國有資本經(jīng)營預(yù)算：概念界定、地位作用和問題分析

吳俊培 趙 斌

(武漢大學(xué)，湖北 430072)

作為深化國有資本管理體制改革的重要舉措，國有資本經(jīng)營預(yù)算已在中央政府層面全面展開，地方政府層面也已進(jìn)行全面試點。特別是新《預(yù)算法》從法律角度明確規(guī)定，國有資本經(jīng)營預(yù)算是各級政府預(yù)算的四個構(gòu)成部分之一之后，國有資本經(jīng)營預(yù)算在優(yōu)化國有資本經(jīng)營、管理、監(jiān)督以及完善中國預(yù)算體系中將發(fā)揮日益重要的作用。

一、國有資本經(jīng)營預(yù)算的界定

國有資本經(jīng)營預(yù)算作為復(fù)式預(yù)算的重要組成部分，最早起源于西方發(fā)達(dá)國家的資本預(yù)算。但由于我國國有資本在國民經(jīng)濟(jì)中所占的比重、所處的地位以及我國經(jīng)濟(jì)體制與西方國家有所不同，從而導(dǎo)致我國國有資本經(jīng)營預(yù)算是具有中國特色的國家管理方式，是與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的，使國有資本既堅持公有制，又符合市場化要求的政府預(yù)算。這些特色也是理論界對我國國有資本經(jīng)營預(yù)算存在不同理解和表述的原因之一。鄧子基(2006)認(rèn)為國有資本經(jīng)營預(yù)算是國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依據(jù)政府授權(quán)，以國有資產(chǎn)出資人身份依法取得國有資本經(jīng)營收入、安排國有資本經(jīng)營支出的專門預(yù)算。陳林(2014)指出國有資本經(jīng)營預(yù)算是政府在一個財政年度內(nèi)對國有資本收支活動進(jìn)行價值管理和分配的工具，反映了國有資本所有者與經(jīng)營者之間的收益分配關(guān)系，其實質(zhì)是探索對國有資本的有效管理方式。2007年出臺的《國務(wù)院關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見》(以下簡稱《試行意見》)中明確指出，國有資本經(jīng)營預(yù)算是國家以所有者身份依法取得國有資本收益，并對所得收益進(jìn)行分配而發(fā)生的各項收支預(yù)算。新《預(yù)算法》則定義為對國有資本收益作出支出安排的收支預(yù)算。上述對國有資本經(jīng)營預(yù)算界定的主要不同之處在于對預(yù)算主體的表述不同，但都認(rèn)為國有資本經(jīng)營預(yù)算是對國有資本的收益與支出進(jìn)行安排的預(yù)算，預(yù)算主體依據(jù)的是國有資本所有權(quán)而非政治權(quán)。筆者認(rèn)為，國有資本經(jīng)營預(yù)算應(yīng)該從市場經(jīng)濟(jì)角度定義。因為國有資本經(jīng)營預(yù)算屬于資本預(yù)算，建立在財產(chǎn)所有權(quán)而非政治權(quán)基礎(chǔ)之上，主要目的在于國有資本的保值增值，并不以提供公共商品為直接目的，因而不屬于公共經(jīng)濟(jì)的范疇。因此，中國特色的國有資本經(jīng)營預(yù)算是政府代表國民以國有資本出資人身份依據(jù)所有權(quán)取得經(jīng)營性國有資本收入，依法安排支出的預(yù)算，是以既保證公有制又保證市場資源配置為目標(biāo)的社會主義市場經(jīng)濟(jì)管理方法。

