了企業(yè)和個人的購買行為。二要衡量是否依法具備公共服務(wù)職能或提供公共服務(wù)的職責(zé)。三要購買人使用的資金為財政性資金，這里的財政性資金既包括預(yù)算內(nèi)資金，也包括預(yù)算外資金。只有符合上述三個條件的情況下才能作為一個適格的購買人從事政府購買公共服務(wù)。

（2）公共服務(wù)的生產(chǎn)者。也就是明晰政府購買公共服務(wù)的生產(chǎn)者是誰的問題。公共服務(wù)生產(chǎn)者的范圍十分寬泛，包括營利組織、非營利組織和事業(yè)單位等。從國外政府購買公共服務(wù)的實踐來看，社會組織因其具有自愿性強、積極性高、有奉獻精神以及貼近公民生活的特點，故成為政府購買服務(wù)中最主要的公共服務(wù)生產(chǎn)者。本文中所指的社會組織從其狹義的含義來理解，借用美國對“社會組織”一詞的界定，指除政府組織和以營利為目的的企業(yè)組織之外的，由公民自發(fā)組成，秉承組織的核心理念和內(nèi)部章程開展社會活動的社會群體。

除了非營利性組織以外，最為適合的公共服務(wù)生產(chǎn)者惟有事業(yè)單位，就性質(zhì)而論，事業(yè)單位是國家出于公益目的、使用國有資產(chǎn)舉辦的、從事教科文衛(wèi)等社會活動的公共服務(wù)組織，同時也是具有中國特色的社會服務(wù)載體。

（3）公共服務(wù)的消費者。政府購買公共服務(wù)是與公益和現(xiàn)代行政相關(guān)聯(lián)的，目的是為了更好履行新社會生態(tài)下社會管理與公共服務(wù)職能以及更好滿足服務(wù)對象基本的、均等的社會生活需求，其中，主導(dǎo)服務(wù)的是政府，享受服務(wù)的是政府服務(wù)的對象即作為公民的居民，而不是政府機關(guān)本身。當(dāng)前購買實踐中，購買的公共服務(wù)主要面向在經(jīng)濟功能、社會功能供給上處于相對弱勢的兒童、青少年、老年人、殘疾人、婦女、災(zāi)民、移民、流動人口及相關(guān)弱勢群體，構(gòu)成了一道重要的民生保障線。公共服務(wù)的受益人是一個動態(tài)的概念，具有地域性、時效性、專項性，由于公共服務(wù)項目的不同而導(dǎo)致收益群體的不同。

