房地產(chǎn)稅在地方稅系中的功能取向

內(nèi)容提要：現(xiàn)行房地產(chǎn)稅主要承載了經(jīng)濟調(diào)節(jié)和收入分配功能。未來納入地方稅系作為重要稅源的房地產(chǎn)稅應主要基于受益原則和資源配置功能。本文認為，受益原則和資源配置功能不僅決定了房地產(chǎn)稅作為地方政府重要收入來源的可持續(xù)性，同時也為地方政府轉(zhuǎn)變治理方式提供了內(nèi)在激勵。

〔收稿日期〕2015-01-20

〔作者簡介〕陳隆近，經(jīng)濟學博士，財政稅務學院副教授，主要研究方向為公共經(jīng)濟學、城市和區(qū)域經(jīng)濟學、公共政策。

2014年10月，財政部長樓繼偉撰文指出，新一輪稅制改革的內(nèi)容之一是“加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進改革……使房地產(chǎn)稅逐步成為地方財政持續(xù)穩(wěn)定的收入來源 ①”。這一表述不僅體現(xiàn)了將房地產(chǎn)稅收入劃歸地方的明確思路，也強調(diào)了房地產(chǎn)稅在地方收入來源中的重要地位。2014年11月，《廣東省深化財稅體制改革率先基本建立現(xiàn)代財政制度總體方案》公布實施。其中“通過房地產(chǎn)稅等改革，使房地產(chǎn)稅等財產(chǎn)行為稅成為縣(市)級主體稅種……以增強市縣政府履行事權(quán)和支出責任的保障能力”的提法進一步突顯了房地產(chǎn)稅在未來地方稅系中的關(guān)鍵角色。盡管被改革方案賦予了重要使命，房地產(chǎn)稅還仍然不是一個法定清晰的單獨稅種。當前所謂的“房地產(chǎn)稅”涉及了現(xiàn)行的房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅、企業(yè)所得稅、營業(yè)稅、個人所得稅、城市維護建設稅、契稅、印花稅等十余個稅費種類。房地產(chǎn)稅要統(tǒng)一，最大的難處或在于土地產(chǎn)權(quán)。本文的主旨不在于探討如何統(tǒng)一，而是假定在統(tǒng)一歸為物業(yè)稅以后，作為地方政府可持續(xù)收入來源的房地產(chǎn)稅應該承載何種功能，以及這樣的功能取向?qū)τ诘胤秸卫矸绞睫D(zhuǎn)變的意義。

一、現(xiàn)行房地產(chǎn)稅的兩大功能取向

1998年，國務院《關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設的通知》宣布全面停止住房實物分配，逐步落實住房分配貨幣化。1999年，財政部、國家稅務總局、建設部等部門先后單獨或聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于調(diào)整房產(chǎn)稅和土地使用稅具體征稅范圍解釋規(guī)定的通知》《關(guān)于調(diào)整房地產(chǎn)市場若干稅收政策的通知》《關(guān)于個人出售住房所得征收個人所得稅有關(guān)問題的通知》等文件，涉及到了房產(chǎn)稅、土地使用稅、土地增值稅、營業(yè)稅、契稅、個人所得稅等房地產(chǎn)稅種，總體體現(xiàn)了繁榮住宅市場和鼓勵個人購房的基調(diào)。

2005年以來，面對持續(xù)上漲的房價，中央悉數(shù)動用了包括稅收政策在內(nèi)的調(diào)控手段加以干預。2005年，七部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于做好穩(wěn)定住房價格工作的意見》明確指出，“要充分運用稅收等經(jīng)濟手段調(diào)節(jié)房地產(chǎn)市場，加大對投機性和投資性購房等房地產(chǎn)交易行為的調(diào)控力度。”比如，國家稅務總局于2007年發(fā)布《關(guān)于房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)土地增值稅清算管理有關(guān)問題的通知》，就是試圖以土地增值稅“預征”改“清算”的方式擠壓房地產(chǎn)泡沫。2011年，上海和重慶試點個人房產(chǎn)稅。到了2013年，北京、廣東等地甚至出臺了“嚴格按個人轉(zhuǎn)讓住房所得的20%征收個人所得稅”的嚴厲措施。

在這樣一系列的政策干預中，房地產(chǎn)稅實際上被賦予了兩重功能。一是抑制房地產(chǎn)過度投資帶來的經(jīng)濟泡沫和通貨膨脹，屬于經(jīng)濟調(diào)節(jié)功能。且不論房地產(chǎn)稅是否實際抑制了房地產(chǎn)過熱，在追求經(jīng)濟調(diào)節(jié)功能的同時不能忽視了政策“亂棒”下的超額負擔問題。比如，在對住房轉(zhuǎn)讓征收20%個人所得稅的政令下，出現(xiàn)了為二套房避稅而假離婚等亂象 ①。僅北京市2013年前三季度的離婚登記數(shù)量就同比增長了40% ②。這樣的房地產(chǎn)稅政策很難對房型、人群等精細區(qū)分，事實上是以效率和公平為代價來為經(jīng)濟猛踩剎車。