二、國有資本經(jīng)營預(yù)算的地位和作用

根據(jù)財政部《2013年全國國有企業(yè)財務(wù)決算情況》的報告，2013年全國非金融類國有企業(yè)資產(chǎn)總額104.1萬億元。面對如此龐大的國有資產(chǎn)，長期以來我們?nèi)狈τ行У念A(yù)算管理和預(yù)算監(jiān)督。后來即便有了相關(guān)的預(yù)算制度，但也是與經(jīng)常性預(yù)算相混合。這種做法混淆了政府作為社會管理者和國有資產(chǎn)所有者所具有的職責(zé)、權(quán)利和義務(wù)，使政府對國有資本的管理和監(jiān)督效果大打折扣，不利于準(zhǔn)確評估公共財政預(yù)算收支與國有資本經(jīng)營預(yù)算收支的經(jīng)濟(jì)效率，也不利于國有資本的保值增值以及宏觀調(diào)控功能的發(fā)揮。《試行意見》指出，建立國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，對增強(qiáng)政府的宏觀調(diào)控能力，完善國有企業(yè)收入分配制度，推進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，集中解決國有企業(yè)發(fā)展中的體制性、機(jī)制性問題，具有重要意義。新《預(yù)算法》中則明確規(guī)定國有資本經(jīng)營預(yù)算應(yīng)當(dāng)保持完整、獨立。因此，中國作為國有資產(chǎn)數(shù)額最大與國有經(jīng)濟(jì)比重最大的“兩大”國家，①文宗瑜、劉微：“國有資本經(jīng)營預(yù)算如何與公共收支預(yù)算對接”，《財政研究》，2008年第1期。從預(yù)算體系宏觀層面來看，如果說一般公共預(yù)算是公共經(jīng)濟(jì)的核心，那么獨立完整的國有資本經(jīng)營預(yù)算是促進(jìn)國有企業(yè)市場化改革和構(gòu)建社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，促成了中國復(fù)式預(yù)算編制體系、執(zhí)行體系、監(jiān)管體系、評價體系的形成和完善。

關(guān)于四類預(yù)算之間具體的分工與合作，國有資本經(jīng)營預(yù)算也具有重要的地位和作用。首先，國有資本經(jīng)營預(yù)算部分資金調(diào)入公共財政預(yù)算，用于彌補(bǔ)公共預(yù)算缺口?！对囆幸庖姟泛托隆额A(yù)算法》中均規(guī)定國有資本經(jīng)營預(yù)算應(yīng)當(dāng)與一般公共預(yù)算相銜接。2014年財政部發(fā)布的《關(guān)于2014年中央國有資本經(jīng)營預(yù)算的說明》以及同年國務(wù)院頒布的《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》更是特別指出應(yīng)加大國有資本經(jīng)營預(yù)算資金調(diào)入公共財政預(yù)算的力度。根據(jù)財政部公布的數(shù)據(jù)，自2010年以來，中央國有資本經(jīng)營預(yù)算逐步加大調(diào)入公共財政預(yù)算力度，用于社會保障等民生領(lǐng)域，而且所占比例逐年提高，具體數(shù)額由2010年的10億元提高到2014年的184億元。其次，國有資本經(jīng)營預(yù)算在促進(jìn)國有企業(yè)改革、支付國企改革成本中發(fā)揮了關(guān)鍵的作用，大大減輕了公共財政預(yù)算的壓力。中央國有資本經(jīng)營預(yù)算支出分為資本性支出、費用性支出和其他支出。其中，費用性支出主要用于彌補(bǔ)企業(yè)改革成本。國有資本經(jīng)營預(yù)算的發(fā)展歷程與國有企業(yè)的改革進(jìn)程密切相關(guān)，其預(yù)算支出解決了部分國有企業(yè)改革過程中所面臨的“債務(wù)包袱”、“人員包袱”、“廠辦大集體”等“社會包袱”。②邴志剛：“建立國有資本經(jīng)營預(yù)算：籌措國有企業(yè)改革成本”，《財政研究》，2006年第1期。第三，國有資本經(jīng)營預(yù)算制度的獨立和完善對于促進(jìn)政府預(yù)算資金收支的規(guī)范和透明具有重要意義。國有資本經(jīng)營預(yù)算與經(jīng)常性預(yù)算相分離，有利于厘清政府作為政權(quán)行使者和國有資本所有者所分別行使的政治權(quán)和財產(chǎn)權(quán)，有利于劃分“公共財政”和“國有資產(chǎn)(資本)財政”③葉振鵬、張馨：《雙元結(jié)構(gòu)財政》，北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，1995年。之間的界限，從而有利于界定和評價政府各類預(yù)算的職責(zé)和實施效果，明確各類預(yù)算收入的來源及支出方向。

