當(dāng)前社會(huì)組織參與公共治理過(guò)程中存在的問(wèn)題及發(fā)展建議

劉亞平 宋澤亮

(重慶理工大學(xué)思想政治教育學(xué)院，重慶 400054)

當(dāng)前社會(huì)組織參與公共治理過(guò)程中存在的問(wèn)題及發(fā)展建議

劉亞平 宋澤亮

(重慶理工大學(xué)思想政治教育學(xué)院，重慶 400054)

近年來(lái)，我國(guó)各類社會(huì)組織得到快速發(fā)展，在促進(jìn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)、保障改善民生、開(kāi)展公益慈善活動(dòng)、參與公共服務(wù)和社會(huì)治理等方面發(fā)揮著重要作用。但在進(jìn)一步扶持社會(huì)組織的發(fā)展上，仍存在法律政策體系不完善、政府管理服務(wù)不到位等問(wèn)題。

社會(huì)組織；問(wèn)題；發(fā)展建議

1 新形勢(shì)下社會(huì)組織的發(fā)展現(xiàn)狀

社會(huì)組織是公共服務(wù)的主要提供者和公共利益的重要維護(hù)者，它與政府、企業(yè)共同構(gòu)建起了維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)良性發(fā)展的“鐵三角”關(guān)系。發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)組織就業(yè)人數(shù)一般達(dá)到總?cè)丝诘?0%，我國(guó)卻不足1%。清華大學(xué)公共管理學(xué)院NGO研究所概算出我國(guó)發(fā)展非政府組織（NGO），至少可提供3千萬(wàn)個(gè)就業(yè)機(jī)會(huì)。

近年來(lái)，我國(guó)各類社會(huì)組織得到快速發(fā)展，在促進(jìn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)、保障改善民生、開(kāi)展公益慈善活動(dòng)、參與公共服務(wù)和社會(huì)治理等方面發(fā)揮著重要作用。社會(huì)組織在調(diào)動(dòng)社會(huì)資源、提供公共服務(wù)、協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系等方面發(fā)揮著重要作用，特別是在扶助弱勢(shì)困境群體和發(fā)展各種公益性社會(huì)福利服務(wù)方面，發(fā)揮著政府與市場(chǎng)所難以取代的積極作用。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)社會(huì)組織建設(shè)取得了很大成績(jī)，社會(huì)組織發(fā)展迅速，布局得到調(diào)整，結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，質(zhì)量逐步提高，群眾有序參與、有效覆蓋城鄉(xiāng)、門類齊全的社會(huì)組織體系基本形成。社會(huì)組織在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、教育、科技等各個(gè)領(lǐng)域發(fā)揮著獨(dú)特而重要的作用，已經(jīng)成為溝通黨和政府與人民群眾的橋梁和紐帶，成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中一支重要力量。

我國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展現(xiàn)狀主要有以下幾方面：一是社會(huì)組織一直保持著較快發(fā)展的良好態(tài)勢(shì)；二是社會(huì)組織自身建設(shè)不斷加強(qiáng)；三是社會(huì)組織服務(wù)社會(huì)能力進(jìn)一步提高；四是社會(huì)組織整體影響力日益增強(qiáng)。

2 新形勢(shì)下社會(huì)組織存在的問(wèn)題

2.1 法律政策體系不完善，頂層保障不明

一是國(guó)家層面社會(huì)組織相關(guān)法律缺失。目前，我國(guó)還沒(méi)有一部社會(huì)組織基本法，僅僅依靠行政法規(guī)和部門規(guī)章來(lái)規(guī)范社會(huì)組織的發(fā)展，既缺乏對(duì)社會(huì)組織權(quán)益保障的法律規(guī)范，也缺乏對(duì)社會(huì)組織與其他組織及個(gè)人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的法律規(guī)范，與社會(huì)組織在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的地位和作用嚴(yán)重不符。二是地方政府層面扶持培育社會(huì)組織發(fā)展的政策體系不完善。比如重慶渝中區(qū)，雖然制定出臺(tái)了一些有利于社會(huì)組織發(fā)展的政策，但多數(shù)以規(guī)范社會(huì)組織登記管理程序?yàn)橹?，而扶持培育性的政策則較少，還不能為社會(huì)組織的生存與發(fā)展提供強(qiáng)有力的政策支持。