2政府購買公共服務(wù)的范圍厘定

政府購買公共服務(wù)范圍是政府可以購買哪些公共服務(wù)，一般以“目錄”、“指導(dǎo)”或“通知”的形式公布政府購買公共服務(wù)的范圍。如北京市民政局2012年下發(fā)《公益金購買社會組織公益服務(wù)項目通知》（京民社發(fā)[2012]179號）中對購買范圍規(guī)定了五個方面，分別是扶老助老、扶殘助殘、賑災(zāi)濟困、扶貧救孤和社區(qū)公益服務(wù)[5]。筆者在總結(jié)國內(nèi)外理論和實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，歸納了12個政府購買公共服務(wù)的范圍：第一，養(yǎng)老服務(wù)。養(yǎng)老服務(wù)是政府購買開展較早的領(lǐng)域，也是實踐領(lǐng)域較廣、民辦服務(wù)機構(gòu)有一定經(jīng)驗基礎(chǔ)的領(lǐng)域，如北京、南京、深圳和上海都有成功的政府購買養(yǎng)老服務(wù)的經(jīng)驗[6]。第二，殘疾人服務(wù)。民辦殘疾人服務(wù)組織也是一個比較活躍的社會領(lǐng)域，具備較成熟購買服務(wù)的基礎(chǔ)。與養(yǎng)老服務(wù)類似，殘疾人服務(wù)應(yīng)從原有的福利工廠模式向政府購買模式發(fā)展，如長沙市政府向社會組織購買扶殘助殘項目。第三，扶貧服務(wù)。江西競爭性購買社會組織扶貧服務(wù)的試驗，為扶貧服務(wù)購買創(chuàng)立了良好的可借鑒模式并積累了經(jīng)驗。通過政府購買扶貧服務(wù)的模式優(yōu)化扶貧資金的使用效率，這不但促進社會組織在扶貧服務(wù)中的參與性，還能促進社會組織的成長和提高扶貧工作的效率，使扶貧工作能夠可持續(xù)的發(fā)展。第四，教育服務(wù)。陽光工程是利用國家財政專項資金以培訓(xùn)券的方式購買的培訓(xùn)服務(wù)，其他諸如就業(yè)培訓(xùn)、特殊教育培訓(xùn)以及基礎(chǔ)教育培訓(xùn)都可以引入購買模式，通過國家財政資金保障和契約化提供服務(wù)，逐漸改變過去計劃經(jīng)濟條件下政府直接舉辦的單一方式。第五，公共衛(wèi)生服務(wù)。公共衛(wèi)生服務(wù)的對象包括艾滋病防控、流行病防治、社區(qū)康復(fù)、戒毒、醫(yī)療社會工作、農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)等等，通過民辦醫(yī)療機構(gòu)、社區(qū)社會組織提供專業(yè)服務(wù)和國家財政資金以競爭或定向招標(biāo)方式可間接實現(xiàn)其醫(yī)療衛(wèi)生方面的社會義務(wù)。第六，公共交通服務(wù)。地方政府為了使公民的出行更加便捷可以向社會組織購買公共交通服務(wù)，如公共汽車、出租車、輕軌、地鐵、自行車和水上交通設(shè)施等。比如上海世博會期間開展的自行車自助租賃等項目，既緩解了交通壓力又低碳環(huán)保，這些領(lǐng)域都可以讓非營利組織介入，用科學(xué)的管理方法和奇思妙想來服務(wù)公共事業(yè)。第七，城市規(guī)劃、市容市貌、綠化管養(yǎng)服務(wù)。近些年來，城市快速發(fā)展，市容市貌和環(huán)境綠化等服務(wù)跟不上社會的需求。南京和杭州等一些城市，將市容市貌和綠化養(yǎng)護等承包給有資質(zhì)的社會組織，政府購買綠化養(yǎng)護項目，一方面節(jié)省了財政開支縮減了編制，另一方城市的綠化管養(yǎng)更加科學(xué)，取得了很好的美化效果。第八，文化和體育服務(wù)。包括社區(qū)文化體育建設(shè)、文化演出的組織籌劃、體育比賽的組織籌劃、體育場館的建管和市民娛樂設(shè)施的建管等。如上海浦東新區(qū)政府委托上?；浇糖嗄陼芾砭C合性的市民社區(qū)活動中心“羅山會館”，這一政府購買項目就取得了很好的效果。第九，就業(yè)服務(wù)。政府可以向社會組織購買就業(yè)促進、職業(yè)介紹、職業(yè)培訓(xùn)等項目，通過項目的開展減輕社會就業(yè)壓力，扶持自主創(chuàng)業(yè)，更好地管控失業(yè)人口的再就業(yè)，更好地化解社會矛盾和解決就業(yè)問題。政府可以通過服務(wù)購買的形式，促進民間非營利組織、社區(qū)及營利組織在重大社會問題中的參與。第十，公共安全服務(wù)。公共安全類社會服務(wù)涵蓋比較廣，如警務(wù)救助、救災(zāi)、企業(yè)安保、社區(qū)安保、環(huán)保檢測、技術(shù)監(jiān)督檢測等專業(yè)化服務(wù)。深圳某社區(qū)因為夜間強搶事件頻發(fā)，遂向社會組織購買夜間巡邏、站崗和打更等保障社區(qū)公共安全的服務(wù)，通過社區(qū)、社會組織和派出所的不懈努力取得了明顯的效果，夜間治安明顯好轉(zhuǎn)。第十一，咨詢、評估、調(diào)研類服務(wù)。隨著社會咨詢、評估、調(diào)研等組織的增多以及專業(yè)服務(wù)能力的增強，政府可以通過購買咨詢、評估、調(diào)研等項目來解決社會問題，如北京延慶為農(nóng)民工購買法律咨詢和法律援助服務(wù)解決了農(nóng)民工不能有效維權(quán)的問題[7]。第十二，其他公共服務(wù)。其他公共服務(wù)為兜底條款，即符合政府購買公共服務(wù)范疇的其他公共服務(wù)，如信息公開服務(wù)、社會調(diào)查、關(guān)愛服刑人員子女等。

四、政府購買公共服務(wù)的方式和定價原則

1政府購買公共服務(wù)的方式

根據(jù)政府購買公共服務(wù)項目特點的不同，可選擇不同的購買方式。根據(jù)資料顯示，北京市民政局將政府購買服務(wù)分為四種方式，即全額購買、非全額購買、資助補貼、項目獎勵。除了上述方式之外，在其他地方政府的購買公共服務(wù)實踐中還有公私合作、政府分階段采購、定額補助、發(fā)放代金券和按績效付款等方式[8]?；趪鴥?nèi)實踐和國外經(jīng)驗，筆者認為，遼寧省政府購買公共服務(wù)的方式主要有以下五種：