三、國有資本經(jīng)營預(yù)算現(xiàn)存問題分析

國有資本經(jīng)營預(yù)算作為資本預(yù)算，應(yīng)我國政府建立復(fù)式預(yù)算的要求而產(chǎn)生。伴隨著國有企業(yè)以及預(yù)算體制的改革，我國國有資本經(jīng)營預(yù)算經(jīng)歷了建設(shè)性預(yù)算、國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算、國有資本金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算四個發(fā)展階段。現(xiàn)行的國有資本經(jīng)營預(yù)算制度始于2003年國務(wù)院國資委的成立，歷經(jīng)十余年的發(fā)展，各項法規(guī)、規(guī)章和制度不斷完善，但也仍然存在許多問題。由于各地國有資本經(jīng)營預(yù)算在編制、管理和監(jiān)督等方面均存在較大差異，因此主要針對中央國有資本經(jīng)營預(yù)算的現(xiàn)狀、存在的問題及改進(jìn)建議進(jìn)行分析，涉及中央國有資本經(jīng)營預(yù)算的覆蓋范圍、預(yù)算收支情況、與一般公共預(yù)算之間的關(guān)系以及在國有資本市場化經(jīng)營改革方面所起的作用。

(一)國有資本經(jīng)營預(yù)算覆蓋范圍問題

中央國有資本經(jīng)營預(yù)算覆蓋的國有企業(yè)范圍及資產(chǎn)總額不斷增加，但仍有待進(jìn)一步提高。中央國有資本經(jīng)營預(yù)算實施之初，根據(jù)2007年財政部發(fā)布的《中央國有資本經(jīng)營預(yù)算編報試行辦法》，中央國有資本經(jīng)營預(yù)算試行范圍只包括國資委監(jiān)管企業(yè)和中國煙草總公司。此后，納入中央國有資本經(jīng)營預(yù)算范圍的企業(yè)名單逐年增加。根據(jù)財政部公布的《關(guān)于2014年中央國有資本經(jīng)營預(yù)算的說明》，2014年中央國有資本經(jīng)營預(yù)算編制范圍包括國資委、教育部、工信部、農(nóng)業(yè)部等部門或民間團(tuán)體組織所屬企業(yè)及中國煙草總公司、中國郵政集團(tuán)公司，共計一級企業(yè)799戶。根據(jù)2013年12月份企業(yè)財務(wù)快報，已納入中央國有資本經(jīng)營預(yù)算編制范圍的中央企業(yè)資產(chǎn)總額422667.86億元，占全部中央國有企業(yè)資產(chǎn)總額的87.5%。但相對于5000家左右的中央國有企業(yè)，中央國有資本經(jīng)營預(yù)算涉及企業(yè)范圍還比較窄，尤其是資金實力雄厚、盈利豐厚的金融類國有企業(yè)仍未納入其預(yù)算范圍。為了營造社會主義市場經(jīng)濟(jì)的公平競爭環(huán)境，保證中央國有資本經(jīng)營預(yù)算的完整性和權(quán)威性，緩解經(jīng)濟(jì)下行背景下政府預(yù)算支出的壓力，應(yīng)逐步實現(xiàn)將所有經(jīng)營性國有資本均納入國有資本經(jīng)營預(yù)算的范圍之內(nèi)。

