京津冀基本公共服務(wù)均等化：癥結(jié)障礙與對(duì)策措施

內(nèi)容提要：京津冀地區(qū)協(xié)同發(fā)展水平不高，深層次原因在于三地的基本公共服務(wù)嚴(yán)重非均等化。這種非均等化，在教育、醫(yī)療、文化和社會(huì)保障等方面都有深刻的體現(xiàn)。要推進(jìn)京津冀地區(qū)的基本公共服務(wù)均等化，面臨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)力差距過(guò)大、各級(jí)政府事權(quán)財(cái)權(quán)不匹配、公共服務(wù)供給單一與市場(chǎng)化不足等一系列癥結(jié)和障礙。本文在對(duì)相關(guān)領(lǐng)域現(xiàn)狀進(jìn)行全面剖析的基礎(chǔ)上，提出相應(yīng)的對(duì)策建議。

〔收稿日期〕2015-05-30

〔作者簡(jiǎn)介〕魯繼通，城市經(jīng)濟(jì)與公共管理學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)博士、經(jīng)濟(jì)師，研究方向?yàn)閰^(qū)域經(jīng)濟(jì)與都市圈發(fā)展。

〔基金項(xiàng)目〕國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與我國(guó)區(qū)域空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化研究”（10zd&022）、國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“地價(jià)梯度與產(chǎn)業(yè)梯度耦合機(jī)制及城市群產(chǎn)業(yè)用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化”（G031302）、北京市社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展研究——全面推進(jìn)中的戰(zhàn)略重點(diǎn)研究”（14ZDA23）的階段性成果；獲得北京市教委科研基地建設(shè)-科技創(chuàng)新平臺(tái)-都市圈研究中心（PXM2015_014205_000126）、北京市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展政策研究基地資助。

京津冀地區(qū)作為我國(guó)參與全球競(jìng)爭(zhēng)、率先實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的正在崛起的巨型都市圈，是我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、文化和科技中心，是我國(guó)北方連接“海洋經(jīng)濟(jì)”和“大陸經(jīng)濟(jì)”的重要樞紐。當(dāng)前，京津冀都市圈正處于創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與協(xié)同發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，但協(xié)同發(fā)展水平卻低于其他經(jīng)濟(jì)圈。究其原因在于本地區(qū)市場(chǎng)化水平和協(xié)同程度偏低，始終沒(méi)有走出“行政區(qū)”掣肘，導(dǎo)致逐漸形成結(jié)構(gòu)鎖定和利益固化，然而，造成這一問(wèn)題的深層根源就是三地基本公共服務(wù)嚴(yán)重非均等化。目前，北京集中了過(guò)多的教育、文化和醫(yī)療等公共服務(wù)資源，使其擁有河北和天津無(wú)法企及的優(yōu)勢(shì)，由于資源過(guò)度集中使北京人口、交通、環(huán)境問(wèn)題日益惡化。為此，實(shí)現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展必須推動(dòng)北京公共服務(wù)資源向周邊地區(qū)轉(zhuǎn)移，努力實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)“底線公平”和縮小基本公共服務(wù)地域差距，解決制約基本公共服務(wù)均等化的瓶頸問(wèn)題。

一、京津冀基本公共服務(wù)均等化的現(xiàn)狀特征

(一)公共教育資源配置不均，教育發(fā)展水平差距顯著

1.教育資源供求總量和結(jié)構(gòu)失衡

2014年北京、天津和河北每百萬(wàn)人擁有普通高校(機(jī)構(gòu))數(shù)分別為4.14所、3.29所、1.57所，表明三地教育資源占有量差距較大，教育資源布局不均衡。從高等學(xué)校教師資源占有量看，2013年北京每百名學(xué)生擁有教師數(shù)為7.89人，高于天津1.97人、河北2.31人，而河北也低于同期全國(guó)0.2人，說(shuō)明三地教師資源配置不均與供求矛盾突出。從高層次教育培養(yǎng)看，2014年北京高等學(xué)校(機(jī)構(gòu))在校研究生數(shù)為27.4萬(wàn)，而天津、河北分別為5.06萬(wàn)、3.78萬(wàn)，是天津的5.33倍、河北的7.03倍，北京高層次教育水平遠(yuǎn)高于天津、河北，表現(xiàn)出“一枝獨(dú)秀”的優(yōu)勢(shì)?；A(chǔ)教育方面，三地也表現(xiàn)出同樣的問(wèn)題。這些都反映京津冀三地教育服務(wù)非均等、不平衡現(xiàn)象極為突出，教育資源供求總量和結(jié)構(gòu)失衡并存。