（1）公開招標(biāo)方式。是指由政府先行確定某項公共服務(wù)的各項標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)，然后通過公開招標(biāo)的方式，由私營企業(yè)或社會組織參與競爭，政府擇定較優(yōu)者與其簽訂提供公共服務(wù)的合同，政府依合同向受托者支付相應(yīng)報酬并對其活動進行監(jiān)督和管理，具體的公共服務(wù)活動由合同中的受托者負責(zé)提供。

（2）公私合作方式。即政府與社會組織在某些公用事業(yè)項目的建設(shè)或運營中進行合作的一種模式。與合同出租不同的地方在于，在該模式中，政府和社會組織發(fā)揮各自的優(yōu)勢來提供公共服務(wù)，政府不需要出資購買該項服務(wù)，而是以特許或其他形式與社會組織合作，允許社會組織有投資收益權(quán)，雙方均有享受收益的權(quán)利、承擔(dān)風(fēng)險的義務(wù)。普遍認為，公私合作的方式在電力提供、自來水供應(yīng)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等需要大量資金投入并具有高公益性特點的公共服務(wù)項目方面具有顯著的優(yōu)勢。

（3）直接資助方式。是指政府通過實物資助、經(jīng)費資助和優(yōu)惠政策扶持等形式對承擔(dān)公共服務(wù)的社會組織給予以一定的資助，其中經(jīng)費資助是最主要的方式。由于部分社會組織機構(gòu)規(guī)模小，資金緊張，人才不足，發(fā)展水平較低，導(dǎo)致服務(wù)水平不高，不能滿足經(jīng)濟社會發(fā)展的要求，故政府對其予以資助來加快社會組織的成長。在香港，資助方式有整筆撥款、非整比撥款和獎券基金三種模式。加拿大以服務(wù)項目周期的長短為標(biāo)準(zhǔn)，分為短期項目支持、長期資助或核心資助。

（4）項目申請方式。是由社會組織根據(jù)公眾需求，主動向政府有關(guān)部門提出立項申請，經(jīng)過評審?fù)ㄟ^的項目，政府予以資金支持。項目申請需要做好以下三點：一是廣泛動員，逐級召開項目征集布署會，信息公開，搭建交流平臺，促使社會組織廣泛參與服務(wù)項目申報工作。二是精細化服務(wù)，聘請專家為社會組織講解項目申報的條件、程序及注意事項。三是嚴(yán)格按照項目指南的要求，把控審批關(guān)，嚴(yán)格篩選，嚴(yán)審申報條件。

（5）競爭性談判方式。即采購人或其代理機構(gòu)直接邀請三家以上供應(yīng)商，就采購事宜而進行談判的方式。其主要流程為成立談判小組、制定談判文件、確定邀請參加談判的供應(yīng)商名單、談判、確定結(jié)果簽訂合同。競爭性談判具有縮短準(zhǔn)備期、減少工作量、談判方式靈活、利于保護民族工業(yè)的特點，因此成為政府購買公共服務(wù)的方式之一。

2定價原則

政府購買公共服務(wù)的定價原則是指政府職能部門對政府購買公共服務(wù)項目實行科學(xué)的成本核算，其標(biāo)準(zhǔn)為不以盈利為目的、服務(wù)提供者微利或損益平衡，購買總價需通過政府年度預(yù)算予以控制，可采取全額支付法、差額補貼法、平均成本法、微利法等。北京購買養(yǎng)老服務(wù)采用平均成本法核定服務(wù)價格，上海和深圳在購買殘疾人服務(wù)中采取差額補貼方法。筆者認為，將經(jīng)濟學(xué)定價原則引進到政府購買公共服務(wù)中是十分有益的，經(jīng)濟學(xué)中價格的構(gòu)成主要有以下方法：一是協(xié)商價格，是由公共服務(wù)合同簽訂雙方以公共服務(wù)產(chǎn)品為基礎(chǔ)進行協(xié)商定價，并簽訂合同予以確認服務(wù)內(nèi)容和最終價款。對于無市價可參考的非標(biāo)準(zhǔn)服務(wù)產(chǎn)品或新型服務(wù)，一般采取這種方法定價決策。這種定價原則很適合公共服務(wù)中的創(chuàng)新項目，在沒有市場統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的前提下采用協(xié)商定價是比較理想的選擇。二是成本加成定價，服務(wù)合同雙方在合同中規(guī)定，服務(wù)產(chǎn)品價格以服務(wù)完成后的實際成本為基礎(chǔ)，再按合同規(guī)定的成本利潤率進行加成，作為單位價格。這種定價方式比較適合工作量較為散亂的公共服務(wù)項目，不便于一次計算成本，并且服務(wù)效果主要取決于人的主觀感受，加成部分主要取決于服務(wù)的質(zhì)量和使用者的評價，如養(yǎng)老服務(wù)、家居服務(wù)等。三是成本價固定費用定價，服務(wù)合同雙方在合同中規(guī)定，服務(wù)產(chǎn)品價格有實際成本和固定費用兩部分構(gòu)成。固定費用在合同中事先約定。這種定價原則適合宣傳和培訓(xùn)服務(wù)，在實際成本的基礎(chǔ)上加上約定的必要費用，比如差旅、通勤、通訊和辦公耗材等。四是獎勵定價，即服務(wù)合同雙方在合同中規(guī)定服務(wù)產(chǎn)品的預(yù)期成本和固定費用，實際成本超過預(yù)期成本時，按實際成本定價；實際成本低于預(yù)期成本時，其節(jié)約額按合同規(guī)定的比例額由雙方分享。這種定價原則主要是提高服務(wù)者積極性，通過獎勵機制提高服務(wù)者的責(zé)任心和服務(wù)質(zhì)量，很適合養(yǎng)老助殘類服務(wù)。