國有資本經(jīng)營預(yù)算收入增幅顯著，國有資本收益上繳比例逐年提高，但上升空間仍然較大，收益上繳比例的差別化對待政策有待加強(qiáng)。2007年中央國有資本經(jīng)營收入139.9億元，到2014年已增加到1578.03億元，漲幅超過10倍。國有資本經(jīng)營預(yù)算收入包括國有企業(yè)應(yīng)交利潤、國有股股利股息、國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入、企業(yè)清算收入等，其中利潤上繳為最主要收入，2010年—2014年均占預(yù)算收入總量的95%以上。中央國有資本經(jīng)營預(yù)算實施之初，國有獨資企業(yè)利潤上繳比例分為10%、5%、暫緩3年上交或者免交三個等級，并且財政部2007年發(fā)布的《中央企業(yè)國有資本收益收取管理暫行辦法》規(guī)定，2007年作為試點，企業(yè)稅后利潤按標(biāo)準(zhǔn)減半收取。2014年，利潤上繳比例最高已提高到針對煙草企業(yè)征收的25%，資源型企業(yè)也已提高到20%。但該利潤上繳比例依然偏低，提升空間仍較大。首先，提高國有獨資企業(yè)利潤上繳比例是增加預(yù)算收入，緩解支出壓力，提高國有資本經(jīng)營預(yù)算的完整性、權(quán)威性，有效發(fā)揮國有資本經(jīng)營預(yù)算作用的關(guān)鍵措施之一。其次，根據(jù)目前國際通行慣例，上市公司股東分紅的比例為稅后可分配利潤30%到40%之間，英國盈利較好的企業(yè)上繳盈利相當(dāng)于其稅后利潤的70%—80%。大多數(shù)國家國有企業(yè)的分紅占凈利潤的比例平均在30%—50%之間，有些特殊情況下甚至高達(dá)70%。①數(shù)據(jù)來源于中國審計署官方網(wǎng)站：http://www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992576/3319985.html因此，相對于世界平均水平以及其他國家的實踐來說，我國國有企業(yè)利潤上繳比例偏低。第三，從1994年開始到國有資本經(jīng)營預(yù)算制度實施之前，由于當(dāng)時我國大部分國有企業(yè)經(jīng)營困難，市場競爭力低，自身改革也需承擔(dān)很大的成本，因此只需向政府交納稅收，其他利潤收入可自行支配。但經(jīng)過二十余年的發(fā)展和變革，國有企業(yè)經(jīng)營狀況得到明顯改善，資金實力、盈利能力、市場競爭力等方面均得到顯著提升。因此具備提高國有企業(yè)利潤上繳比例的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。第四，社會輿論導(dǎo)向增強(qiáng)了收入上繳比例的動力。部分大中型國有企業(yè)依靠壟斷地位使得利潤總額和資產(chǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大，企業(yè)員工福利待遇優(yōu)厚。相比之下，社會民生成本逐年加大，政府民生支出缺口突出，社會不公平程度有進(jìn)一步加深的趨勢。因此社會輿論中有提高國有企業(yè)利潤上繳比例，讓民眾更多的享有國有資本收益的呼聲。

在提升國有資本經(jīng)營收益整體上繳比例的同時，也應(yīng)強(qiáng)化針對不同類型的國有企業(yè)差別化對待的政策，分類別、分階段的逐步提高。筆者認(rèn)為，可以將國有企業(yè)按照市場壟斷程度進(jìn)行分類，企業(yè)壟斷程度越高，市場化經(jīng)營程度越低，則利潤上繳比例就越高。重點提高資源類國有企業(yè)中盈利能力、壟斷程度較高的國有企業(yè)的利潤上繳比例，在未來十年內(nèi)可考慮將征收比例逐步提高到40%左右。對于那些市場化經(jīng)營程度非常高的國有獨資企業(yè)，政府可考慮對其進(jìn)行股份制改造，使國有資本經(jīng)營收入收取方式從利潤上繳的方式逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌龌墓上⒐衫绞?，這不僅能促進(jìn)國有企業(yè)的市場化改革，而且有助于國有資本經(jīng)營預(yù)算充分利用市場化經(jīng)濟(jì)體制的優(yōu)勢。另外，為了避免擴(kuò)大國有資本經(jīng)營預(yù)算覆蓋企業(yè)范圍和提高國有資本經(jīng)營收益上繳比例兩項措施并舉所帶來的問題，對于那些小微型企業(yè)，國家重點發(fā)展產(chǎn)業(yè)企業(yè)，如高科技產(chǎn)業(yè)、軍工產(chǎn)業(yè)、文化教育產(chǎn)業(yè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)等以及符合國家戰(zhàn)略安全的企業(yè)，如糧棉油戰(zhàn)略儲備企業(yè)，政府需在企業(yè)利潤上繳方面給予一定的優(yōu)惠。這樣既可以促進(jìn)國有資本經(jīng)營預(yù)算的全面性和完整性，保證提高收益上繳比例措施的順利實施，又有利于國家針對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級所實行的宏觀調(diào)控政策及國有資本的保值增值。