2.公共教育支出差距有縮小趨勢(shì)

2013年北京、天津人均公共財(cái)政教育支出分別為3305.94元、3134.81元，而同期河北僅為1049.19元，也低于全國(guó)的1573.10元，說(shuō)明三地在公共財(cái)政教育支出方面存在明顯的梯度，同時(shí)也折射出三地的財(cái)力、政策以及對(duì)教育重視程度的落差。從發(fā)展?jié)摿矗?013年北京、天津、河北公共財(cái)政教育支出的增長(zhǎng)率分別為15.58%、25.04%、33.82%，河北最高，北京最低，反映出河北在教育支出上正“迎頭追趕”。從公共教育支出比例看，2013年河北公共財(cái)政教育支出占公共財(cái)政支出的增長(zhǎng)率為2.70%，高于全國(guó)1.35個(gè)百分點(diǎn)，而同期北京、天津分別低于全國(guó)1.03個(gè)百分點(diǎn)、0.54個(gè)百分點(diǎn)，充分反映出河北在公共教育方面開(kāi)始“發(fā)力”，三地公共教育差距有縮小的趨勢(shì)。

3.三地教育質(zhì)量“梯度差”明顯

京津冀地區(qū)高校主要分布京津一線與秦皇島、唐山、保定、石家莊一線，高校區(qū)內(nèi)分布不均，形成高等教育的“稀薄區(qū)”與“密集區(qū)”共存。從教育層次與類(lèi)型看，北京集中26所“211”高校，而天津、河北分別為3所、2所。2014年京津地區(qū)本科高校集中了區(qū)內(nèi)本科高校總數(shù)的65%，河北地區(qū)專(zhuān)科高校集中了區(qū)內(nèi)專(zhuān)科高?？倲?shù)的59%，表明京津的優(yōu)質(zhì)教育資源極為豐富，而河北則相對(duì)落后，也體現(xiàn)出三地教育質(zhì)量存在較大的差異。2013年北京、天津、河北專(zhuān)任教師擁有高級(jí)職稱(chēng)的比例分別為58.3%、46.4%、42.7%，表明三地教師專(zhuān)業(yè)素質(zhì)、教育水平也存在明顯的差距。同時(shí)，河北在教育理念、教學(xué)方式等也比較落后，一些地方仍沒(méi)有脫離應(yīng)試教育的模式，北京、天津則更加注重綜合教育模式。教育存在巨大的“梯度差”，反過(guò)來(lái)又形成“馬太效應(yīng)”，加劇了公共服務(wù)供需的“緊平衡”狀態(tài)，阻礙教育資源的跨區(qū)流動(dòng)與有效銜接。

(二)醫(yī)療衛(wèi)生資源呈“斷崖”分布，醫(yī)保體系對(duì)接不暢

1.公共醫(yī)療資源供需矛盾“趨緊”

2014年北京市常住人口每千人擁有執(zhí)業(yè)醫(yī)師3.7人、護(hù)士4.2人、床位5.0張，天津擁有執(zhí)業(yè)醫(yī)師2.3人、護(hù)士2.1人、床位4.1張，河北最低，僅擁有執(zhí)業(yè)醫(yī)師2.1人、護(hù)士1.7人、床位3.5張，和京津相比，河北醫(yī)療資源供需非常緊張，京津冀醫(yī)療服務(wù)呈斷崖式分布。2014年河北每百萬(wàn)人口擁有三級(jí)醫(yī)院數(shù)僅為0.9家，只占北京的29%、天津的36%，三地優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源差距明顯，而北京和天津剪刀差較小。由于河北優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源薄弱，很多病人不愿在本地看病，直上京津，造成京津兩地大醫(yī)院人滿(mǎn)為患。2014年北京醫(yī)療機(jī)構(gòu)為全社會(huì)提供2.21億人次的門(mén)診服務(wù)，超過(guò)300萬(wàn)的車(chē)輛服務(wù)，其中，二級(jí)以上醫(yī)療機(jī)構(gòu)門(mén)診總量中，外地患者占近34%，而外地來(lái)京就醫(yī)人口中，河北三分其一。2013年北京人均衛(wèi)生費(fèi)用支出居全國(guó)之首，為4841.29元，天津?yàn)?034.87元，而河北僅為1461.53元，遠(yuǎn)低于京津兩市。北京、天津聚集了大量的醫(yī)院和醫(yī)師，醫(yī)療費(fèi)用支出力度較大，河北醫(yī)療服務(wù)水平較低，三地醫(yī)療服務(wù)水平“鴻溝”依然嚴(yán)重，供需矛盾“趨緊”。

