政協(xié)代行人大職能的歷史考察

王振娟，李 偉

（1.吉林大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130012；2.大連外國(guó)語(yǔ)大學(xué) 信息與設(shè)備管理處，遼寧 大連 116001）

在中國(guó)人民解放戰(zhàn)爭(zhēng)取得基本勝利之時(shí)，中國(guó)共產(chǎn)黨面臨著建立一個(gè)人民民主專政新中國(guó)的偉大任務(wù)。由于歷史條件的限制，無(wú)法成立國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)——人民代表大會(huì)，所以暫由中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議全體會(huì)議代行全國(guó)人大的職能，作為向人民代表大會(huì)制度的過(guò)渡形式。新政治協(xié)商會(huì)議籌備會(huì)的召開，為政協(xié)代行人大職能奠定了重要基礎(chǔ)。中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議的召開，成為政協(xié)代行人大職能正式確立的標(biāo)志。中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議閉幕之后至全國(guó)人大召開之前，政協(xié)代行人大的職能在不斷地發(fā)揮作用，同時(shí)也逐漸地被削弱。1954年第一屆全國(guó)人大召開，政協(xié)代行人大職能最終結(jié)束。

一、政協(xié)代行人大職能的正式確立

1949年9月21日，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議開幕。這次會(huì)議的召開標(biāo)志著舊中國(guó)的滅亡和新中國(guó)的誕生，當(dāng)時(shí)四萬(wàn)萬(wàn)七千五百萬(wàn)中國(guó)人民開始自己當(dāng)權(quán)管理國(guó)家；同時(shí)也拉開了政協(xié)代行人大職能的序幕。

（一）政協(xié)代行人大職能的闡釋

毛澤東在中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議的開幕詞中指出：“現(xiàn)在的中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議是在完全新的基礎(chǔ)之上召開的，它具有代表全國(guó)人民的性質(zhì)，它獲得全國(guó)人民的信任和擁護(hù)。因此，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議宣布自己執(zhí)行全國(guó)人民代表大會(huì)的職權(quán)?！保?］306由此可以看出，政協(xié)代行人大職能有其深刻含義：

首先，“在完全新的基礎(chǔ)之上召開的”是指通過(guò)三年的解放戰(zhàn)爭(zhēng)，中國(guó)人民基本上打倒了國(guó)民黨反動(dòng)政府，結(jié)束了帝國(guó)主義、封建主義、官僚資本主義在中國(guó)的統(tǒng)治，并將繼續(xù)努力實(shí)現(xiàn)全國(guó)的徹底勝利。在這個(gè)基礎(chǔ)上召開了此次中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議。除此之外，表明中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議同1946年的舊政治協(xié)商會(huì)議有本質(zhì)的區(qū)別：它具有代表全國(guó)人民的性質(zhì)，國(guó)民黨反動(dòng)政府系統(tǒng)下的一切反動(dòng)黨派及反動(dòng)分子不容許參加。毛澤東在開幕詞中指出“我們的會(huì)議之所以稱為政治協(xié)商會(huì)議，是因?yàn)槿暌郧拔覀冊(cè)褪Y介石國(guó)民黨一道開過(guò)一次政治協(xié)商會(huì)議。那次會(huì)議的結(jié)果是被蔣介石國(guó)民黨及其幫兇們破壞了，但是已在人民中留下了不可磨滅的印象。那次會(huì)議證明：和帝國(guó)主義的走狗蔣介石國(guó)民黨及其幫兇們一道，是不能解決任何有利于人民的任務(wù)的?！保?］306譚平山也曾明確指出：“新政協(xié)是針對(duì)著舊政協(xié)而言的。舊政協(xié)包括國(guó)民黨反動(dòng)派在內(nèi)，是帶有妥協(xié)性的；新政協(xié)是把國(guó)民黨反動(dòng)派除外，是革命性的?！保?］526為使新舊政協(xié)分別的更加清楚，所以新的政治協(xié)商會(huì)議被定名為“中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議”。

其次，“中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議宣布自己執(zhí)行全國(guó)人民代表大會(huì)的職權(quán)”中的“中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議”既不是指中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議的全國(guó)委員會(huì)，也不是指其常務(wù)委員會(huì)，而是指中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議的全體會(huì)議，在中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議上通過(guò)的三個(gè)為新中國(guó)奠基的歷史性文件中都明確規(guī)定了這一點(diǎn)，如 《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》第十三條指出：“在普選的全國(guó)人民代表大會(huì)召開以前，由中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議的全體會(huì)議執(zhí)行全國(guó)人民代表大會(huì)的職權(quán)”［2］4；《中華人民共和國(guó)中央人民政府組織法》第三條規(guī)定：“在普選的全國(guó)人民代表大會(huì)召開前，由中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議的全體會(huì)議執(zhí)行全國(guó)人民代表大會(huì)的職權(quán)?！保?］497這就明確了中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議的全體會(huì)議在當(dāng)時(shí)不僅是協(xié)商機(jī)關(guān)而且是權(quán)力機(jī)關(guān)，而其全國(guó)委員會(huì)和常務(wù)委員會(huì)只是協(xié)商機(jī)關(guān)。更進(jìn)一步說(shuō)，就是指中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議代行全國(guó)人民代表大會(huì)的職權(quán)。