(二)預(yù)算支出非民生傾向和績效問題

中央國有資本經(jīng)營預(yù)算支出增幅顯著，支出方向日趨合理，但預(yù)算支出的非民生傾向偏高，支出項目績效評價不完善。國有資本經(jīng)營預(yù)算支出按照當(dāng)年預(yù)算收入規(guī)模安排，不列赤字。因此，預(yù)算支出伴隨著預(yù)算收入的顯著增加而同等增加。2014年中央國有資本經(jīng)營預(yù)算支出安排1578.03億元，其中資本性支出1150.83億元，占比達(dá)72.9%，用于向新設(shè)企業(yè)注入國有資本金，向現(xiàn)有企業(yè)增加資本性投入，向公司制企業(yè)認(rèn)購股權(quán)、股份等方面。①財政部《關(guān)于2014年中央國有資本經(jīng)營預(yù)算的說明》。這說明絕大部分國有資本經(jīng)營預(yù)算收入最終還是以各種名目返還給了中央企業(yè)，體現(xiàn)了“取之于國企，用之于國企”的國有資本經(jīng)營預(yù)算支出原則，與全民所有的國有資本收益“取之于民，用之于民”的性質(zhì)存在沖突，降低了國有資本收益全民共享的程度。2010年，中央國有資本經(jīng)營預(yù)算才提交全國人大審批，相比于公共財政預(yù)算，國有資本經(jīng)營預(yù)算的管理和監(jiān)督明顯滯后。由于當(dāng)前國有資本經(jīng)營預(yù)算工作還未全面開展，重審批而輕監(jiān)督，所以導(dǎo)致后續(xù)支出項目的績效評價不完善，甚至缺位。同時，由于大部分預(yù)算支出用于國有企業(yè)自身的建設(shè)，政府對其信息的掌握有限，委托—代理問題使得國有資本經(jīng)營預(yù)算支出項目的評價和考核存在較大的信息障礙，難以全面展開。

國有資本經(jīng)營預(yù)算支出應(yīng)進(jìn)一步向民生領(lǐng)域傾斜，更好的貫徹國有資本收益“取之于民，用之于民”的原則。財政部、國資委等部門應(yīng)加大力度督促國有企業(yè)披露相關(guān)信息，重點關(guān)注資本性支出用于各國有企業(yè)支出項目之后的進(jìn)展情況，在此基礎(chǔ)上建立國有資本經(jīng)營預(yù)算支出項目監(jiān)督與評價體系。

(三)與一般公共預(yù)算銜接問題

中央國有資本經(jīng)營預(yù)算與一般公共預(yù)算之間的聯(lián)系日益緊密，但國有資本經(jīng)營預(yù)算相對于一般公共預(yù)算的獨立性，尤其是二者預(yù)算資金之間的界限需進(jìn)一步加強(qiáng)。近年來國務(wù)院、財政部數(shù)次發(fā)文強(qiáng)調(diào)需加強(qiáng)國有資本經(jīng)營預(yù)算收入調(diào)入公共財政預(yù)算的力度，五年來調(diào)入金額增加了近20倍。十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，完善國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，提高國有資本收益上繳公共財政比例，2020年提到30%，更多用于保障和改善民生。2014年的上繳比例是11.7%，與中央的目標(biāo)之間還存在較大差距。從國有企業(yè)全民所有的性質(zhì)來說，國有資本收益應(yīng)當(dāng)由全民共享，國有企業(yè)有義務(wù)承擔(dān)相應(yīng)社會責(zé)任。從客觀事實上來說，國有企業(yè)近年來經(jīng)營改革的成功離不開公共財政的大力支持，特別是在市場經(jīng)濟(jì)初期公共財政為國企改革支付了大量的改革成本，因此在當(dāng)前公共財政收不抵支的環(huán)境下，國有資本經(jīng)營預(yù)算收入有必要加大調(diào)入公共預(yù)算的力度，緩解其支出壓力。同時，國有資本經(jīng)營預(yù)算支出項目的設(shè)置與一般公共預(yù)算之間相互緊密銜接，尤其是用于支付國企改革成本的費用性支出具備一定的公共預(yù)算功能，這為國有資本經(jīng)營收益調(diào)入公共預(yù)算提供了制度支持。

