政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革路徑探析

內(nèi)容提要：建立權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度是十八屆三中全會(huì)做出的一項(xiàng)重要部署，也是落實(shí)新《預(yù)算法》的重要舉措。從國(guó)際上看，編制權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，已經(jīng)成為世界發(fā)達(dá)國(guó)家的共識(shí)，也體現(xiàn)了建立現(xiàn)代財(cái)政管理制度的必然要求。財(cái)政部頒布的《權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革方案》，明確了政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革的目標(biāo)和路線圖，力爭(zhēng)在2020年全面實(shí)施權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度。本文從改革必要性出發(fā)，深入分析現(xiàn)行政府財(cái)務(wù)報(bào)告存在的突出問(wèn)題，通過(guò)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家政府財(cái)務(wù)報(bào)告改革的成功經(jīng)驗(yàn)，提出建立和完善具有中國(guó)特色的權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的改革路徑。

〔收稿日期〕2015-08-02

〔作者簡(jiǎn)介〕李紅霞，財(cái)政稅務(wù)學(xué)院黨委書(shū)記，教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)檎A(yù)算理論與實(shí)務(wù)；喬迪，碩士研究生，研究方向?yàn)楣补芾怼?/p>

一、政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革的必然選擇

政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告是以政府財(cái)務(wù)信息為主要載體，綜合反映政府財(cái)務(wù)狀況、收支運(yùn)行情況和財(cái)政中長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展的報(bào)告，也是反映政府受托責(zé)任履行狀況的重要依據(jù)。建立權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度是十八屆三中全會(huì)做出的一項(xiàng)重要部署，也是落實(shí)新《預(yù)算法》的重要舉措。近期，財(cái)政部對(duì)《權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革方案》進(jìn)行了詳細(xì)解讀，明確了政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革的目標(biāo)和路線圖。2015年改革的重點(diǎn)是建立健全政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度的框架體系，預(yù)計(jì)2016年至2017年，開(kāi)展政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告編制試點(diǎn)，到2020年，全面開(kāi)展政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告編制工作。 ①

20世紀(jì)80年代以來(lái)，隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)的不斷發(fā)展，世界各國(guó)紛紛興起政府權(quán)責(zé)發(fā)生制財(cái)務(wù)制度改革的浪潮。尤其自20世紀(jì)90年代以來(lái)，以O(shè)ECD國(guó)家為代表，在政府預(yù)算編制和政府會(huì)計(jì)核算中引入權(quán)責(zé)發(fā)生制并取得了明顯的效果。從委托—代理理論和契約經(jīng)濟(jì)學(xué)理論看，政府與納稅人之間存在委托—代理的經(jīng)濟(jì)契約關(guān)系，政府作為受托方以及社會(huì)公共事務(wù)的管理者和公共產(chǎn)品的提供者，其受托責(zé)任的履行集中體現(xiàn)在財(cái)政收支活動(dòng)上，而政府財(cái)務(wù)報(bào)告正是反映政府資金來(lái)源和使用方向以及政府運(yùn)營(yíng)業(yè)績(jī)的有力依據(jù)。二戰(zhàn)以后，西方國(guó)家政府支配的公共資源呈不斷上升趨勢(shì)，如20世紀(jì)90年代初期，法國(guó)、英國(guó)公共支出占GDP的比重均已達(dá)到50%，美國(guó)這一比重也達(dá)到40%，這種趨勢(shì)在其他發(fā)達(dá)國(guó)家不斷蔓延。各國(guó)政府開(kāi)始意識(shí)到公共支出的急劇增長(zhǎng)和盲目擴(kuò)張，會(huì)引發(fā)財(cái)政赤字甚至財(cái)政危機(jī)，必須選擇一種規(guī)范的財(cái)務(wù)制度來(lái)衡量財(cái)政支出效率，而傳統(tǒng)的政府財(cái)務(wù)報(bào)告已遠(yuǎn)不能滿足信息使用者的潛在需求，無(wú)法全面反映政府真實(shí)的財(cái)務(wù)狀況，也難以有效地規(guī)避和防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。隨著財(cái)務(wù)報(bào)告使用者納稅人、債權(quán)人、投資人、政府部門(mén)及其他利益相關(guān)者對(duì)政府財(cái)務(wù)報(bào)告關(guān)注度的普遍提高，西方國(guó)家政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革經(jīng)歷了前所未有的高潮時(shí)期。OECD國(guó)家率先完成單純反映政府預(yù)算收支信息，并主要向政府內(nèi)部使用者提供財(cái)務(wù)報(bào)告，轉(zhuǎn)到全面反映政府受托責(zé)任和履職狀況，以滿足全部信息使用者需求為導(dǎo)向的政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度的改革。