對房地產(chǎn)的稅收調(diào)控還往往被賦予了收入分配功能，即讓富人少買房，讓窮人買得起房。在2011 年1月財政部、國家稅務總局、住房和城鄉(xiāng)建設部有關(guān)負責人就房產(chǎn)稅改革試點答記者問時就明確指出“房產(chǎn)稅是調(diào)節(jié)收入和財富分配的重要手段之一，征收房產(chǎn)稅有利于調(diào)節(jié)收入分配、縮小貧富差距 ③。”然而，即便所有的房地產(chǎn)稅都由富人繳納，窮人也不會自然買得起房。如果是追求收入分配功能，就應該取之于富人，而用之于窮人。至于房地產(chǎn)稅哪里去了，是否用于了幫助窮人安居卻并不下文。

無論曾經(jīng)實現(xiàn)與否，房地產(chǎn)稅的上述兩重功能都將面臨調(diào)整。隨著房地產(chǎn)稅成為地方稅，卻仍要地方接棒執(zhí)行應主要歸屬中央的經(jīng)濟調(diào)節(jié)和收入分配功能，其成敗并不難預見。有媒體報道，地方政府對此前可能的房產(chǎn)稅擴容無一響應、普遍反對 ④。這事實上已反映了房地產(chǎn)稅目前的功能取向與其未來作為主要地方稅種之間的內(nèi)在矛盾。

作為最主要的物業(yè)稅構(gòu)成，房地產(chǎn)稅在國外一般都由地方政府加以征管。依據(jù)多層級政府背景下的規(guī)范財政理論，涉及房地產(chǎn)稅的地方收支行為應主要體現(xiàn)增進效率的資源配置功能。如果不正視并明確房地產(chǎn)稅作為地方稅的這一主要功能，不僅不能達成其應有的政策效果，也將因此而遲滯我國地方稅系的全面建成。

二、受益原則下房地產(chǎn)稅作為地方政府收入來源的可持續(xù)性

地方稅系中的房地產(chǎn)稅應主要基于受益原則和資源配置功能是國外理論界和實務界的基本共識 ⑤。房地產(chǎn)稅的資源配置功能可以表現(xiàn)為引導房地產(chǎn)開發(fā)商和購買者的行為選擇。比如，Englandet al(2013)分析了美國的數(shù)據(jù)后發(fā)現(xiàn)，當房地產(chǎn)稅提高時，均衡中的住房和車庫面積也相應減小了。

為地方公共服務提供持續(xù)穩(wěn)定的收入來源是房地產(chǎn)稅實現(xiàn)資源配置功能的另一表現(xiàn)。房地產(chǎn)稅收入的可持續(xù)性首先得益于其稅基流動性小于消費稅、所得稅等稅種，從而一方面減少了納稅人在資源配置上的行為扭曲，另一方面也降低了地方政府靠犧牲收入來穩(wěn)固流動稅基的不菲代價(Norregaard，2013)。Alm(2011)、Doerner and Ihlanfeldt (2011)和Lutz etal(2011)的研究成果都顯示，在2006年美國相繼出現(xiàn)房價大跌、次貸危機、經(jīng)濟蕭條之后，房地產(chǎn)稅相對于消費稅、所得稅等稅種更缺乏價格彈性，從而在地方收入銳減時起到了很好的穩(wěn)定作用。

更為重要的是，作為物業(yè)稅之一的房地產(chǎn)稅在居民的稅收貢獻和服務享有之間建立起了牢固的關(guān)聯(lián)，因而集中體現(xiàn)了付稅的受益原則(Hamilton，1975，1976)。如果某人對某地的某種公共服務需求很大，則可以前往當?shù)囟ň?，并為此支付相應的房地產(chǎn)稅(Oates，1969)。房地產(chǎn)稅因此更像是居民基于地方政府在公共服務上的表現(xiàn)所進行的自愿付費。事實上，對于治安、消防這樣的公共服務，以房地產(chǎn)稅融資比按次收取使用費更具有現(xiàn)實操作性。

理論上講，只要一地政府比另一地政府更能提供質(zhì)優(yōu)價廉的公共服務，就自然有人希望遷入并心甘情愿地納稅。換句話說，只要地方政府穩(wěn)定持續(xù)地提供質(zhì)優(yōu)價廉的公共服務，也就有持續(xù)穩(wěn)定的收入進賬而不必擔心入不敷出。事實上，我們經(jīng)?？吹皆趯W區(qū)房上擲以重金的家長無需知曉Tiebout (1956)模型卻正如其描繪的那樣，在受益于地方教育服務的同時，也將為轄區(qū)政府貢獻了穩(wěn)定持續(xù)的房地產(chǎn)稅收入。

稅收“取之于民，用之于民”已是耳熟能詳?shù)恼f法，但即使是在收入分配之外，兩個“民”字也有“貧”、“富”之分。在受益原則下，房地產(chǎn)稅將事實上集中表現(xiàn)為“取之于富人，用之于富人”。比如，只有收入寬裕的家庭才買得起昂貴的學區(qū)房，也才因此享受得到高水平的教育服務。此外，為了保證受益原則下成本和受益的對等，政府還可以或應當采用所謂“分區(qū)(Zoning)”措施，限制開發(fā)商在學區(qū)內(nèi)修建面積過小或質(zhì)量過低的住房，從而不讓低收入購房者在高水平服務上“搭便車”(Fischel，1985，1992)。