但是我們也應(yīng)充分認(rèn)識到，國有資本經(jīng)營預(yù)算與一般公共預(yù)算之間在性質(zhì)、收入來源、目標(biāo)機(jī)制、編制方法、監(jiān)督管理方式、績效考核等方面均存在很大差別，所以我們在強(qiáng)化兩者之間的聯(lián)系時需明確這些區(qū)別。當(dāng)前政府相關(guān)文件只是規(guī)定了需強(qiáng)化國有資本經(jīng)營預(yù)算與一般公共預(yù)算的統(tǒng)籌和銜接，增加資金調(diào)入規(guī)模，或提出一個分階段的調(diào)入比例目標(biāo)，對于具體的年度指標(biāo)及具體操作流程均沒有細(xì)化規(guī)定。筆者認(rèn)為，國有資本經(jīng)營預(yù)算作為獨立的預(yù)算，其預(yù)算收支必須符合法律的規(guī)定，特別是對于日益龐大的調(diào)入公共財政預(yù)算的這筆資金來說更需如此，不能僅僅是根據(jù)政府的一紙文件規(guī)定就決定了這筆動輒數(shù)十?dāng)?shù)百億預(yù)算資金的支出去向。這種政策的隨意性容易引起部門之間的利益沖突和博弈，增加政策制定成本，降低預(yù)算支出效率。鑒于當(dāng)前國有資本經(jīng)營預(yù)算實施經(jīng)驗不足，很多方面仍處于嘗試階段，各項規(guī)定難以賦予法律效力的事實，國務(wù)院或財政部需通過政府行政法規(guī)的方式確定國有資本經(jīng)營預(yù)算資金調(diào)入一般預(yù)算的具體步驟、頻次及規(guī)模等。比如關(guān)于資金調(diào)入規(guī)模及比例，可以確定一個與國有資本經(jīng)營預(yù)算收入增長率或一般公共預(yù)算收支缺口相匹配的年度綜合增長率范圍，這樣既可以在制度層面強(qiáng)化二者之間的聯(lián)系，劃清二者之間的界限，有效避免政策的隨意性，加強(qiáng)國有資本經(jīng)營預(yù)算支出的規(guī)范性，又有利于十八屆三中全會《決定》做出的2020年調(diào)入比例提到30%的量化目標(biāo)的完成。等到條件成熟之后，需在吸取前期經(jīng)驗的基礎(chǔ)上完善《預(yù)算法》中關(guān)于國有資本經(jīng)營預(yù)算與一般公共預(yù)算關(guān)系的規(guī)定，將通過試驗得出的好的做法以法律的形式確定下來，在法律層面清楚界定兩類預(yù)算之間的聯(lián)系和邊界。

另外，為了突出一般公共預(yù)算支出與國有資本經(jīng)營預(yù)算支出各自的針對性，在具體的預(yù)算編制上，需將現(xiàn)行一般公共預(yù)算中專門用于國有企業(yè)改革發(fā)展的支出納入國有資本經(jīng)營預(yù)算，一般公共預(yù)算則逐步取消專門針對國有企業(yè)實施的特殊扶持政策，更加突出公共性和無差別原則，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供更多的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。

(四)國有資本市場化經(jīng)營問題

中央國有資本經(jīng)營預(yù)算在促進(jìn)國有資本的市場化經(jīng)營方面發(fā)揮了重要的作用，是國有企業(yè)市場化改革的推動力量和保障機(jī)制，但國有資本經(jīng)營預(yù)算在促進(jìn)國有企業(yè)公平的參與市場競爭方面還亟待加強(qiáng)。王景升(2010)認(rèn)為，國有資本通常指由政府直接出資形成的經(jīng)營性國有資產(chǎn)。按照此定義，我國國有資本經(jīng)營的市場化改革等同于國有企業(yè)的市場化改革。①當(dāng)然，有學(xué)者認(rèn)為，經(jīng)營性國有資產(chǎn)可分為廣義和狹義兩類，廣義的經(jīng)營性國有資產(chǎn)包括企業(yè)國有資產(chǎn)、行政事業(yè)單位“非轉(zhuǎn)經(jīng)”資產(chǎn)、經(jīng)營性國有資源等，狹義的經(jīng)營性國有資產(chǎn)即指企業(yè)國有資產(chǎn)。由于這里討論的是國有資本經(jīng)營的市場化，所以使用狹義的經(jīng)營性國有資產(chǎn)范圍更合適。改革開放以來，我國國有企業(yè)改革經(jīng)歷了放權(quán)讓利、政企分開、股份制改造等三個階段。我國國有資本經(jīng)營預(yù)算經(jīng)歷建設(shè)性預(yù)算、國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算、國有資本金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算的演化歷程正好與國有企業(yè)的股份制改革時間段相吻合。這說明了國有資本經(jīng)營預(yù)算一路伴隨著我國國有資本經(jīng)營的市場化改革。