2.2 政府管理服務(wù)不到位，工作推力不足

一是對(duì)社會(huì)組織的黨建、團(tuán)建工作重視不夠。由于受管理體制、建黨、建團(tuán)條件等方面的制約，各個(gè)地區(qū)大多數(shù)社會(huì)組織的黨建、團(tuán)建工作還處在起步階段，僅有很少部分的社會(huì)組織成立了黨支部、團(tuán)支部，黨員、團(tuán)員在社會(huì)組織中的模范帶頭作用還沒(méi)有體現(xiàn)出來(lái)。

二是民政部門對(duì)社會(huì)組織重登記、輕管理。近年來(lái)，各個(gè)地區(qū)的社會(huì)組織數(shù)量迅速增長(zhǎng)，登記管理工作日趨繁重，民政部門工作人員僅能勉強(qiáng)應(yīng)付一般的日常登記工作，面對(duì)社會(huì)組織的日常管理及監(jiān)督檢查、執(zhí)法查處則無(wú)暇顧及，未形成有效的監(jiān)管機(jī)制，一定程度上影響了社會(huì)組織的健康有序發(fā)展。

三是對(duì)眾多的“草根”社會(huì)組織缺少管理和引導(dǎo)。眾所周知，“草根”社會(huì)組織數(shù)倍于在民政部門注冊(cè)登記的社會(huì)組織。由于政府以及民政部門對(duì)它們?nèi)鄙傩兄行У墓芾砗鸵龑?dǎo)，這些“草根”社會(huì)組織距離擁有真正的合法“身份”還有一段很長(zhǎng)的距離，大多數(shù)處于自生自滅的狀態(tài)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這不利于社會(huì)組織隊(duì)伍的發(fā)展壯大。

四是推行社會(huì)服務(wù)與實(shí)際社會(huì)需求脫節(jié)。政府比較注重生產(chǎn)性行業(yè)，對(duì)以人為本的社區(qū)服務(wù)需求缺乏自下而上的發(fā)現(xiàn)機(jī)制，不能準(zhǔn)確和充分把握根植于社區(qū)基層的真實(shí)迫切需求，使許多初衷本為民的實(shí)事項(xiàng)目，未能完全契合居民的實(shí)際需求。例如，政府投入大量資金用于就業(yè)培訓(xùn)，但培訓(xùn)后的崗位對(duì)接不暢，參加家政培訓(xùn)的部分戶藉居民，培訓(xùn)后不愿做家政；正在做家政的多為靈活就業(yè)的外來(lái)人員，又較少機(jī)會(huì)參加培訓(xùn)。

2.3 政府扶持資助不固定，發(fā)展?jié)摿Σ淮?/p>

一是政府缺少相應(yīng)的扶持培育社會(huì)組織發(fā)展的專項(xiàng)資金。目前，全國(guó)很多地區(qū)并沒(méi)有把扶持培育社會(huì)組織發(fā)展的資金列入年度財(cái)政預(yù)算，也沒(méi)有設(shè)立扶持培育社會(huì)組織發(fā)展的專項(xiàng)資金，不僅對(duì)新成立的社會(huì)組織不能給予開(kāi)辦資金支持，而且對(duì)有業(yè)務(wù)活動(dòng)的社會(huì)組織給予的運(yùn)行補(bǔ)貼也較少。例如，2015年重慶市渝中區(qū)財(cái)政通過(guò)民政局預(yù)算安排的專項(xiàng)用于支持社會(huì)組織參與社會(huì)服務(wù)的補(bǔ)助資金僅有100萬(wàn)元。

二是政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)的力度不夠。當(dāng)前，大多數(shù)社會(huì)組織生存和發(fā)展主要依賴政府對(duì)其服務(wù)項(xiàng)目的采購(gòu)，甚至一些能力較弱的社會(huì)組織把政府服務(wù)外包作為其唯一的收入來(lái)源。以重慶市渝中區(qū)為例，2014年渝中區(qū)財(cái)政向70余家社會(huì)組織購(gòu)買了服務(wù)，累計(jì)花費(fèi)1970萬(wàn)元，僅占全區(qū)GDP的0.02%，與國(guó)際上政府采購(gòu)社會(huì)組織服務(wù)的資金規(guī)模平均占GDP比重10%的水平相比，渝中區(qū)財(cái)政購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的規(guī)模還有較大差距。