我國(guó)現(xiàn)行的政府財(cái)務(wù)報(bào)告，目前是以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)編制的，主要反映政府年度預(yù)算收支情況和預(yù)算的執(zhí)行結(jié)果。國(guó)際貨幣基金組織《財(cái)政透明度手冊(cè)》 ①的核心內(nèi)容，就明確要求政府要向社會(huì)公眾提供全面真實(shí)的財(cái)政信息，不僅包括所有預(yù)算收支情況，還要包括政府資產(chǎn)和負(fù)債狀況、政府公共服務(wù)成本消耗等。近年來(lái)，我國(guó)一些人大代表和專家學(xué)者也紛紛建議對(duì)我國(guó)政府財(cái)務(wù)報(bào)告進(jìn)行改革，在社會(huì)各界呼聲日漸高漲的情況下，2014年12月31日，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)財(cái)政部《權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革方案》，要求各級(jí)財(cái)政部門(mén)編制權(quán)責(zé)發(fā)生制為依據(jù)的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告。這項(xiàng)重要舉措對(duì)于政府提升理財(cái)能力，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有深遠(yuǎn)的意義。

二、現(xiàn)行政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度存在的主要問(wèn)題

我國(guó)現(xiàn)行的政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度實(shí)際上是政府決算報(bào)告制度，主要反映政府財(cái)政預(yù)算收支情況和預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果，這對(duì)加強(qiáng)政府預(yù)算管理和監(jiān)督發(fā)揮了重要作用。但政府財(cái)務(wù)報(bào)告不能全面反映各級(jí)政府全部資產(chǎn)、負(fù)債及費(fèi)用狀況，無(wú)法監(jiān)督政府降低行政成本、有效防范財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)財(cái)政長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展缺乏可靠的信息支撐，不利于政府做出重大經(jīng)濟(jì)決策。其突出問(wèn)題表現(xiàn)在：

(一)政府財(cái)務(wù)報(bào)告體系不完整

我國(guó)目前還沒(méi)有建立規(guī)范的政府財(cái)務(wù)報(bào)告體系，政府財(cái)務(wù)報(bào)告內(nèi)容大多通過(guò)政府決算報(bào)告制度對(duì)外公布，存在很大的局限性。我國(guó)目前政府財(cái)務(wù)報(bào)告體系主要由財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)報(bào)告體系、行政事業(yè)單位報(bào)告體系組成，各組成部分之間自成體系、互相割裂，不能提供完整的政府財(cái)務(wù)信息。我國(guó)現(xiàn)行政府層面財(cái)務(wù)報(bào)告主要包括：資產(chǎn)負(fù)債表、預(yù)算執(zhí)行情況表、收入支出總表、基本數(shù)字表等。這些報(bào)表一定程度上反映了政府財(cái)務(wù)狀況和預(yù)算資金收支情況，但由于我國(guó)政府會(huì)計(jì)報(bào)告體系改革還不完善，是以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)編制，存在政府資產(chǎn)反映不真實(shí)、負(fù)債反映不完整，政府財(cái)務(wù)狀況、運(yùn)營(yíng)情況等信息披露不充分，政府基金收支、國(guó)有資產(chǎn)收益等主要資源的運(yùn)營(yíng)情況反映不清晰，政府財(cái)務(wù)報(bào)表總體功能性不強(qiáng)，不能滿足相關(guān)信息使用者的多種信息需求。

我國(guó)政府財(cái)務(wù)報(bào)告體系與西方國(guó)家相比差距很大，西方國(guó)家政府層面的財(cái)務(wù)報(bào)告除了反映預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告以外，還包括反映政府財(cái)務(wù)狀況和運(yùn)營(yíng)業(yè)績(jī)的各類報(bào)告，主要包括：資產(chǎn)負(fù)債表、收入支出與基金余額變動(dòng)表、凈資產(chǎn)變動(dòng)表、現(xiàn)金流量表、項(xiàng)目績(jī)效衡量表及財(cái)務(wù)報(bào)表注釋等。其體系完整，不僅能全面反映政府所擁有的公共資源及所承擔(dān)的債務(wù)，還可以充分提示政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，為不同信息使用者客觀評(píng)價(jià)政府履行受托責(zé)任，進(jìn)行政治經(jīng)濟(jì)決策提供可靠的信息支持。而我國(guó)政府當(dāng)前并未單獨(dú)提供真正意義上的政府財(cái)務(wù)報(bào)告，無(wú)法在政府與社會(huì)公眾之間架起一座信息溝通橋梁，編制的政府財(cái)務(wù)報(bào)告顯得單薄無(wú)力，不能如實(shí)反映政府公共受托責(zé)任，除了預(yù)算收支決算報(bào)告以外，與政府財(cái)務(wù)信息相關(guān)的信息顯得零碎分散，存在諸多漏洞，易被操縱，造成政府財(cái)務(wù)狀況扭曲。

