礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償機制的制度缺陷及法律完善

摘要：我國礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用并沒有給資源稟賦地同步帶來經(jīng)濟、社會和生態(tài)效益的增長，這與我國礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償機制的制度缺陷有密切關系。需要通過強化礦產(chǎn)資源立法，完善礦產(chǎn)資源生態(tài)補償制度，引入市場機制理念，完善礦產(chǎn)資源產(chǎn)權制度，引入生態(tài)補償理念，改造礦產(chǎn)資源開發(fā)稅費制度來完善。

關鍵詞：礦產(chǎn)資源 生態(tài)補償 法律完善

人與自然的關系問題是人類社會面臨的永恒話題，在我國礦產(chǎn)資源開發(fā)利用過程中，面臨著人與自然生態(tài)的尖銳矛盾，由此造成的生態(tài)環(huán)境問題成為制約我國生態(tài)文明建設的障礙之一。黨的十八屆四中全會《決定》指出，“用嚴格的法律制度保護生態(tài)環(huán)境，加快建立有效約束開發(fā)行為和促進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的生態(tài)文明法律制度”，建構有效的生態(tài)補償法律機制是實現(xiàn)礦產(chǎn)資源稟賦地經(jīng)濟、社會和生態(tài)文明協(xié)調發(fā)展的重要途徑。

一、我國礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償機制的制度缺陷

（一）礦產(chǎn)資源補償法律制度缺陷

我國的礦產(chǎn)資源立法基本涵蓋了法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)和規(guī)章等，形成了完整的礦產(chǎn)資源法律體系。其中《礦產(chǎn)資源法》是礦產(chǎn)資源管理的基本法。盡管已經(jīng)基本建立完整的礦產(chǎn)資源法律體系，但仍然存在諸多缺陷和不足，一是礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償立法分散，且缺乏強制性規(guī)定。例如《礦產(chǎn)資源法》只是規(guī)定開采礦產(chǎn)資源必須按照國家有關規(guī)定繳納資源稅和資源補償費，而對開采造成的生態(tài)破壞和環(huán)境補償沒有明文規(guī)定，礦山環(huán)境的破壞者和環(huán)境治理的受益者則沒有承擔相應的義務，成為法律覆蓋的“盲區(qū)”。二是礦產(chǎn)資源管理部門之間分工不明，職能重復交叉?！袄纭兜V產(chǎn)資源法》第十七條明確規(guī)定：若開發(fā)油氣資源以及一些放射性礦產(chǎn)資源時，必須經(jīng)由中央政府所授權的主管機構完成審批，經(jīng)發(fā)放相應的開采許可證件后，方能執(zhí)行開采任務。這一規(guī)定，緊縮了地質礦產(chǎn)部門的管轄權，礦業(yè)權被分割，很容易出現(xiàn)部門在管理時相互沖突的不良狀況。”[1]三是從礦產(chǎn)資源法律責任的設置來看，整體上法律責任設計不全面，“有些限制性或禁止性的條款沒有相應的法律責任。礦法對地質資料匯交、礦產(chǎn)資源儲量管理和礦山地質環(huán)境保護等問題規(guī)定了明確的義務，但沒有規(guī)定違反這些義務需要承擔的法律后果”[2]。法律責任實現(xiàn)方式單一，多體現(xiàn)為行政法律責任，民事責任設置缺位，刑事責任的設置則存在結果要件模糊、刑罰設置不合理等缺陷。