2.4 組織自身發(fā)展不規(guī)范，內(nèi)生動(dòng)力不強(qiáng)

一是社會(huì)組織內(nèi)部管理不規(guī)范。目前，我國(guó)很多地區(qū)的社會(huì)組織面臨著法人治理結(jié)構(gòu)不健全、功能不完善、運(yùn)行體制機(jī)制不靈活等問(wèn)題，加之一些社會(huì)組織規(guī)模較小、缺少活動(dòng)資金和場(chǎng)所等問(wèn)題，它們發(fā)揮作用的空間受到極大限制，影響了組織自身的發(fā)展壯大。

二是社會(huì)組織人才隊(duì)伍建設(shè)存在著眾多問(wèn)題。社會(huì)組織工作人員主要分為專職從事社會(huì)組織工作的人員、兼職人員和志愿者三類。當(dāng)前，我國(guó)很多地區(qū)由于相關(guān)政策措施不配套，管理體制不完善，社會(huì)組織內(nèi)專業(yè)性、職業(yè)化人才結(jié)構(gòu)不合理，年青高素質(zhì)人才匱乏、流失嚴(yán)重等問(wèn)題相當(dāng)突出，無(wú)法滿足社會(huì)組織服務(wù)社會(huì)治理的需求，成為制約社會(huì)組織發(fā)展的瓶頸。

2.5 組織宣傳交流不順暢，社會(huì)形象不佳

一是對(duì)社會(huì)組織宣傳力度不夠。當(dāng)前，我國(guó)很多地區(qū)的政府、媒體對(duì)本轄區(qū)的社會(huì)組織報(bào)道宣傳推廣力度不夠，加之社會(huì)組織自身宣傳渠道狹窄，社區(qū)公眾對(duì)社會(huì)組織的關(guān)注度和知曉度都不高。

二是社會(huì)組織信息公開(kāi)透明度不高。目前，我國(guó)很多地區(qū)社會(huì)組織信息自身公開(kāi)組織內(nèi)部工作信息、財(cái)務(wù)信息的積極性和主動(dòng)性不高。以重慶市渝中區(qū)為例，341家社會(huì)組織中僅有30余家社會(huì)組織按照規(guī)定向社會(huì)及時(shí)、規(guī)范的向公開(kāi)其信息。加之，公眾對(duì)其監(jiān)督渠道狹窄，近年來(lái)渝中區(qū)社會(huì)組織的被認(rèn)可度有下滑趨勢(shì)。

三是社會(huì)組織負(fù)面新聞?shì)^多，社會(huì)公信力不斷下降。近些年以來(lái)，尤其是一些公益性社會(huì)組織在利益的驅(qū)動(dòng)下，進(jìn)行違規(guī)違法運(yùn)作欺騙公眾，造成信譽(yù)大面積塌陷，社會(huì)公信力不斷下降，如郭美美事件引發(fā)的紅十字會(huì)危機(jī)、尚德詐捐門事件引發(fā)的中華慈善總會(huì)信任危機(jī)等等，這在一定程度上也影響到了渝中區(qū)社會(huì)組織良好形象的樹(shù)立，不利于社會(huì)組織的發(fā)展。

2.6 社會(huì)組織評(píng)估機(jī)制不完善

上世紀(jì)80年代，評(píng)估——作為引導(dǎo)、規(guī)范、評(píng)比社會(huì)組織的重要管理手段和有效視角，開(kāi)始在西方發(fā)達(dá)國(guó)家廣泛應(yīng)用，發(fā)展迅速。受制于我國(guó)一直以來(lái)“計(jì)劃”的影響，我國(guó)的社會(huì)組織發(fā)展先天不足，雖近幾年發(fā)展勢(shì)頭迅猛，但其內(nèi)部治理混亂、工作職能模糊、公信力不強(qiáng)等問(wèn)題。政府作為社會(huì)組織的監(jiān)管部門，僅僅依靠單純的登記、年檢等行政手段，已無(wú)法更好地監(jiān)管、規(guī)范、引導(dǎo)社會(huì)組織的正常發(fā)展。以上這些都嚴(yán)重制約著我國(guó)社會(huì)組織健康有序地發(fā)展，如何規(guī)范化、科學(xué)化地引導(dǎo)社會(huì)組織發(fā)展，建立科學(xué)、有效的評(píng)估機(jī)制，成為擺在政府面前亟待解決的課題。

