丁愛俠
(寧波大學(xué)馬克思主義學(xué)院,浙江 寧波 315211)
我國農(nóng)村地區(qū)村民環(huán)境自治問題研究
丁愛俠
(寧波大學(xué)馬克思主義學(xué)院,浙江 寧波 315211)
農(nóng)村環(huán)境污染治理已經(jīng)刻不容緩,而以政府為主導(dǎo)的治理模式并沒有收到理想的效果,主要原因在于忽視了農(nóng)民的力量。村民自治是農(nóng)村群眾管理公共事物的制度創(chuàng)新,是服務(wù)“三農(nóng)”工作的重要內(nèi)容和手段,它有助于提高農(nóng)民環(huán)保意識,控制農(nóng)村污染情況,改善新農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。文章闡述了我國農(nóng)村地區(qū)村民環(huán)境自治的理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實依據(jù),并提出了充分發(fā)揮村民環(huán)境自治的措施建議,包括從立法上賦予村民自治組織環(huán)境管理權(quán)力,培育村民環(huán)保意識,政府提供政策支持和財政保障,制定并完善農(nóng)村環(huán)保自治村規(guī)民約等。
農(nóng)村地區(qū);村民自治;環(huán)境
我國是一個農(nóng)業(yè)大國,農(nóng)民人口占全國總?cè)丝诘?63%以上,即2/3以上的社會成員是農(nóng)民。新世紀以來,我國環(huán)境污染已經(jīng)伴隨著經(jīng)濟發(fā)展成為一種普遍現(xiàn)象,是人民群眾關(guān)注的熱點問題之一,我國農(nóng)村環(huán)境污染形勢更加嚴峻,已經(jīng)嚴重威脅到農(nóng)民的生產(chǎn)和生活,極大地阻礙了新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化進程。農(nóng)村環(huán)境污染治理已經(jīng)刻不容緩,而以政府為主導(dǎo)的治理模式并沒有收到理想的效果,最主要原因在于傳統(tǒng) “自上而下”的農(nóng)村環(huán)境治理模式已經(jīng)不適應(yīng)農(nóng)村環(huán)境治理的實際需求。社會已經(jīng)進入權(quán)力分享的時代,黨的十八大報告中明確提出要健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機制,保障人民享有更多更切實的民主權(quán)利。實際上,農(nóng)村環(huán)境從其屬性來看屬于典型的農(nóng)村公共產(chǎn)品,村民環(huán)境自治是村民自治的一個范疇和延伸,是村民自治組織在管理農(nóng)村環(huán)境保護這一公共事務(wù)和公共產(chǎn)品的具體體現(xiàn),是村民“自下而上”實現(xiàn)自我管理,保護環(huán)境資源和自身環(huán)境權(quán)益的重要途徑。
2.1 符合多中心社會治理理論
多中心社會治理理論是由美國學(xué)者文森特·奧斯特羅姆及其同事率先在公共行政領(lǐng)域進行研究時提出的。多中心治理體系顛覆了單中心治理的傳統(tǒng)模式,政府部門、社會組織和公民個人都是治理主體,都擁有社會治理的話語權(quán)。政府部門、社會組織和公民都是社會治理的主體,社會組織和個人逐漸擺脫與政府單向的管理與被管理的關(guān)系,形成平等對話協(xié)商網(wǎng)絡(luò)型的治理結(jié)構(gòu)。在世界范圍內(nèi)多中心治理模式中公民自治作用的趨勢日益明顯,我國農(nóng)村人口數(shù)量多,且長期在農(nóng)村居住,所以,農(nóng)村環(huán)境污染最直接的危害群體是農(nóng)民。同樣,農(nóng)村環(huán)境資源的收益人也是農(nóng)民。所以,農(nóng)民毫無疑問是農(nóng)村環(huán)境治理的主體,應(yīng)該積極承擔(dān)起治理農(nóng)村環(huán)境,維護自身環(huán)境權(quán)益的重任。村民自治是廣大農(nóng)民成為環(huán)境管理主體積極從事農(nóng)村環(huán)境治理的重要組織形式。
2.2 符合依法治國理念
依法治國,建設(shè)社會主義法治國家是我國一項長期、復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程,需要通過各地方、各行業(yè)和各基層廣泛開展依法治理活動來逐步推進。農(nóng)村地區(qū)村民環(huán)境自治是村民自治的政治延伸,是依法治國系統(tǒng)工程的重要組成部分。然而,長期以來,我國城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)的存在導(dǎo)致農(nóng)民沒有平等享受到社會主義建設(shè)的成果,農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱,農(nóng)民在教育就業(yè)、醫(yī)療保障以及農(nóng)村環(huán)境保護等方面都與城市存在較大的差距,而且,這種差距有不斷被拉大的趨勢。[1]因此,村民環(huán)境自治行使農(nóng)民依法治國的權(quán)力是《憲法》賦予農(nóng)民的神圣權(quán)力,是農(nóng)民獲得平等發(fā)展機會,依法獲得農(nóng)村環(huán)境權(quán)益的合法途徑。
2.3 符合民主原則