五、政府購買公共服務(wù)的操作程序

政府購買公共服務(wù)需建立完善的法制程序，并規(guī)范購買流程，包括招標(biāo)、投標(biāo)、尋價、委托等多方式的操作流程。廣州、上海和北京出臺的政府購買公共服務(wù)的相關(guān)規(guī)定中，對購買流程的規(guī)定不盡相同，有的將購買流程分為五個步驟，有的分為七個步驟。筆者對上述實踐做法總結(jié)后認為，政府購買公共服務(wù)流程分為八個階段比較適宜（如圖2所示）。

圖2政府購買公共服務(wù)流程圖

1制定購買計劃和購買范圍

遼寧省政府應(yīng)當(dāng)貫徹執(zhí)行中央相關(guān)文件精神，充分了解國家關(guān)于政府購買公共服務(wù)法律法規(guī)規(guī)定和立法目的，在此基礎(chǔ)上，結(jié)合本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r制定短期、中期和長期的公共服務(wù)計劃，通過專家考核論證后，設(shè)立擬購買的公共服務(wù)項目。具體執(zhí)行任務(wù)的公共部門根據(jù)政府的計劃和立項，確定本年度購買公共服務(wù)的范圍，刊印《政府購買公共服務(wù)目錄》。公示公共服務(wù)的購買范圍要有限購買，即涉及社會穩(wěn)定和核心事件的公共服務(wù)不能委托、符合公眾需求、適應(yīng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展。

2申報預(yù)算和監(jiān)管資金

國家公共部門將政府購買公共服務(wù)的專項資金納入國家公共財政預(yù)算體制，在確定公共服務(wù)的購買對象和范圍后，依法做出預(yù)算并向所屬的財政部門進行專項申報。政府各部門應(yīng)當(dāng)將購買公共服務(wù)的費用納入部門預(yù)算，按部門預(yù)算的要求對其實施監(jiān)管和審計。對于年初預(yù)算未作安排的項目，必須通過調(diào)整預(yù)算進行補充，未列入部門預(yù)算的項目不予實施。政府財政部門審查和批準(zhǔn)公共部門申報的預(yù)算，并核發(fā)財政資金到該部門，由部門調(diào)度和監(jiān)管資金使用情況。資金管理部門需保證資助項目的資金實行專用賬戶的管理和核算，保證專款專用。鼓勵并提倡受助單位結(jié)合地區(qū)的實際情況，籌集和吸引其他資金的投入。

3購買中心發(fā)布購買信息

為了保證政府購買公共服務(wù)的透明、多元和績效原則，維護購買中的公平和公正。筆者認為，將可以采用招標(biāo)形式購買的公共服務(wù)項目集中到一個統(tǒng)一的機構(gòu)購買，借鑒政府采購的模式，建立“遼寧政府購買公共服務(wù)中心”，由“中心”統(tǒng)一組織競買。政府所需購買的公共服務(wù)事項，購買價格、具體達到的目標(biāo)以及對供應(yīng)方的資質(zhì)要求等信息全部通過“中心”向全社會公布，發(fā)布購買信息。通過政府購買公共服務(wù)中心的網(wǎng)站、報紙等途徑宣傳、公示相關(guān)信息。

4設(shè)立審查監(jiān)督機構(gòu)