2.醫(yī)保同城化亟待突破

目前，京津冀三方醫(yī)保合作已進(jìn)入“步伐加快、協(xié)作推進(jìn)”階段，但由于三地醫(yī)保待遇差距過(guò)大，無(wú)法異地結(jié)算和待遇互認(rèn)，阻礙了醫(yī)保同城化進(jìn)程。2013年天津、河北城鎮(zhèn)職工醫(yī)保支出分別為123.4億元、143.3億元，遠(yuǎn)低于北京的381.9億元，若按人均計(jì)算差距更大。三地醫(yī)保繳納基數(shù)及報(bào)銷(xiāo)起付線也存在較大差別，即使在同一省內(nèi)各城市的標(biāo)準(zhǔn)也不一樣，2013年北京市人均醫(yī)保繳費(fèi)基數(shù)單位和個(gè)人分別為6267.6元和1289.52元，天津?yàn)?224元和844.8元，石家莊僅為3513.2元和702.64元，河北其它地級(jí)市則更低，三地之間醫(yī)保繳費(fèi)基數(shù)相差較大，直接影響地區(qū)間醫(yī)保銜接程度。京津冀三地尚未實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的醫(yī)保標(biāo)準(zhǔn)，醫(yī)療資源流轉(zhuǎn)程度低，報(bào)銷(xiāo)制度不對(duì)接，異地就醫(yī)有“?！彪y“報(bào)”的現(xiàn)象極為突出。

(三)公共文化發(fā)展不平衡，相互之間銜接程度低

1.公共文化事業(yè)發(fā)展不平衡

2013年北京、天津、河北人均擁有公共圖書(shū)館藏書(shū)量分別為0.98冊(cè)、1.00冊(cè)、0.26冊(cè)，河北不僅與京津差距較大，也低于全國(guó)0.29的平均水平，反映出京津冀公共分化資源布局不均衡。從出版物發(fā)行機(jī)構(gòu)看，2013年北京每萬(wàn)人擁有出版物發(fā)行機(jī)構(gòu)為4.37處，在三地最高，河北最低僅為0.99處，三地差異系數(shù)較大。2014年北京每百萬(wàn)人擁有表演藝術(shù)團(tuán)體機(jī)構(gòu)數(shù)為14.31個(gè)，天津?yàn)?.46個(gè)，河北在三地中最低為1.38個(gè)，僅占北京的9.6%。總體上講，京津冀三地公共文化資源配置不均衡，文化事業(yè)發(fā)展不平衡，文化服務(wù)供需失衡。

2.文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展自成體系

由于文化資源稟賦、區(qū)域規(guī)劃的原因，京津冀三地的文化資源配置失衡。2013年北京擁有98351個(gè)文化及相關(guān)企業(yè)單位，而天津、河北分別為20127個(gè)、28884個(gè)，三地在文化發(fā)展水平上落差較大。北京文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展厚重且強(qiáng)勢(shì)，文化產(chǎn)業(yè)起步較早，總體實(shí)力較強(qiáng)；天津正積極構(gòu)建公共文化服務(wù)體系，制定文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和相應(yīng)的扶持政策，醞釀、建成一批文化創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)園區(qū)和產(chǎn)業(yè)基地；相比而言，河北文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展較為落后。同時(shí)，各地在文化產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目策劃和文化產(chǎn)品研制、開(kāi)發(fā)、銷(xiāo)售上，也較少考慮與另外兩地的有效銜接，沒(méi)有形成區(qū)域整體的文化凝聚力和競(jìng)爭(zhēng)力。