最后，政協(xié)代行人大的職權(quán)既有合法性又有合理性。第一，其合法性是指：在這次會(huì)議上通過(guò)的起臨時(shí)憲法作用的 《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》中明確規(guī)定：“在普選的全國(guó)人民代表大會(huì)召開以前，由中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議的全體會(huì)議執(zhí)行全國(guó)人民代表大會(huì)的職權(quán)。制定中華人民共和國(guó)中央人民政府組織法，選舉中華人民共和國(guó)中央人民政府委員會(huì)，并付之以行使國(guó)家權(quán)力的職權(quán)。在普選的全國(guó)人民代表大會(huì)召開以后，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議得就國(guó)家建設(shè)事業(yè)的根本大計(jì)及其他重要措施，向全國(guó)人民代表大會(huì)或中央人民政府提出建議案?！保?］4-5如上所述，政協(xié)代行大人的職權(quán)是憲法和法律所賦予的，具有法律效力。第二，其合理性是指：在民主革命時(shí)期，各民主黨派就同中國(guó)共產(chǎn)黨密切合作，共同奮斗，為新民主主義革命的勝利作出了重大貢獻(xiàn)。另外，《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》確定了中華人民共和國(guó)的國(guó)體是人民民主專政的國(guó)家，政體是人民代表大會(huì)制度。顯然，新中國(guó)是由人民自己當(dāng)家做主。同時(shí)這次會(huì)議組陣容的廣泛性使政協(xié)充分代表了全國(guó)人民的意志，確保了人民當(dāng)家做主。這就表明政協(xié)代行人大職能能更充分反映人民意志，為人民所接受，有其合理性。

（二）政協(xié)代行人大職能的主要表現(xiàn)

政協(xié)代行人大職能即表現(xiàn)在中央層次上也表現(xiàn)在地方層次上，但主要還是中央層次上，即中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議代行全國(guó)人民代表大會(huì)的職能。中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議制定了起臨時(shí)憲法作用的 《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議綱領(lǐng)》；通過(guò)了 《中華人民共和國(guó)中央人民政府組織法》，選舉了中央人民政府委員會(huì)；通過(guò)了《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議組織法》，選舉了中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆委員會(huì)；還討論并一致通過(guò)關(guān)于國(guó)旗、國(guó)歌、國(guó)都、紀(jì)年的四個(gè)決議；宣告中華人民共和國(guó)的成立。

按照 《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議組織法》的規(guī)定，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議的全體會(huì)議職權(quán)如下：“一、制定或修改中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議組織法；二、制定或修改參加中國(guó)人民政協(xié)的各民主黨派及人民團(tuán)體共同遵守的新民主主義的綱領(lǐng)即中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)；三、在普選的全國(guó)人民代表大會(huì)召開以前，執(zhí)行全國(guó)人民代表大會(huì)的職權(quán)；四、在普選的全國(guó)人民代表大會(huì)召開以后，就有關(guān)國(guó)家建設(shè)事業(yè)的根本大計(jì)或重要措施，向全國(guó)人民代表大會(huì)或中央人民政府委員會(huì)提出建議案；五、選舉中國(guó)人民政協(xié)全國(guó)委員會(huì)?！保?］494可見，在全國(guó)人民代表大會(huì)召開以前，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議代行全國(guó)人民代表大會(huì)的職權(quán)，有立法權(quán)、選舉權(quán)和提出決議權(quán)；在全國(guó)人民代表大會(huì)召開以后，則僅有建議權(quán)。從材料中我們可以看到，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議制定了為新中國(guó)奠基的三個(gè)歷史性文件是代行了全國(guó)人民代表大會(huì)的立法權(quán)；選舉了中央人民政府委員會(huì)和中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議全國(guó)委員會(huì)是代行了全國(guó)人民代表大會(huì)的選舉權(quán)。