農(nóng)村地區(qū)村民基層自治組織集中代表了村民的意愿,村民環(huán)境自治是村民對本村或臨近地區(qū)環(huán)境事務(wù)行使民主管理、民主決策和民主監(jiān)督權(quán)力的公眾參與形式。村民環(huán)境自治是農(nóng)村地區(qū)環(huán)境民主的集中體現(xiàn),最大可能地顯現(xiàn)了民主的原則,能夠得到廣大農(nóng)民的積極支持,調(diào)動農(nóng)民投入新農(nóng)村建設(shè)的熱情,從而維護農(nóng)村地區(qū)的和諧穩(wěn)定。
3.1 農(nóng)村地區(qū)污染特點適合村民環(huán)境自治
我國農(nóng)村地區(qū)居民相對分散,且地域遼闊,污染物相對分散隱蔽,不容易監(jiān)測,再加上農(nóng)村環(huán)保機構(gòu)人員缺乏,城市環(huán)境治理的模式和農(nóng)村環(huán)境污染現(xiàn)狀不相適合。我國農(nóng)村環(huán)境污染是典型的“面源污染”,污染源種類比較多,污染面積相對較大,污染物相對分散,這和我國現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活方式有關(guān)。多年來,農(nóng)村一直濫用農(nóng)藥和化肥,嚴重污染到土壤和地下水。國際公認的化肥安全施用上線是225kg/hm2,而我國 2013年平均化肥施用量已經(jīng)達到225kg/hm2,是國際安全上線的1.93倍。另外,村民養(yǎng)殖的禽畜糞便也是一個重要的本地污染源。據(jù)統(tǒng)計,2015年我國78%的地下水遭到污染,80%以上的河流受到不同程度的污染,農(nóng)村1.7億人的飲用水受到有機污染,7億人飲用水中大腸桿菌超標(biāo)。[2]近年來,我國農(nóng)村人口的快速增長和農(nóng)民收入的不斷增加導(dǎo)致農(nóng)村生活垃圾大量堆積,特別是很難降解的塑料垃圾嚴重威脅到農(nóng)村的環(huán)境。更為重要的是,農(nóng)村不同地區(qū)因為地理位置和工業(yè)農(nóng)業(yè)發(fā)展情況不同,當(dāng)?shù)丨h(huán)境污染的情況也會有很大的不同。以浙江省寧波市為例,觀海衛(wèi)鎮(zhèn)從事塑料加工的中小企業(yè)非常多,廢塑料污染困擾該鎮(zhèn)多年;黃家埠鎮(zhèn)和小曹娥鎮(zhèn)的榨菜加工業(yè)非常發(fā)達,榨菜廢水是這兩個鎮(zhèn)的主要污染源;澥浦鎮(zhèn)的主要污染源來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)小化工廠排放的污水。所以,以村民居住地為單位村民自治更適合農(nóng)村環(huán)境的污染特點。
3.2 政府職能轉(zhuǎn)變需要村民環(huán)境自治
2006年我國在廢除《農(nóng)業(yè)稅條例》進入后稅費時代,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能改革進入黨中央的重大戰(zhàn)略部署。十七大報告提出“深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革,加強基層政權(quán)建設(shè),完善政務(wù)公開,村務(wù)公開等制度,實現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動?!秉h的十八大報告對深化行政體制改革進行了總體部署,明確提出要深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由領(lǐng)導(dǎo)式管理向服務(wù)式管理轉(zhuǎn)變,公共服務(wù)位置更加突出。一方面,農(nóng)村人口多,面積大,污染情況嚴重,環(huán)保工作任務(wù)重;另外一方面,我國大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有設(shè)置環(huán)保機構(gòu),再加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)精簡,環(huán)保人員數(shù)量急劇減少,無法把農(nóng)村“低、小、散”的環(huán)保工作監(jiān)管到位。加強村民環(huán)保自治可以在一定程度上彌補政府職能轉(zhuǎn)變形成的農(nóng)村環(huán)境管理能力的不足。
3.3 農(nóng)村環(huán)境資源配置的特點要求村民環(huán)境自治
農(nóng)村環(huán)境資源包括土地、河流、湖泊、山林和荒地等,土地屬于村民集體所有。村民自治組織由村民選舉產(chǎn)生村民自治組織,擁有對土地占有、使用、收益和處置的權(quán)力。村民自治具有靈活性和創(chuàng)造性,在處理具體環(huán)境事務(wù)中更加了解當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況,能夠代表村民的意愿,可以成功調(diào)動各種本地環(huán)境資源投入到農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管中去,還可將村內(nèi)相關(guān)單位和個人置于環(huán)保監(jiān)管的網(wǎng)絡(luò)之下。另外,村民環(huán)境自治對于本村環(huán)境污染的治理具有規(guī)模效益,可以大幅度減少治理成本。
4.1 賦予村民自治組織應(yīng)有的環(huán)保職權(quán)