（二）礦產(chǎn)資源產(chǎn)權制度缺陷

產(chǎn)權的基本職能是引導在更大程度上實現(xiàn)外部性的內部化動力，解決人們在交易過程中誰受益、誰受損，以及在他們之間如何進行補償?shù)膯栴}。能否科學界定產(chǎn)權是市場經(jīng)濟成熟與否的重要表現(xiàn)。從我國礦產(chǎn)資源產(chǎn)權制度設計來看，大致經(jīng)歷了計劃經(jīng)濟時期單一國有產(chǎn)權和資源無償開采階段（1949—1978年）、礦產(chǎn)資源有償開采與礦業(yè)權制度初步建立階段（1979—1995）、礦產(chǎn)資源產(chǎn)權制度改革與礦業(yè)權市場初步建立階段（1996至今）三個演進階段[3]，盡管礦產(chǎn)資源的產(chǎn)權制度有了發(fā)展和完善，但整體上礦產(chǎn)資源產(chǎn)權制度仍然不夠成熟，表現(xiàn)為一是礦產(chǎn)資源產(chǎn)權主體虛置。盡管法律規(guī)定主體是國家，但作為虛化的主權者，非人格化的“國家”模糊了所有權關系。二是礦產(chǎn)資源有償取得制度不完善，通過政府部門審批和無償授予等計劃經(jīng)濟的方式仍然是取得礦產(chǎn)開采權的主要形式。三是礦產(chǎn)資源收益分配沒有合理體現(xiàn)資源稟賦地的合法權益，忽視了地方政府和礦產(chǎn)資源所在地居民的資源收益利益。例如，我國的礦產(chǎn)資源補償費是中央與地方按照5∶5或4∶6分成，地方所得的50%—60%再在省、市、縣進行分成，分成給地方的補償費經(jīng)過省、市再分成，留給縣的補償費所剩無幾[4]。

（三）礦產(chǎn)資源稅費制度缺陷

西方國家通過對不同的礦產(chǎn)資源及礦區(qū)征收不等的稅費，對于調節(jié)因自然資源條件不同而造成的級差收益，促進礦產(chǎn)資源的合理開采和使用，保護生態(tài)環(huán)境和促進生態(tài)平衡起到了重要的調節(jié)作用。但從我國的情況來看，基于發(fā)展導向的稅費制度損害了生態(tài)環(huán)境，妨礙了經(jīng)濟、社會和生態(tài)的協(xié)調可持續(xù)發(fā)展。1996年修改的《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》規(guī)定，“國家實行探礦權、采礦權有償取得的制度?！?998年國務院頒布的《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》等規(guī)章規(guī)定，探礦權（或采礦權）使用費是由探礦權人（或采礦權人）根據(jù)其申請得到的礦區(qū)范圍的面積按照規(guī)定的標準逐年繳納，在性質上屬于礦產(chǎn)資源有償使用制度的一部分。根據(jù)《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》和《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》的規(guī)定，探礦權價款和采礦權價款只是國家為了收回前期勘探投資成本而收取的。不難看出，這些稅費都只是對礦產(chǎn)資源開采所造成的資源經(jīng)濟價值損失的補償，并未計入生態(tài)成本，且征收水平較低，沒有真正體現(xiàn)資源的價值。而國外石油天然氣礦產(chǎn)資源補償費征收率一般為10%—16%，即使是美國這樣一個礦產(chǎn)資源遠比中國豐富的國家，其石油、天然氣、煤炭（露天礦）權利金費率也高達12.5%。

二、我國礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償機制的法律完善

（一）強化礦產(chǎn)資源立法，完善礦產(chǎn)資源生態(tài)補償制度

黨十八大報告提出，“深化資源性產(chǎn)品價格和稅費改革，建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價值和代際補償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補償制度”?！兜V產(chǎn)資源法》是礦產(chǎn)資源領域的基本法律，要通過修改《礦產(chǎn)資源法》將生態(tài)補償?shù)膬热萦枰悦鞔_和具體，此外還可以通過配套性的法規(guī)明確礦產(chǎn)資源開發(fā)的生態(tài)補償法律機制，完善具有地方特色的礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償單行法規(guī)和地方性法規(guī)。其次是完善礦產(chǎn)資源管理體制機制。礦產(chǎn)資源管理是一項復雜的社會系統(tǒng)性工程，涉及各主體利益，需要各部門之間的協(xié)調合力，需要逐步完善管理體制，建立起統(tǒng)一的協(xié)調管理機構。再次，是要完善礦產(chǎn)資源法律責任體系。要完善多元化的礦產(chǎn)資源法律責任體系，充實關于執(zhí)行、結案、監(jiān)督等方面的內容，增加民事責任的規(guī)定，解決好以行政處罰代替民事賠償?shù)膯栴}，完善刑法中非法采礦罪和破壞性采礦罪的構成要件，明確非法開采礦產(chǎn)資源應承擔刑事責任的條件，加大對非法采礦罪和破壞性采礦罪的刑罰力度。