國有資本經(jīng)營預(yù)算是國有資本既保持公有制又保證市場化經(jīng)營特點的管理方法。十六大報告指出，要建立中央和地方政府分別代表國家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益的國有資產(chǎn)新型管理體制。國有資本經(jīng)營預(yù)算就是國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)代表全民履行國有資產(chǎn)所有者職能的體現(xiàn)，它通過由各級人民代表大會審批和監(jiān)管的預(yù)算管理機(jī)制，保證了國有資本的公有制性質(zhì)。不同于計劃經(jīng)濟(jì)體制下國有企業(yè)按照國家計劃指令進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營，國有資本經(jīng)營預(yù)算范圍內(nèi)的國有企業(yè)擁有充分的市場自主權(quán)。國有企業(yè)可以以市場主體的身份參與市場化經(jīng)營和競爭，國有獨資企業(yè)以稅后利潤方式、國有控股參股企業(yè)以股利股息收入方式、國有獨資或控股參股企業(yè)以產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入或清算收入等方式向政府部門上繳國有資本經(jīng)營收益，尤其是后三種方式，完全符合市場經(jīng)濟(jì)條件下資產(chǎn)所有者收取經(jīng)營收入方式的要求。國有資本經(jīng)營預(yù)算范圍內(nèi)的國有企業(yè)需編制國有資本經(jīng)營預(yù)算支出項目計劃，該計劃需要對項目的可行性進(jìn)行分析，包括項目籌資方案、經(jīng)濟(jì)效益、社會效益等方面，這也符合市場經(jīng)濟(jì)條件下市場主體安排支出的要求。因此，國有資本經(jīng)營預(yù)算收支安排符合國有企業(yè)自身市場化發(fā)展的需求，為國有資本經(jīng)營的市場化改革提供了條件。另外，國有資本經(jīng)營預(yù)算作為政府籌措國有企業(yè)市場化改革成本最為重要的方式之一，為國有資本市場化經(jīng)營的改革提供了物質(zhì)保障。

國有資本經(jīng)營預(yù)算雖然為國有資本經(jīng)營的市場化改革提供了條件，但其關(guān)于預(yù)算收支的規(guī)定卻為國有企業(yè)參與市場競爭提供了不公平的環(huán)境。首先，當(dāng)前納入國有資本經(jīng)營預(yù)算范圍內(nèi)的很大一部分企業(yè)或多或少擁有一定程度的政府所賦予的壟斷地位。壟斷就意味著不公平的市場競爭，特別是非自然形成的壟斷對于國有企業(yè)在市場中的良性、健康發(fā)展是不利的。政府可以采取向壟斷型國有企業(yè)收取壟斷利潤的方式來對企業(yè)的壟斷地位加以限制。根據(jù)完全競爭市場理論，最為理想的利潤收取比例就是使得企業(yè)的邊際收益等于邊際成本，這在實際操作中往往缺乏可行性。但我國當(dāng)前的國有企業(yè)利潤上繳比例相對于完全競爭市場理論中的理想比例來說很低，給壟斷型國有企業(yè)留下了龐大的壟斷利潤，不利于國有企業(yè)公平的參與市場競爭。其次，國有資本經(jīng)營預(yù)算給國有企業(yè)注入資金，私有制企業(yè)缺乏相應(yīng)的資金扶持，這給公、私企業(yè)制造了不公平的市場競爭環(huán)境和稅收環(huán)境。2014年，有超過1100億元的中央國有資本經(jīng)營預(yù)算支出以資本性支出的形式注入到了國有企業(yè)，占總預(yù)算支出的比例超過70%。這些資金雖然來自于國有企業(yè)自身，絕大部分以利潤上繳的方式收取，但這部分資金所承擔(dān)的稅負(fù)明顯低于私有制企業(yè)所承擔(dān)的稅負(fù)。這筆龐大的預(yù)算資金“一上一下”，最終所導(dǎo)致的結(jié)果就是接受資金注入的國有企業(yè)得到了資金扶持和明顯低于市場稅率的稅負(fù)。