我國早在1989年12月就頒布了《中華人民共和國環(huán)境保護法》,進入新世紀后國家更是環(huán)境保護提升到前所未有的高度,但是環(huán)境污染問題仍然沒有得到徹底有效的解決。相對于城市環(huán)境治理情況的逐步好轉(zhuǎn),農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管仍然舉步維艱,一些村落的污染甚至愈演愈烈。究其原因是多方面的,既有歷史和社會的原因,也有發(fā)展體制的原因,更有法律制度本身的原因。《憲法》沒有給予農(nóng)民環(huán)境治理的足夠支持;《環(huán)境保護法》中地方政府農(nóng)村環(huán)境治理方面的責(zé)任沒有得到應(yīng)有的重視;當(dāng)前的《村民委員會組織法》中只規(guī)定了村民委員會有教育農(nóng)民保護環(huán)境的義務(wù),卻沒有相應(yīng)的權(quán)利或權(quán)力性規(guī)定。[5]用立法的形式確立村民自治組織成為農(nóng)村合法環(huán)保機構(gòu)的法律地位,賦予其對本村生態(tài)環(huán)境進行監(jiān)管的基本職權(quán)是充分發(fā)揮村民環(huán)境自治作用的重要保障。村民自治組織應(yīng)該擁有制定相關(guān)環(huán)保法律法規(guī)在本村內(nèi)實施準(zhǔn)則的權(quán)力,參與農(nóng)村涉污項目環(huán)境評估和環(huán)境監(jiān)督的權(quán)力,對違反國家和地方性環(huán)保法律法規(guī)以及村規(guī)民約的行為人進行經(jīng)濟處罰的權(quán)力,對侵害本村生態(tài)環(huán)境的行為人進行批評教育的權(quán)力等。
4.2 培育村民環(huán)保意識
農(nóng)民是農(nóng)村環(huán)保公共政策制定和社會環(huán)境群體性事件治理的重要主體,必須具備強烈的環(huán)保意識,能夠在合法謀求個人利益的同時兼顧到其他村民、社會組織和國家的利益。村民環(huán)保意識是權(quán)利意識和義務(wù)意識的有機統(tǒng)一,村民或村民自治組織在環(huán)境事件維權(quán)中要有執(zhí)法、懂法、用法和守法的法律意識,通過對話協(xié)商解決利益糾紛的民主意識。[6]農(nóng)村環(huán)境保護問題從根源上得到解決的途徑就是培育農(nóng)民的環(huán)保意識。農(nóng)村環(huán)境保護不僅僅是一項任務(wù),更是一種健康的生活理念,一種積極向上的文化,一種主流的社會價值觀。[4]環(huán)境保護意識的培育可以引導(dǎo)農(nóng)民從事環(huán)境友好型的農(nóng)業(yè)生產(chǎn),鼓勵農(nóng)民追求健康綠色的生活方式。與政府和環(huán)保職能部門自上而下的宣傳教育方式不同,農(nóng)民環(huán)保意識的培育是自下而上的思想內(nèi)化行為,農(nóng)民在自我教育的同時更容易感化他人,形成全民環(huán)保的良好社會氛圍。
4.3 政府提供政策支持和財政保障
農(nóng)村環(huán)境保護需要政府給予足夠的政策支持和財政保障。政府需要在加快城鄉(xiāng)一體化建設(shè),盡可能縮小城鄉(xiāng)差距的同時完善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境補償機制。近年來,農(nóng)村環(huán)境污染加劇的重要原因之一是城市污染向農(nóng)村的快速轉(zhuǎn)移,加大了農(nóng)村的環(huán)境成本。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境是農(nóng)民賴以生存的重要資源,環(huán)境消耗和環(huán)境補償之間的極度不平衡導(dǎo)致政府和農(nóng)民之間產(chǎn)生極度的不信任。所以,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在發(fā)揮輿論引導(dǎo)和公共安全保護作用的同時要給予農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管的財政和技術(shù)的保障。另外,還應(yīng)該充分信任農(nóng)民,并積極鼓勵農(nóng)民主動參與到農(nóng)村環(huán)境公共政策制定和環(huán)境監(jiān)督的過程中來,加強政府和農(nóng)民兩大主體間的橫向交流和良性互動。
4.4 制定并完善農(nóng)村環(huán)保自治村規(guī)民約
加強農(nóng)村法制建設(shè)是提高農(nóng)村社會控制力的有效途徑,我國農(nóng)村地區(qū)村民自治章程和村規(guī)民約不健全仍是一種普遍現(xiàn)象,它極大地制約了村民自治水平的提高。[5]根據(jù)《村民委員會組織法》,村規(guī)民約是由村民會議依據(jù)法律法規(guī)和相關(guān)政策,結(jié)合本村實際情況制定的以調(diào)整自治體內(nèi)部秩序的具體行為規(guī)范,對自治體內(nèi)的全體村民都有普遍的約束力。當(dāng)前,由于我國農(nóng)民文化水平不高,環(huán)保法制觀念相對淡薄,僅僅依靠村民自發(fā)行為來提升環(huán)境自治水平是部現(xiàn)實的,還需要村規(guī)民約的約束和引導(dǎo)。首先,環(huán)境自治村規(guī)民約是國家環(huán)境保護與本村具體情況的集中體現(xiàn),更為貼近農(nóng)民的生產(chǎn)和生活,更容易被村民接受。