(四)社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)落差較大，缺乏社保一體化的配套體系

1.生活保障標(biāo)準(zhǔn)差距懸殊

2014年北京、天津、河北城鎮(zhèn)居民人均可支配收入分別為43910元、31506元、24141元，巨大的收入梯度差直接影響居民的生活水平，也制約著區(qū)域社保一體化的發(fā)展。2014年京津冀三地中河北最低生活保障人數(shù)占常住人口的比例最高，為4.13%，而北京、天津相對(duì)較低，分別為0.65%、1.67%，表明河北社會(huì)生活保障壓力相對(duì)較大。無(wú)論從城市還是農(nóng)村看，北京人均最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)都是最高的，2014年北京城市/農(nóng)村人均最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)為650元/560元，而天津?yàn)?40元/440元，河北最低為500元/225元，三地生活保障標(biāo)準(zhǔn)差距較大，導(dǎo)致相互之間無(wú)法流轉(zhuǎn)。此外，三地生活保障支出也存在較大差異，從側(cè)面也反映出三地的財(cái)力水平及公共服務(wù)的供給能力。

2.社會(huì)保險(xiǎn)參保比例嚴(yán)重失衡

社會(huì)保險(xiǎn)的主要項(xiàng)目包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)。2014年北京城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)占常住人口的比例最高，為64.7%，天津、河北分別低于北京27.7個(gè)百分點(diǎn)、47.6個(gè)百分點(diǎn)，北京養(yǎng)老壓力大，天津、河北相對(duì)較小。從醫(yī)療保險(xiǎn)看，2014年北京、天津城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)人數(shù)占常住人口的比例為66.5%、34.6%，高于全國(guó)43.8%的平均水平，而河北僅為23.0%。從失業(yè)保險(xiǎn)看，2013年北京參加失業(yè)保險(xiǎn)人數(shù)占常住人口的比例為49.1%，其參保比例分別是天津、河北的2.5倍、7.1倍。此外，在工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)方面，北京的參保比例在三地中仍舊是最高的，表明北京的社保體系相對(duì)完善，覆蓋面較廣。三地社會(huì)保險(xiǎn)參保比例嚴(yán)重失衡，又未建立統(tǒng)一的社保結(jié)算平臺(tái)和互為匹配的政策措施，導(dǎo)致區(qū)域社會(huì)保險(xiǎn)發(fā)展極不平衡。

3.住房保障供需失配特征明顯

由于北京、天津過(guò)度集中了優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)資源，人口大量涌入，住房供需失配問(wèn)題較為突出。2014年北京、天津城鎮(zhèn)居民人均住房建筑面積分別為31.54平方米、28.13平方米，而河北高于京津二市，達(dá)到32.51平方米，京津住房較為緊張。2014年全國(guó)房?jī)r(jià)收入比為7.1，天津、河北房?jī)r(jià)收入比分別為9.6、6.7，而北京高達(dá)14.5，遠(yuǎn)超出合理區(qū)間，反映出北京住房成本較高、壓力較大，北京購(gòu)房難、購(gòu)房貴等問(wèn)題極為嚴(yán)重。近年來(lái)，京津冀地區(qū)加大了保障性住房建設(shè)力度，但北京保障性住房土地供應(yīng)問(wèn)題十分嚴(yán)峻。由于保障性住房多是面向本地戶(hù)籍家庭，對(duì)外來(lái)人口占1/3的北京來(lái)講，住房供需矛盾極為突出。同時(shí)，三地之間的住房保障政策不對(duì)接，保障性住房無(wú)法異地流轉(zhuǎn)，在京津冀區(qū)域內(nèi)無(wú)法實(shí)現(xiàn)保障住房人群和保障房資源有效匹配。

二、制約京津冀基本公共服務(wù)均等化的癥結(jié)障礙

京津冀三地處于不同的發(fā)展水平與階段，北京處于第一梯度，擁有最優(yōu)質(zhì)的公共資源，天津、河北相對(duì)薄弱。由于區(qū)域內(nèi)公共優(yōu)質(zhì)資源配置失衡，相互之間不能有效續(xù)接與轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致公共服務(wù)供需矛盾突出，非均等化明顯。影響京津冀基本公共服務(wù)均等化的因素，不僅包括經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、社會(huì)環(huán)境、歷史習(xí)慣等，還受到深刻的體制政策所限。