陳艷利(2008)指出，作為國有資本財務(wù)監(jiān)管方式與手段之一，建立國有資本經(jīng)營預(yù)算制度是實現(xiàn)企業(yè)內(nèi)部資源合理配置的重要機(jī)制，對于提升企業(yè)經(jīng)營管理水平、強(qiáng)化內(nèi)部控制和提高管理效率而言不可或缺。這些都是國有企業(yè)成功實現(xiàn)市場化經(jīng)營所必備的素質(zhì)。國有資本經(jīng)營預(yù)算雖然從外部環(huán)境和內(nèi)部控制兩方面促進(jìn)了國有資本經(jīng)營的市場化進(jìn)程，但是國有企業(yè)市場化改革最終要實現(xiàn)的目標(biāo)是國有企業(yè)公平的參與市場競爭而不是建立在政府一系列不公平的偏袒政策基礎(chǔ)之上。為此，政府需根據(jù)國有企業(yè)的壟斷程度而提高企業(yè)利潤上繳比例，壓縮企業(yè)的超額壟斷利潤，讓國有企業(yè)的利潤率回歸到市場理性水平。對于當(dāng)前一些以國民經(jīng)濟(jì)安全或戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)為名而獲取大量壟斷利潤的行業(yè)企業(yè)，政府應(yīng)對其進(jìn)行充分考證，市場能成功經(jīng)營的行業(yè)應(yīng)放開，交給市場去解決。對于國有資本經(jīng)營預(yù)算支出所導(dǎo)致的稅負(fù)不公問題，首先在預(yù)算收入征繳上，國有資本經(jīng)營收入征收部門與稅收征收部門應(yīng)相互協(xié)商配合，取消針對國有企業(yè)的偏袒性稅收優(yōu)惠，可考慮結(jié)合國有企業(yè)歷年所接受的國有資本經(jīng)營預(yù)算注資情況，在一定范圍內(nèi)差別化征收國有資本經(jīng)營收益。企業(yè)注入資金接受越多，則收益上繳比例應(yīng)越高，國家基于國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整考慮的政策性扶持資金除外。其次，在預(yù)算支出的審批和分配方面，應(yīng)首先考慮社會效益，其次才是經(jīng)濟(jì)效益。國有資本經(jīng)營預(yù)算資金注入國有企業(yè)，并不是純粹的市場投資，其中一部分是出于非市場因素考慮。政府可以利用其對這些資本性支出的影響，在對國有企業(yè)國有資本經(jīng)營預(yù)算支出項目計劃的審批中加大社會效益的權(quán)重，用外部效應(yīng)間接壓縮國有企業(yè)的壟斷利潤，減少回流到國有企業(yè)的預(yù)算支出對市場公平所帶來的負(fù)面影響，給國有企業(yè)營造一個更加公平的市場競爭環(huán)境。

四、結(jié)語

隨著新《預(yù)算法》的頒布實施，關(guān)于國有資本經(jīng)營預(yù)算的主體之爭、國有資本經(jīng)營預(yù)算與公共財政預(yù)算的地位之爭等廣受關(guān)注的問題已在法律層面予以解決。未來關(guān)于國有資本經(jīng)營預(yù)算的研究將更多的關(guān)注預(yù)算的具體編制、審批、監(jiān)管、評價工作，一般公共預(yù)算與國有資本經(jīng)營預(yù)算既獨立又相互銜接的關(guān)系以及國有資本經(jīng)營預(yù)算與國有資本市場化經(jīng)營的關(guān)系等方面。本文結(jié)合新《預(yù)算法》和政府相關(guān)文件的規(guī)定，從預(yù)算主體、預(yù)算收支根據(jù)、預(yù)算目標(biāo)三個維度對中國特色國有資本經(jīng)營預(yù)算進(jìn)行了定義，進(jìn)而從預(yù)算體系、四類預(yù)算的分工合作兩個方面，評價了國有資本經(jīng)營預(yù)算的地位和作用。本文就國有資本經(jīng)營預(yù)算受較高關(guān)注度方面的現(xiàn)狀、存在的問題及完善建議進(jìn)行分析，涉及國有資本經(jīng)營預(yù)算的覆蓋范圍、預(yù)算收支情況、與一般公共預(yù)算之間的關(guān)系以及在國有資本市場化經(jīng)營改革方面所起的作用?；窘Y(jié)論是實施近十年來，國有資本經(jīng)營預(yù)算在這些方面均有所改善，但進(jìn)一步提升的空間依然很大。作為政府推進(jìn)國有資本經(jīng)營市場化改革，推動預(yù)算體系規(guī)范化，擴(kuò)大預(yù)算收入來源以緩解公共財政壓力，加強(qiáng)國家宏觀調(diào)控職能，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，特別是在當(dāng)前覆蓋范圍更廣的地方國有資本經(jīng)營預(yù)算試點如火如荼地展開的大背景下，針對國有資本經(jīng)營預(yù)算的相關(guān)研究將關(guān)注并綜合不同地區(qū)管理模式的優(yōu)點，研究手法也將更加具體、務(wù)實。

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