政府在進行公共服務(wù)購買的同時，職能也發(fā)生著轉(zhuǎn)變，從原來的面面俱到親力親為，向事前審查、事中監(jiān)督和事后評估的方向轉(zhuǎn)變。筆者認為，應(yīng)該在政府購買公共服務(wù)中心內(nèi)設(shè)立專項審查監(jiān)督評估部門。在各部門將公共服務(wù)項目報送到“購買中心”的同時，“購買中心”的審查監(jiān)督部門要針對每個項目委派專人專項監(jiān)督和管理。在購買信息發(fā)布，明確購買公共服務(wù)項目的同時，就要設(shè)立審查監(jiān)督評估部門，建立完善的審查監(jiān)督評估機制。改革以往的事后監(jiān)督機制，基于現(xiàn)代程序控權(quán)的理念，從實施招標(biāo)、確定供應(yīng)商開始到完成服務(wù)進行績效評價的購買全過程都要置于監(jiān)督之下。尤其重要的是，要依法對競標(biāo)過程進行監(jiān)管和審計，防止部分官員利用公權(quán)力在招標(biāo)過程中的變相尋租行為，損害政府公信力。對服務(wù)承接方的監(jiān)督，則有利于督促其按約執(zhí)行，從而提供高質(zhì)量的服務(wù)。

5資格審查和確定購買方式

通過前期的公告和相關(guān)的宣傳，有意向合作的社會組織會主動聯(lián)系“購買中心”，索取更多詳細信息。對于進行申報的營利組織和社會組織，首先要對其進行資格審核，查證其資質(zhì)是否達到有效完成相關(guān)服務(wù)項目的要求，凡能力達標(biāo)的社會組織均可以參加競標(biāo)以保障其參與權(quán)和公平競爭權(quán)，無正當(dāng)理由不得拒絕。政府在資格審查通過以后，根據(jù)前文提到的購買方式，選擇合適的購買方式。

6訂立購買合同

在雙方達成合意的基礎(chǔ)之上簽訂合同，合同中要明確雙方的權(quán)利義務(wù)、公共服務(wù)期限、資金支付方式、爭議解決機制等問題。在合同起草和簽訂過程中，要關(guān)注項目受益人群和專家學(xué)者的意見。在合同訂立的過程中，要明確資金支付方式，筆者認為，政府購買公共服務(wù)的資金支付方式應(yīng)該采取分階段支付的方式，可以借鑒《桐鄉(xiāng)市福利彩票公益金資助社會組織創(chuàng)辦公益性項目實施辦法（試行）》中的做法，即資助協(xié)議簽署后，撥付資助總額的70%；項目完成后，受助組織向市民政局提交項目總結(jié)報告和資金使用報告，通過檢查評估后，撥付其余的30%。

7建立績效評估機制

近年來，隨著政府購買公共服務(wù)項目日益增多，各地方政府也開始重視績效評估機制，為規(guī)范承接政府購買服務(wù)項目的社會組織評估工作，完善評估工作機制?？茖W(xué)的評估機制既可以測度所提供公共服務(wù)的質(zhì)量和效果，也可以形成有效的監(jiān)管防線，避免公權(quán)力徇私枉法與營私舞弊。在總結(jié)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上構(gòu)建專業(yè)的評估機制，應(yīng)當(dāng)從如下方面著手：一是制定具備可操作性的評估標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)公共服務(wù)的不同類型特點設(shè)計不同的評估標(biāo)準(zhǔn)，評估標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)分類分級。二是吸納專家學(xué)者參與評估，提高評估的專業(yè)化水平。三是推進社會參與，建立公眾參與評價的平臺，使之制度化。四是評估要以客觀事實為依據(jù)，注重日常定期考核與結(jié)果考核相結(jié)合。

8信息公開

隨著信息公開機制的深化，人民群眾需要了解政府購買公共服務(wù)的全過程，政府信息公開為了解政府購買公共服務(wù)信息提供了渠道。依據(jù)《中華人民共和國政府信息公開條例》的有關(guān)規(guī)定，“購買中心”要及時、全面、主動公開政府購買公共服務(wù)的相關(guān)信息，在指定的媒體或網(wǎng)絡(luò)平臺上公示政府購買公共服務(wù)的信息，有涉及商業(yè)秘密的信息除外。如供應(yīng)方的資質(zhì)證明、招投標(biāo)情況、財政資金使用情況、項目完成效果、績效評估結(jié)果等都需要公開，并建立完善的檔案管理制度，以便日后的查詢和責(zé)任落實工作。

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參考文獻：

[1]理查德·A波斯納法律的經(jīng)濟分析（上冊）[M]蔣北康譯，北京：中國大百科全書出版社，1997