中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議為中國(guó)人民制定了國(guó)家的根本大法，選舉了以毛澤東為首的中央人民政府。“可見，建國(guó)初期中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議代行全國(guó)人民大表大會(huì)的職權(quán)，在某種意義上而言，當(dāng)時(shí)政治協(xié)商會(huì)議就是我國(guó)最高權(quán)力機(jī)關(guān)?！保?］于1949年9月30日下午，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議勝利閉幕。

二、政協(xié)代行人大職能的演變

中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議勝利閉幕，并不意味著政協(xié)代行人大職能的結(jié)束。按照《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》規(guī)定：“在普選的全國(guó)人民代表大會(huì)召開以前，由中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議的全體會(huì)議執(zhí)行全國(guó)人民代表大會(huì)的職權(quán)?！薄霸谄者x的地方人民代表大會(huì)召開以前，由地方各界人民代表會(huì)議逐步代行人民代表大會(huì)的職權(quán)?！保?］4-5這就表明，全國(guó)人民代表大會(huì)召開之時(shí)才是政協(xié)代行人大職能的結(jié)束之時(shí)。中國(guó)人民政協(xié)在新中國(guó)成立初期的社會(huì)改革運(yùn)動(dòng)、抗美援朝斗爭(zhēng)等方面都發(fā)揮了重要作用。但與此同時(shí)，隨著全國(guó)人民代表大會(huì)制度的逐步確立，政協(xié)代行人大的職能也在逐漸地被削弱著，以至1954年9月最終結(jié)束。

在中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議閉幕之后，全國(guó)人民代表大會(huì)召開之前，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議的全體會(huì)議潛在地發(fā)揮著其代行職能。同時(shí)，保證中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議全體會(huì)議代行職能實(shí)施的真正運(yùn)行機(jī)構(gòu)是中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議全國(guó)委員會(huì)和常務(wù)委員會(huì)。周恩來(lái)曾指出：“人民政協(xié)全國(guó)委員會(huì)，便是同中央人民政府協(xié)議事情的機(jī)構(gòu)。一切大政方針，都要先經(jīng)過(guò)全國(guó)委員會(huì)協(xié)議，然后建議政府施行?！保?］137在新中國(guó)成立初期開展的規(guī)模宏大的三大運(yùn)動(dòng)中突出表現(xiàn)了其重要作用。首先，協(xié)助政府進(jìn)行土地改革。1950年6月，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全國(guó)委員會(huì)第二次會(huì)議審查和討論了中共中央起草的 《土地改革法<草案>》。隨后，中央人民政府委員會(huì)公布施行。中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議全國(guó)委員會(huì)又于同年組織討論了與土地改革有關(guān)的農(nóng)村階級(jí)成分的問(wèn)題、建立農(nóng)民協(xié)會(huì)和人民法庭等問(wèn)題。除此之外，中國(guó)人民政協(xié)還組織和吸收大批民主黨派成員、無(wú)黨派民主人士和各界代表人物參加或參觀土地改革。這樣就使他們“親眼看到地主頑抗和破壞土改的種種活動(dòng)，進(jìn)一步認(rèn)識(shí)到土改的正義性和必要性?！保?］從而，保障了土地改革的順利進(jìn)行。其次，全力支持抗美援朝運(yùn)動(dòng)。1950年6月，美帝國(guó)主義發(fā)動(dòng)侵略朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)，插足中國(guó)的領(lǐng)土臺(tái)灣，并且直接威脅中國(guó)東北國(guó)境。中共中央作出了抗美援朝、保家衛(wèi)國(guó)的決定。中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議全國(guó)委員會(huì)于1950年11月4日發(fā)表的 《各民主黨派聯(lián)合宣言》中指出：“中國(guó)各民主黨派誓以全力擁護(hù)全國(guó)人民的正義要求，擁護(hù)全國(guó)人民在志愿基礎(chǔ)上為著抗美援朝保家衛(wèi)國(guó)的神圣任務(wù)而奮斗?！保?］457隨后，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議全國(guó)委員會(huì)通過(guò)各民主黨派、人民團(tuán)體及各級(jí)協(xié)商委員會(huì)推動(dòng)抗美援朝運(yùn)動(dòng)，促進(jìn)抗美援朝總會(huì)成立，頒發(fā)抗美援朝紀(jì)念章以及組織赴朝慰問(wèn)等。最后，協(xié)助政府鎮(zhèn)壓反革命。為掃除國(guó)民黨反動(dòng)派遺留在大陸上的反革命殘余勢(shì)力，中共中央于1950年10月10日發(fā)出 《關(guān)于鎮(zhèn)壓反革命活動(dòng)的指示》。于1951年2月，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議全國(guó)委員會(huì)常務(wù)委員會(huì)列席中央人民政府委員會(huì)，參加了 《懲治反革命條例》的協(xié)商和制定。同時(shí)，其通過(guò)各民主黨派、人民團(tuán)體及各級(jí)協(xié)商委員會(huì)，積極開展宣傳工作。并且，許多民主黨派和人民團(tuán)體負(fù)責(zé)人及各界民主人士還參加了反革命案件的審查和審判工作。其實(shí)，在鎮(zhèn)壓反革命運(yùn)動(dòng)中，人民政協(xié)僅僅是參與的角色并沒(méi)有起什么決定性的作用，表明政協(xié)代行人大的職能進(jìn)一步被削弱。