3 扶持培育社會(huì)組織良性發(fā)展的建議及對(duì)策

3.1 健全法律政策，強(qiáng)化科學(xué)指導(dǎo)

一是完善法律體系。建議加快推進(jìn)社會(huì)組織法、公益慈善法、行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)法、志愿服務(wù)法等國(guó)家層面的立法，用法律明確社會(huì)組織的指導(dǎo)思想、管理原則、活動(dòng)領(lǐng)域和范圍、權(quán)利與義務(wù)等，增強(qiáng)社會(huì)組織在基本職能、組織機(jī)構(gòu)、決策體系與運(yùn)作管理等方面有法可依。

二是健全地方政府扶持培育政策。建議全國(guó)各個(gè)地區(qū)依據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況，研究制定社會(huì)組織人事、工資、組織、稅收、財(cái)務(wù)、經(jīng)費(fèi)、社會(huì)保障等方面的政策辦法，為社會(huì)組織創(chuàng)造平等準(zhǔn)入、公平競(jìng)爭(zhēng)的政策環(huán)境和生存發(fā)展環(huán)境。

3.2 改善管理服務(wù)，優(yōu)化布局結(jié)構(gòu)

一是加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織黨建、團(tuán)建工作重視。黨、團(tuán)組織部門要認(rèn)真履行職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織黨建、團(tuán)建工作的具體領(lǐng)導(dǎo)和政策指導(dǎo)，把社會(huì)組織的黨建、團(tuán)建工作與其他領(lǐng)域的黨建工作同規(guī)劃、同部署、同檢查、同考核。

二是高度重視對(duì)社會(huì)組織的管理。政府以及民政部門應(yīng)對(duì)社會(huì)組織管理體制進(jìn)行改革探索，著力培育和發(fā)展從事公益慈善、就業(yè)、衛(wèi)生、科教、文化等服務(wù)內(nèi)容的社會(huì)組織，形成布局合理、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能到位、作用明顯的社會(huì)組織發(fā)展格局。

三是注重對(duì)“草根”社會(huì)組織的管理與引導(dǎo)。研究制定社會(huì)組織孵化基地運(yùn)營(yíng)方案，通過(guò)入殼孵化模式，提供硬件設(shè)施和軟件服務(wù)，對(duì)處在成長(zhǎng)過(guò)程中的“草根”社會(huì)組織進(jìn)行系統(tǒng)地培育和扶持，促進(jìn)其實(shí)現(xiàn)持續(xù)健康發(fā)展。

3.3 增進(jìn)政社互動(dòng)，夯實(shí)發(fā)展基礎(chǔ)

一是加強(qiáng)政府與社會(huì)組織之間的合作。推動(dòng)各級(jí)政府不斷擴(kuò)大與社會(huì)組織的合作領(lǐng)域，為社會(huì)組織承擔(dān)滿足服務(wù)需求的項(xiàng)目留出足夠的空間，不要僅僅局限于公共服務(wù)和福利領(lǐng)域，還可以擴(kuò)大到經(jīng)濟(jì)、科學(xué)和技術(shù)、文化和教育、衛(wèi)生健康等各個(gè)領(lǐng)域，以此增進(jìn)政府與社會(huì)組織的互動(dòng)，助力社會(huì)組織發(fā)展。

二是加大政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)的力度。根據(jù)“小政府，大社會(huì)”的管理理念，合理運(yùn)用市場(chǎng)化手段，研究制定政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)項(xiàng)目目錄，將那些可以由社會(huì)組織承擔(dān)的職能轉(zhuǎn)移出政府，轉(zhuǎn)移到社會(huì)組織中去，最終建立起“政府承擔(dān)、定向委托、合同管理、評(píng)估兌現(xiàn)”的新型政府采購(gòu)社會(huì)組織服務(wù)機(jī)制，大力支持培育社會(huì)組織的發(fā)展。

3.4 加強(qiáng)自身建設(shè)，確保持續(xù)發(fā)展

一是規(guī)范組織內(nèi)部管理。完善組織法人治理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)遵守法規(guī)、業(yè)務(wù)活動(dòng)、誠(chéng)信自律、對(duì)外交流、財(cái)務(wù)管理等活動(dòng)的自我管理力度，形成自我管理、自我發(fā)展、自我約束的機(jī)制，確保組織健康、穩(wěn)定發(fā)展。