其次,環(huán)境自治村規(guī)民約有利于培養(yǎng)村民的環(huán)境自治意識,促進村民主動參與本村環(huán)境事務(wù)決策。村民是本村公共政策制定和環(huán)境治理的重要主體,必須具備強烈的公共治理意識,能夠在合法謀求個人利益的同時兼顧到其他公民、社會組織和國家的利益。村民自治意識是權(quán)利意識和義務(wù)意識的有機統(tǒng)一,他們在環(huán)境事件維權(quán)中要有執(zhí)法、懂法、用法和守法的法律意識,以及通過對話協(xié)商解決利益糾紛的民主意識。在環(huán)境群體性事件中,能夠保持理性,不會受到外界的鼓動。再次,環(huán)境自治村規(guī)民約有利于完善村務(wù)管理,規(guī)范和約束村民委員會的權(quán)利。環(huán)境自治村規(guī)民約建立以后,村民委員會也必須遵守,可以有效遏制村民委員會直接或者間接危害當(dāng)?shù)丨h(huán)境行為的發(fā)生。最后,環(huán)境自治村規(guī)民約是凝聚民心,實現(xiàn)村民環(huán)境自治的重要平臺。
產(chǎn)生于上世紀80年代的村民自治是我國農(nóng)村地區(qū)基層民主建設(shè)的一項偉大創(chuàng)新,由此農(nóng)村社會治理模式發(fā)生了顛覆性的變化。經(jīng)濟和社會發(fā)展的變化對于政府治理藝術(shù)的變革提出了更為嚴格的要求,單方面依靠政府的力量推進農(nóng)村環(huán)境治理工作已經(jīng)不能適應(yīng)社會發(fā)展的需要。實際上,農(nóng)民是農(nóng)村公共政策制定和環(huán)境治理的重要主體,政府不再直接管理農(nóng)村環(huán)保事務(wù),而是賦予村民環(huán)保自我管理的權(quán)力是社會管理的進步。然而,村民環(huán)保自治在實踐中也遇到很多的問題和挑戰(zhàn),例如立法層面上村民自治組織在環(huán)境保護中的作用還沒有得到充分的體現(xiàn),政府對村民環(huán)境自治的政策支持和財政保障還遠遠不夠,村民自身的環(huán)保意識和環(huán)境治理水平不高等。所以,實踐證明,村民自治是解決農(nóng)村環(huán)境污染問題,維護農(nóng)村和諧穩(wěn)定的一條行之有效的途徑,希望相關(guān)專家學(xué)者從村民環(huán)保自治的組織培育、治理路徑、效果評價和監(jiān)督機制等多個方面進行更為深入的研究。
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A study on the environmental protection villager autonomy in China's rural area
It urgently needs to combat rural environmental pollution. But the government-led model has not
the ideal effect because of the neglect of the role of farmers. Villager autonomy is the institutional innovation of the public affairs management in rural areas. With the important content and means of three rural issues, Villager autonomy helps to improve the environmental awareness of the farmers, control rural pollution and improve the new rural ecological environment. In this chapter, the theoretical underpinnings and practical basis of environmental villager autonomy in rural areas of China are expounded. And some related measures are also put forward to give full play to the role the villager autonomy including regulating rights of the villager organizations’ environmental management, cultivating the villagers environmental awareness, providing policy and financial support and establishing rules and regulations for the village and villagers pledges.
Rural area; villager autonomy; environment
G416...
A....
1008-1151(2015)08-0182-03
2015-07-11
2014年浙江省社科聯(lián)研究課題“環(huán)境敏感期環(huán)保科普教育模式的構(gòu)建——以國內(nèi)PX項目為例”(2014N044);2015年寧波市軟科學(xué)項目“寧波農(nóng)村地區(qū)村民環(huán)境自治研究”(2015A10070)。
丁愛俠(1974-),女,江蘇連云港人,寧波大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授,碩士,從事公民教育研究。