(一)三地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)力差距過(guò)大

受我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政體制的制約，公共服務(wù)的供給多是由地方財(cái)政資源的投入和分配決定的，由于政府公共財(cái)政支出比例一般較低，供給過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)供給不足和供給不均問(wèn)題，在某種程度會(huì)影響區(qū)域基本公共服務(wù)均等化水平。實(shí)際上，在供給不足情況下，也會(huì)因政府某種行為而導(dǎo)致供給不均，供給不足前提下的供給不均會(huì)加劇基本公共服務(wù)非均等化程度。2014年北京、天津兩市人均地區(qū)生產(chǎn)總值逼近10萬(wàn)元，而河北僅為3.85萬(wàn)元，三地經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距十分懸殊。從公共財(cái)政支出看，2014年河北人均公共財(cái)政支出為0.63萬(wàn)，京津兩市分別是河北的3.32倍、2.97倍。京津冀三地資源稟賦和發(fā)展起點(diǎn)不同，北京、天津兩市經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，財(cái)力雄厚，城鎮(zhèn)化水平較高，政府有較強(qiáng)的能力提供公共服務(wù)；而河北經(jīng)濟(jì)實(shí)力相對(duì)較弱，仍處于城市中期階段，財(cái)力有限，對(duì)基本公共服務(wù)的供應(yīng)能力相對(duì)較弱。三地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政支出能力的巨大差距，直接影響各地基本公共服務(wù)供給的數(shù)量和質(zhì)量，基本公共服務(wù)供給的失衡，又進(jìn)一步阻礙了京津冀整體基本公共服務(wù)的均等化進(jìn)程。

(二)各級(jí)政府事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配

國(guó)外很多國(guó)家都以立法的形成明確各級(jí)政府事權(quán)和界限，較好地體現(xiàn)基本公共服務(wù)事權(quán)和財(cái)權(quán)的匹配，而我國(guó)各級(jí)政府在事權(quán)和財(cái)權(quán)均存在不相稱(chēng)的現(xiàn)象。在我國(guó)，中央與地方對(duì)基本公共服務(wù)支出分擔(dān)比例失衡明顯，中央擁有大部分的財(cái)權(quán)而對(duì)基本公共服務(wù)所承擔(dān)的責(zé)任卻很少，相反，地方政府缺乏足夠的財(cái)權(quán)卻承擔(dān)大部分的基本公共服務(wù)責(zé)任，造成中央與地方的財(cái)權(quán)和事權(quán)不統(tǒng)一。嚴(yán)重的責(zé)權(quán)不一，增加了地方供給基本公共服務(wù)的難度，影響了地方之間公共服務(wù)的均等化水平。這種財(cái)政分權(quán)體制，不僅影響政府支出結(jié)構(gòu)，也會(huì)造成基本公共服務(wù)供給不足，客觀上會(huì)造成區(qū)域內(nèi)公共服務(wù)供給不均。京津冀三地也面臨著同樣的問(wèn)題，各地公共服務(wù)自成體系，供給標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，缺乏保障區(qū)域間各政府事權(quán)和財(cái)權(quán)匹配的制度安排，三地之間橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度不健全，無(wú)法實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，加劇了區(qū)域間、城鄉(xiāng)間的基本公共服務(wù)非均等化水平。目前，我國(guó)財(cái)政縱向轉(zhuǎn)移支付在中央和地方之間起到了一定的平衡作用，但中央在平衡地區(qū)之間財(cái)政的差距不甚明顯。

(三)公共服務(wù)供給單一與市場(chǎng)化不足

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)公共服務(wù)基本上是政府主導(dǎo)，政府負(fù)責(zé)公共服務(wù)的投入、建設(shè)、分配，集決策者、提供者和監(jiān)督者于一身，對(duì)公眾的需求偏好了解不深。這種單一供給模式和治理機(jī)制會(huì)造成上級(jí)決策與基層執(zhí)行、集中供給與多元化需求的矛盾，削弱公共服務(wù)均等化的理念，可能導(dǎo)致基本公共服務(wù)總體不足與局部浪費(fèi)并存的局面。此外，該模式排斥其他社會(huì)組織和市場(chǎng)力量的介入，影響基本公共服務(wù)供給的多元化。公共服務(wù)具有非排他性，政府單一供給公共服務(wù)時(shí)，容易忽視公眾偏好，也可能因缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制而降低公共服務(wù)供給的效率和質(zhì)量，而以?xún)r(jià)格機(jī)制為核心的市場(chǎng)也不能使公共服務(wù)的生產(chǎn)和供給最優(yōu)，市場(chǎng)在提供公共服務(wù)上會(huì)出現(xiàn)市場(chǎng)失靈。目前，京津冀公共服務(wù)供給仍舊比較單一，市場(chǎng)化水平不足，而區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)多元化發(fā)展的趨勢(shì)明顯，公眾對(duì)公共服務(wù)的需求越來(lái)越旺盛，必然會(huì)產(chǎn)生不同的公共服務(wù)需求層次和公眾偏好差異，加劇了均等化需求整合的難度，這也對(duì)政府能力提出了更高要求。