二是加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)。一方面，建立健全組織從業(yè)人員的工資、福利、職稱評(píng)定、勞動(dòng)保障等制度，推進(jìn)社會(huì)組織從業(yè)人員專業(yè)化、職業(yè)化，吸引更多的專業(yè)人才、社會(huì)工作者進(jìn)入組織，以提升服務(wù)水準(zhǔn)。另一方面，加強(qiáng)組織自身人才專業(yè)培養(yǎng)和職業(yè)培訓(xùn)體系建設(shè)，積極探索建立高校學(xué)歷教育、專業(yè)培訓(xùn)和知識(shí)普及三者有機(jī)結(jié)合的社會(huì)組織人才培養(yǎng)體系。

3.5 拓寬宣傳監(jiān)督渠道，提升公信力

一是加強(qiáng)宣傳，提升關(guān)注度和知曉度。支持政府和社會(huì)組織充分利用報(bào)刊、電視、網(wǎng)絡(luò)等多種新聞媒體，廣泛宣傳社會(huì)組織在參與經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)中的積極作用，增強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)社會(huì)組織的了解認(rèn)識(shí)，為社會(huì)組織發(fā)展?fàn)I造優(yōu)良的社會(huì)環(huán)境。

二是拓寬監(jiān)管渠道，增強(qiáng)組織信息公開(kāi)透明度，提升組織社會(huì)公信力。將社會(huì)組織自律、政府監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)督結(jié)合起來(lái)，構(gòu)建“三位一體”的綜合監(jiān)管體系，幫助各類社會(huì)組織建立信息公開(kāi)機(jī)制，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)公益慈善類社會(huì)組織的信息披露、財(cái)務(wù)報(bào)表和重大活動(dòng)的監(jiān)管，建立社會(huì)組織失信“黑名單”，引導(dǎo)社會(huì)組織健康、規(guī)范發(fā)，不斷提升社會(huì)公信力。

3.6 建立科學(xué)的評(píng)估機(jī)制，引導(dǎo)社會(huì)組織良性發(fā)展

各地區(qū)要根據(jù)權(quán)威性原則、科學(xué)性原則、過(guò)渡性原則，確保社會(huì)組織評(píng)估工作的順利進(jìn)行。各地區(qū)要按照民政部“政府指導(dǎo)、社會(huì)參與、獨(dú)立運(yùn)作”的工作要求，結(jié)合本地區(qū)的具體實(shí)際，確立社會(huì)組織的評(píng)估方式，逐步實(shí)現(xiàn)由政府完全參與型向政府部分參與型和政府不參與型過(guò)渡和轉(zhuǎn)化。各地區(qū)要建立相應(yīng)的人才保障機(jī)制，保障評(píng)估專家由政府有關(guān)部門、高等院校、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所、政協(xié)委員等有關(guān)專業(yè)人員組成，并由民政部門聘任，為社會(huì)組織評(píng)估工作的有序進(jìn)行提供堅(jiān)實(shí)的智力支持。

[1] 王明.社會(huì)組織概論[M].北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,2010.

[2] 國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心社會(huì)發(fā)展研究部課題組.社會(huì)組織建設(shè)——現(xiàn)實(shí)、挑戰(zhàn)與前景[M].北京:中國(guó)發(fā)展出版社, 2011.

[3] 汪錦軍.走向合作治理:政府與非盈利組織合作的條件、模式和路徑[M].浙江:浙江大學(xué)出版社,2012.

Problems and suggestions of the current social organizations' participation in the process of public governance

In recent years, various types of social organizations in China have been developing rapidly, which plays an important role in promoting employment and entrepreneurship, improving people's livelihood, carrying out charitable activities, participating in public services and social governance. But in the further support of the development of social organizations, the legal system is not perfect, the government management service is not in place and so on.

Social organization; issues; development proposal

C91...

A....

1008-1151(2015)08-0156-03

2015-07-10

劉亞平（1989－），女，山東淄博人，重慶理工大學(xué)思想政治教育學(xué)院馬克思主義中國(guó)化研究專業(yè)在讀碩士，研究方向?yàn)橹袊?guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與組織管理。