（二）引入市場機制理念，完善礦產(chǎn)資源產(chǎn)權制度

礦產(chǎn)資源產(chǎn)權制度改革的目標是要在維護國家礦產(chǎn)資源所有權人權益同時減少“政府失靈”現(xiàn)象，在維護直接從事礦產(chǎn)資源開發(fā)的礦業(yè)權人權益同時盡可能避免“市場失靈”。為此，首先需要以市場經(jīng)濟機制為主導，理順各種經(jīng)濟關系，明晰礦產(chǎn)資源開發(fā)中各權力主體的權、責、利關系，理順國家與礦業(yè)權人的關系，注重對耗竭性資源的補償，更好地保障國家所有者利益。其次，是建立起市場化的礦產(chǎn)資源有償取得制度。市場機制的重要作用在于促進資源的合理配置，限制和減少公共權力尋租。要建立起礦業(yè)權交易平臺，制定交易規(guī)則，培育好社會化的礦業(yè)權評估機構。再次，要理順中央和地方礦產(chǎn)資源收益分配關系，特別是要注重向礦產(chǎn)資源開發(fā)地的基層傾斜，構建制度化的補償機制，以惠及當?shù)鼐用窭妗?/p>

（三）引入生態(tài)補償理念，改造礦產(chǎn)資源開發(fā)稅費制度

要通過引入生態(tài)補償理念，使得礦產(chǎn)資源開發(fā)稅費制度符合生態(tài)和可持續(xù)發(fā)展的需要。一是要在原來體現(xiàn)調節(jié)礦產(chǎn)資源級差收入和體現(xiàn)國有礦產(chǎn)資源有償使用功能的基礎上，增加生態(tài)價值補償?shù)墓δ?。對重要和稀缺性的礦產(chǎn)資源征以較高的稅率，改革資源稅分配體制，將分配比例向資源開發(fā)地傾斜。二是要借鑒權利金制度，完善礦產(chǎn)資源補償費制度。所謂權利金（Royalty）是指礦產(chǎn)開采人向礦產(chǎn)資源所有權人因開采不可再生礦產(chǎn)資源的支付[5]。權利金屬于財產(chǎn)性收益，國家作為所有者讓渡了礦產(chǎn)資源的使用權，作為資源的開采者，無論盈利與否，只要開采了國家的礦產(chǎn)資源，均須向國家付費。我國礦產(chǎn)資源稅費制度由于對礦產(chǎn)資源稅費性質的界定不清，出現(xiàn)了“以費代租”、“名稅實租”、“以費擠稅”混亂局面。因此，可以借鑒國外權利金制度的有益經(jīng)驗，使之體現(xiàn)礦產(chǎn)資源開發(fā)的外部成本和代際成本。三是健全探礦權、采礦權使用費與價款制度。我國的探礦權、采礦權使用費與價款制度同國外的資源耗竭補償制度相類似，可提高探礦權、采礦權使用費，從而使國有礦產(chǎn)資源消耗補償機制真正產(chǎn)生對企業(yè)的約束力。

參考文獻：

[1]李德進. 試論我國礦產(chǎn)資源法律制度的現(xiàn)況和缺陷[J].中國礦業(yè)，2013（7）

[2]李海婷，胡欣.礦產(chǎn)資源法律責任制度研究[J]. 中國礦業(yè)，2010（8）

[3]曹海霞.我國礦產(chǎn)資源產(chǎn)權的制度變遷與發(fā)展[J].產(chǎn)經(jīng)評論，2011（3）

[4]高萍.我國礦產(chǎn)資源開發(fā)收益分配實踐與改革建議[J].中國礦業(yè)，2009（7）

[5]李男，孟磊.我國礦產(chǎn)資源權利金制度構建研究[J].經(jīng)濟師，2008（12）

〔本文系湖南省科技計劃項目（項目編號：2012FJ4104）、湖南省哲學社會科學成果評審委課題（項目編號：1011310B）階段性研究成果〕

（楊煉，1977年生，湖南常德人，中共湖南省委黨校法學部教師。研究方向：法理學）