(四)制度缺失與法律保障不到位

服務(wù)型政府的建設(shè)和基本公共服務(wù)均等化需要高度法制化做保障。西方發(fā)達(dá)國(guó)家公共服務(wù)均等化水平高，主要是由于西方發(fā)達(dá)國(guó)家的公共服務(wù)均等化法律制度比較完善。京津冀基本公共服務(wù)均等化也存在制度缺失與立法不足的現(xiàn)象，各地區(qū)尚未出臺(tái)相關(guān)基本公共服務(wù)均等化的立法，也未制定區(qū)域公共服務(wù)均等化約束性的法律體系，僅有少數(shù)政策性文件。使得區(qū)域內(nèi)公民平等地享有公共服務(wù)的權(quán)利得不到有效保護(hù)，各地政府在公共服務(wù)提供中的機(jī)會(huì)主義行為傾向比較明顯，也使得地區(qū)之間公共服務(wù)不能相互銜接與匹配。

(五)缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃與績(jī)效評(píng)估體系

目前，京津冀在推進(jìn)公共服務(wù)均等化方面缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)，仍未出臺(tái)區(qū)域公共服務(wù)的總體布局和推進(jìn)目標(biāo)，也未建立公共服務(wù)的共建共享機(jī)制，各地區(qū)之間缺乏有效的銜接和流轉(zhuǎn)，缺乏相應(yīng)的配套措施和體制機(jī)制。至今京津冀仍未建立完善的區(qū)域公共服務(wù)均等化的績(jī)效評(píng)估體系，缺乏相應(yīng)的激勵(lì)和約束機(jī)制，無(wú)法將基本公共服務(wù)均等化納入政府績(jī)效考核體系。政府自身的績(jī)效評(píng)估體系往往從自身預(yù)期出發(fā)，沒(méi)有把公眾對(duì)政府公共服務(wù)的滿(mǎn)意度作為考核政府績(jī)效的標(biāo)準(zhǔn)，公眾對(duì)政府公共服務(wù)的評(píng)價(jià)體系也未建立，缺乏相應(yīng)的行政問(wèn)責(zé)制、聽(tīng)證制度等。此外，公眾對(duì)公共服務(wù)評(píng)價(jià)能力比較低，缺乏公共服務(wù)評(píng)價(jià)的方法與技能。三地各自的績(jī)效考核政策也不協(xié)調(diào)，都是基于各自的發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行評(píng)價(jià)，而不是從區(qū)域整體角度出發(fā)。

三、京津冀基本公共服務(wù)均等化的對(duì)策措施

(一)健全公共服務(wù)法律體系，為基本公共服務(wù)均等化提供法治保障

第一，制定京津冀統(tǒng)一的基本公共服務(wù)均等化法律法規(guī)。三地共同編制基本公共服務(wù)均等化相應(yīng)的法律法規(guī)，如制定京津冀統(tǒng)一的《基本公共服務(wù)法》或《基本公共服務(wù)均等化法》，在法治框架下解決各地之間公共服務(wù)水平差異的狀況，有效保障各地民眾均等地享有基本公共服務(wù)的權(quán)益。第二，制定一系列基本公共服務(wù)均等化的法律細(xì)則或條例。在核心法律規(guī)范的統(tǒng)領(lǐng)下，制定一些涉及基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)類(lèi)型、供給模式、準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、政府責(zé)任、公眾參與、監(jiān)管機(jī)制等可行性的法律細(xì)則或條例，做到有法可依、有章可循。第三，妥善處理基本公共服務(wù)法與其它法的關(guān)系?；竟卜?wù)均等法作為典型的公法規(guī)范，應(yīng)注重其與其它私法規(guī)范相結(jié)合、相協(xié)調(diào)，并及時(shí)對(duì)均等化法律法規(guī)進(jìn)行調(diào)整和修正，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等發(fā)展的規(guī)范化、常態(tài)化。