房地產(chǎn)稅在此遭遇的爭議實際上是受益原則下任何一種地方稅都難于避免的。對此，世界范圍內(nèi)的普遍做法不是因噎廢食，而是一方面基于受益原則，充分發(fā)揮房地產(chǎn)稅在地方稅系中持續(xù)穩(wěn)定的籌資功能，另一方面通過上級政府數(shù)額合理的一般性轉(zhuǎn)移支付來鞏固各地政府的基本財力，從而讓低收入家庭也能享有合格的公立教育等服務。

三、受益原則下房地產(chǎn)稅對于地方政府治理方式轉(zhuǎn)變的意義

受益原則下的房地產(chǎn)稅不僅是地方公共服務的融資工具，同時也提供了地方政府改善治理的激勵機制。在Tiebout(1956)所描繪的理想圖景中，居民按自己的偏好在各地之間選擇稅收貢獻與服務享有最相匹配的轄區(qū)作為住地。這一“用腳投票”的機制促使希望增加房地產(chǎn)稅收入的地方政府通過改善公共服務質(zhì)量來提高房地產(chǎn)價值。Glaeser(1996)認為，如果住房需求缺乏價格彈性，房地產(chǎn)稅對于地方政府的激勵效應比一次性總付稅還要顯著。Fischel(2001)則指出，地方上的政策效果與地區(qū)或全國的重要區(qū)別在于支付房地產(chǎn)稅的居民對地方事務具有更強的關(guān)切，會更直接地向地方官員施壓，從而更好地監(jiān)督了公共服務的提供效率。

在美國，絕大部分房地產(chǎn)稅收入被用于地方基礎教育。Hoxby(1999)對比研究了上級撥款和房地產(chǎn)稅自籌這兩種基礎教育的融資方式。她發(fā)現(xiàn)，在控制了其他影響因素后，房地產(chǎn)價值的升降很大程度上反映了地方基礎教育質(zhì)量的高低。與上級撥款相比，房地產(chǎn)稅自籌在成本有效性相似的同時，克服了在基礎教育質(zhì)量的直接評估中難于解決的信息不對稱難題。

在挪威，地方政府可以選擇是否開征房地產(chǎn)稅。這為研究房地產(chǎn)稅對地方治理的激勵效應提供了難得的機會。在控制了潛在的選擇性偏誤后，Borgeand Rattsφ(2008)發(fā)現(xiàn)，開征了房地產(chǎn)稅的挪威地方政府在污水處理上的成本要低20%。類似地，F(xiàn)ivaand Rφnning (2008)則注意到，房地產(chǎn)稅對于基礎教育服務質(zhì)量的促進作用表現(xiàn)為學生們在挪威全國性考試中的成績提升。

Presbiteroet al.(2014)在考察了22個經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)成員國1973年- 2011年間的財政收支后發(fā)現(xiàn)，如果房地產(chǎn)稅在一國地方政府收入中的比重越高，該國越不容易出現(xiàn)收不抵支的情況。他們認為，房地產(chǎn)稅在地方稅系中的重要性與財政平衡之間的正向關(guān)系源自于房地產(chǎn)稅強化了地方居民密切關(guān)注地方政府收支行為的動機。

如果說“財政是國家治理的基礎和重要支柱”，那么政府的收支就不能機械地理解為只是收錢、花錢的問題。深層次的財稅改革不僅要在數(shù)額上尋求財政收入與公共服務的對等，更應該著眼于構(gòu)建一套促進政府收支合理運轉(zhuǎn)的激勵機制。當前的房地產(chǎn)稅改革固然有充實地方政府收入的現(xiàn)實考慮，但房地產(chǎn)稅與地方公共服務提供之間的密切關(guān)聯(lián)，以及地方居民支付房地產(chǎn)稅時的“真實痛感”同地方政府改善治理之間的強烈激勵讓我們有理由賦予這一改革更大的期許。

四、結(jié)論

作為一系列相關(guān)稅種的合稱，現(xiàn)行房地產(chǎn)稅主要承載了經(jīng)濟調(diào)節(jié)和收入分配功能。隨著財稅體制改革的深入，已明確了將房地產(chǎn)稅納入地方稅系作為重要稅源的角色定位。雖然現(xiàn)行房地產(chǎn)稅尚未立法統(tǒng)一，但這一角色定位預示了其未來成為物業(yè)稅構(gòu)成的改革方向?；谶@樣的背景，房地產(chǎn)稅在未來將主要依據(jù)受益原則并追求資源配置功能。本文認為，房地產(chǎn)稅在地方稅系中的應有功能不僅決定了該稅種作為地方重要收入來源的可持續(xù)性，同時也為地方政府轉(zhuǎn)變治理方式提供了內(nèi)在激勵。