通過(guò)上文可以看出，中國(guó)人民政協(xié)在新中國(guó)成立初期的社會(huì)改革運(yùn)動(dòng)、抗美援朝斗爭(zhēng)等方面都發(fā)揮了重要作用。但與此同時(shí)，政協(xié)代行人大的職能也在逐漸地被削弱著。通過(guò)這三大運(yùn)動(dòng)，國(guó)內(nèi)的封建主義、資本主義和官僚資本主義已基本上被肅清。周恩來(lái)在1952年6月的全國(guó)統(tǒng)戰(zhàn)部長(zhǎng)會(huì)議上指出：“把封建制度消滅以后，農(nóng)村中的主要矛盾就變成廣大農(nóng)民跟農(nóng)村中資本主義勢(shì)力的矛盾。在城市中，國(guó)民黨被打倒了，反革命被肅清了，帝國(guó)主義勢(shì)力被趕走了，主要矛盾就變成無(wú)產(chǎn)階級(jí)跟資產(chǎn)階級(jí)這樣一個(gè)矛盾了。這是馬克思主義的分析。當(dāng)著我們反對(duì)三大敵人的時(shí)候，說(shuō)民族資產(chǎn)階級(jí)、上層小資產(chǎn)階級(jí)是中間力量，那是恰當(dāng)?shù)摹５?，現(xiàn)在不能這樣說(shuō)了?！保?］226-227這就把中國(guó)人民政協(xié)四個(gè)階級(jí)基礎(chǔ)中的民族資產(chǎn)階級(jí)作為了斗爭(zhēng)的對(duì)象。也正是在所謂針對(duì)不法的資產(chǎn)階級(jí)而發(fā)動(dòng)的“三反”“五反”運(yùn)動(dòng)結(jié)束后，政協(xié)代行人大的職能已經(jīng)沒(méi)有了實(shí)質(zhì)性的意義。

1952年12月14日，周恩來(lái)代表中國(guó)共產(chǎn)黨在中國(guó)人民政協(xié)第一屆全國(guó)委員會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四十三次會(huì)議上提出了召開全國(guó)人民代表大會(huì)及地方各級(jí)人民代表大會(huì)的建議。同時(shí)提出有必要在 《共同綱領(lǐng)》的基礎(chǔ)上制定一部能夠適應(yīng)過(guò)渡時(shí)期總路線要求的憲法。中央人民政府委員會(huì)接受了人民政協(xié)第一屆全國(guó)委員會(huì)常務(wù)委員會(huì)的建議。隨后，確定于1953年召開各級(jí)人民代表大會(huì)，并在此基礎(chǔ)上接著召開全國(guó)人民代表大會(huì)，同時(shí)為了進(jìn)行起草憲法和選舉法的工作，決議成立中華人民共和國(guó)憲法起草委員會(huì)和中華人民共和國(guó)選舉法起草委員會(huì)。從1954年3月開始，全國(guó)進(jìn)行了各級(jí)人民代表大會(huì)的選舉，并相繼召開了地方各級(jí)人民代表大會(huì)。同年9月15日至28日，召開了第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議，由全國(guó)人大通過(guò)的 《中華人民共和國(guó)憲法》取代了 《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》，意味著政協(xié)代行人大職能的真正結(jié)束。同年12月，召開了中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第二屆全國(guó)委員會(huì)第一次會(huì)議，會(huì)議通過(guò)的 《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議章程》總綱中寫明：“中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議全體會(huì)議代行全國(guó)人民代表大會(huì)職權(quán)的任務(wù)已經(jīng)結(jié)束。但是中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議，作為團(tuán)結(jié)全國(guó)各民族、各民主階級(jí)、各人民團(tuán)體、國(guó)外華僑和其他愛國(guó)民主人士的人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，仍需要存在。”［6］也就是說(shuō)，“人民政協(xié)主要由是代行人大職能和開展統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的兩項(xiàng)職能，轉(zhuǎn)向開展統(tǒng)一戰(zhàn)線和政治協(xié)商工作這一項(xiàng)職能?！保?］至此，政協(xié)代行人大職能的序幕緩緩落下。

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