(二)完善公共財(cái)政制度，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)政府事權(quán)和財(cái)權(quán)匹配

第一，著力優(yōu)化三地政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。以基本公共服務(wù)均等化為導(dǎo)向，降低在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上的財(cái)政投入比重，逐漸增加在公共服務(wù)領(lǐng)域上的比重，尤其應(yīng)加大對(duì)河北農(nóng)村及落后偏遠(yuǎn)地區(qū)的基本公共服務(wù)投入力度，使新增教育、衛(wèi)生、文化等事業(yè)經(jīng)費(fèi)主要用于農(nóng)村，建立穩(wěn)定的公共財(cái)政投入增長(zhǎng)機(jī)制。第二，合理劃分政府基本公共服務(wù)均等化的事權(quán)和財(cái)權(quán)。進(jìn)一步健全中央政府與三地政府、三地政府與其內(nèi)部各級(jí)政府之間在基本公共服務(wù)方面的事權(quán)和財(cái)權(quán)，形成事權(quán)與財(cái)力相匹配的體制機(jī)制，依據(jù)各類(lèi)公共服務(wù)具有不同的特征和屬性，劃分各級(jí)政府應(yīng)承擔(dān)的權(quán)利和責(zé)任。第三，完善基本公共服務(wù)均等化的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。以縱向轉(zhuǎn)移與橫向轉(zhuǎn)移并重，逐步完善公共財(cái)政轉(zhuǎn)移制度。建議加大中央對(duì)地方一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，增加公共服務(wù)的專(zhuān)項(xiàng)撥款，逐步取消稅收返還，增強(qiáng)地方政府提供公共產(chǎn)品的能力。探索京津冀三地之間公共財(cái)政橫向轉(zhuǎn)移支付制度，加大京津?qū)颖痹诨竟卜?wù)建設(shè)方面的財(cái)政支持力度。

(三)推進(jìn)公共服務(wù)市場(chǎng)化改革，提升公共服務(wù)供給效率與質(zhì)量

第一，健全基本公共服務(wù)的供給機(jī)制。通過(guò)市場(chǎng)化改革改進(jìn)公共產(chǎn)品供給機(jī)制，引導(dǎo)私人企業(yè)、非營(yíng)利組織、公共組織等參與公共服務(wù)的供給，建立京津冀地區(qū)政府與市場(chǎng)共同參與的公共服務(wù)供給機(jī)制，提高公共服務(wù)供給的靈活性和多元化。第二，提升政府供給公共服務(wù)的效率。鼓勵(lì)三地政府在公共管理方面革新，重視公共服務(wù)的成本和績(jī)效分析，創(chuàng)新公共服務(wù)供給模式，通過(guò)招投標(biāo)、特許經(jīng)營(yíng)、合同承包、稅收優(yōu)惠等形式推進(jìn)公共服務(wù)市場(chǎng)化改革，提高公共服務(wù)的效率與質(zhì)量。第三，注重公眾的需求和偏好。改變“政府本位”的公共服務(wù)供給觀念，要更加注重公眾的需求和偏好，建立公眾對(duì)公共服務(wù)需求的溝通機(jī)制，讓公眾參與公共服務(wù)決策的制定和評(píng)價(jià)，優(yōu)先對(duì)基本公共服務(wù)進(jìn)行均等化供給。

(四)加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃，促進(jìn)地區(qū)間公共服務(wù)制度對(duì)接與信息共享

第一，促進(jìn)三地基本公共服務(wù)制度銜接。允許存在制度差異的情況下，推進(jìn)三地公共服務(wù)制度對(duì)接，實(shí)現(xiàn)區(qū)域間公共服務(wù)政策、措施、推進(jìn)方式相互銜接，使居民都能享受統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的基本公共服務(wù)，努力實(shí)現(xiàn)“底線公平”。第二，加強(qiáng)公共服務(wù)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與政策對(duì)接。成立京津冀專(zhuān)門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)小組，實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共服務(wù)決策指揮協(xié)調(diào)統(tǒng)一，組織各牽頭部門(mén)和責(zé)任單位制定專(zhuān)項(xiàng)工作推進(jìn)方案，加強(qiáng)三地在財(cái)稅分享、公共服務(wù)建設(shè)和配套政策的對(duì)接，明確產(chǎn)權(quán)分割和利益劃定。第三，探索建立跨區(qū)域的信息共享平臺(tái)。以服務(wù)對(duì)象的需求為核心，建立京津冀公共服務(wù)信息平臺(tái)，整合各類(lèi)公共服務(wù)信息，促進(jìn)在區(qū)內(nèi)信息共享與對(duì)接，探索建立京津冀信息互聯(lián)、跨區(qū)域、跨機(jī)構(gòu)的信息共享機(jī)制和公眾滿(mǎn)意的信息反饋機(jī)制。

(五)構(gòu)建公共服務(wù)均等化的考核體系，強(qiáng)化政府的權(quán)責(zé)

第一，完善基本公共服務(wù)均等化的考核體系。按照科學(xué)性、均衡性、可持續(xù)性的原則，設(shè)計(jì)京津冀基本公共服務(wù)均等化的考核體系，采取硬性指標(biāo)和軟性指標(biāo)相結(jié)合，指標(biāo)設(shè)計(jì)上應(yīng)做到指標(biāo)概念清晰、指標(biāo)分值權(quán)重合理、完整全面、突出重點(diǎn)等。第二，構(gòu)建基本公共服務(wù)均等化的標(biāo)準(zhǔn)機(jī)制。制定全面統(tǒng)一的基本公共服務(wù)均等化的參考標(biāo)準(zhǔn)，確定京津冀基本公共服務(wù)均等化的范圍、標(biāo)準(zhǔn)、種類(lèi)等以及人員、財(cái)力、設(shè)施的投入標(biāo)準(zhǔn)，建立公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。第三，強(qiáng)化政府基本公共服務(wù)均等化的權(quán)責(zé)。通過(guò)完善績(jī)效考核機(jī)制、評(píng)價(jià)問(wèn)責(zé)機(jī)制、監(jiān)督檢測(cè)機(jī)制等，強(qiáng)化政府對(duì)履行基本公共服務(wù)均等化的職責(zé)，將基本公共服務(wù)均等化納入領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考評(píng)范疇，以此來(lái)規(guī)范政府的行為目標(biāo)與行為方式。

(六)通過(guò)綜合試點(diǎn)改革，逐步縮小區(qū)域間基本公共服務(wù)的差距

推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化是一項(xiàng)長(zhǎng)期而復(fù)雜的系統(tǒng)工程。京津冀短期內(nèi)不具備整體推進(jìn)的條件，可通過(guò)試點(diǎn)區(qū)域率先突破做好示范帶動(dòng)作用。第一，建立基本公共服務(wù)綜合改革示范區(qū)。選擇京津冀科技、產(chǎn)業(yè)、生態(tài)合作示范區(qū)或三地接壤且發(fā)展基礎(chǔ)較好的地區(qū)做試點(diǎn)，設(shè)立統(tǒng)一的基本公共服務(wù)政策體系、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)類(lèi)型，率先實(shí)現(xiàn)社會(huì)政策對(duì)接和基本公共服務(wù)均等化。第二，設(shè)立基本公共服務(wù)重點(diǎn)示范項(xiàng)目。把基本公共服務(wù)均等化中的重點(diǎn)項(xiàng)目或三地發(fā)展差異懸殊的項(xiàng)目?jī)?yōu)先納入保障范圍，選擇民眾最期待、現(xiàn)實(shí)最緊迫的項(xiàng)目?jī)?yōu)先推進(jìn)，明確重點(diǎn)項(xiàng)目的推進(jìn)目標(biāo)和方式。第三，建立綜合改革試點(diǎn)市或縣。在京津冀區(qū)域內(nèi)選擇發(fā)展?jié)摿Υ蠡驅(qū)ν饨涣鞅憬莸某鞘谢蚩h，確定為綜合改革試點(diǎn)，試點(diǎn)市或縣要先行先試，有重點(diǎn)、分階段地循序推進(jìn)。參考文獻(xiàn)：

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