(二)無(wú)法清晰完整反映政府資產(chǎn)狀況

政府資產(chǎn)是政府提供公共服務(wù)的最基本保障，但現(xiàn)實(shí)情況表明，對(duì)于我國(guó)“政府家底”究竟有多少，如何去確認(rèn)、計(jì)量和記錄，政府還不能給出一本“明白賬”。2015年博鰲亞洲論壇年會(huì)上，在談到“政府資產(chǎn)評(píng)估”時(shí)，財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉曾表示，“中國(guó)政府資產(chǎn)規(guī)模太大了，所以很難評(píng)估”。 ①長(zhǎng)期以來(lái)，政府部門(mén)賬戶的官方資料僅有公共財(cái)政收支表和實(shí)物交易資金流量表，這些報(bào)表只反映了政府部門(mén)資產(chǎn)的流量情況，未體現(xiàn)整體存量狀況。以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)編制政府財(cái)務(wù)報(bào)告，無(wú)法真實(shí)反映政府資產(chǎn)的總量、構(gòu)成及其增減變動(dòng)情況，也不利于強(qiáng)化對(duì)政府資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督管理?，F(xiàn)行預(yù)算會(huì)計(jì)制度，只要求行政事業(yè)單位對(duì)本單位固定資產(chǎn)進(jìn)行會(huì)計(jì)核算，但政府層面總體財(cái)務(wù)報(bào)告并沒(méi)提供政府固定資產(chǎn)方面的信息。在收付實(shí)現(xiàn)制下，政府行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)長(zhǎng)期以來(lái)不計(jì)提折舊，使得固定資產(chǎn)長(zhǎng)期按賬面原值反映在資產(chǎn)負(fù)債表中，而固定資產(chǎn)凈值不予以記錄和確認(rèn)，出現(xiàn)了歷史成本與現(xiàn)實(shí)價(jià)值存在背離，不能真實(shí)反映固定資產(chǎn)的實(shí)際價(jià)值，也無(wú)法全面、準(zhǔn)確地反映國(guó)有資產(chǎn)的保值、增值情況。

全面真實(shí)地對(duì)政府資產(chǎn)進(jìn)行確認(rèn)核實(shí)，是編制和提供政府財(cái)務(wù)報(bào)告的基本前提。為建立規(guī)范統(tǒng)一的政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度，向社會(huì)公眾提供相關(guān)資產(chǎn)信息，必須清晰了解政府資產(chǎn)狀況，摸清政府家底。

(三)無(wú)法全面準(zhǔn)確反映政府負(fù)債

我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)編制政府資產(chǎn)負(fù)債表遵循收付實(shí)現(xiàn)制原則，只是簡(jiǎn)單即時(shí)記錄收入和支出，不能體現(xiàn)真實(shí)的資產(chǎn)和負(fù)債信息。在收付實(shí)現(xiàn)制下的財(cái)政支出只體現(xiàn)當(dāng)期現(xiàn)金實(shí)際支付的部分，但對(duì)當(dāng)期已發(fā)生但尚未用現(xiàn)金支付的政府債務(wù)部分并不反映，這樣就使得同一會(huì)計(jì)期間的權(quán)責(zé)出現(xiàn)不相匹配現(xiàn)象，如本屆政府償還的債務(wù)不一定是當(dāng)期形成的，而可能是以前各屆政府舉債的結(jié)果,但本屆政府要承擔(dān)還款的責(zé)任；而本屆政府舉借的債務(wù)又可以轉(zhuǎn)嫁給下屆政府償還，這樣會(huì)造成本屆政府規(guī)避還款責(zé)任，無(wú)法建立政府性債務(wù)責(zé)任追究機(jī)制，導(dǎo)致舉債的盲目性和隨意性，不能客觀、公正地考核各屆政府的實(shí)際工作績(jī)效。

另外，政府負(fù)債按其是否具有法律約束可分為顯性負(fù)債和隱性負(fù)債。 ②顯性負(fù)債是由法律規(guī)定，在任何情況下都會(huì)發(fā)生的政府義務(wù)，如公債、應(yīng)付工資等；而隱性負(fù)債是由可能發(fā)生某一事件而引發(fā)的政府義務(wù)，如：政府擔(dān)保、政府部門(mén)未決訴訟產(chǎn)生的或有負(fù)債、社會(huì)保險(xiǎn)基金的支出缺口等。由于依據(jù)收付實(shí)現(xiàn)制，只核算當(dāng)期實(shí)際收到現(xiàn)金的直接負(fù)債，而不核算當(dāng)期已經(jīng)發(fā)生但尚未用現(xiàn)金償付的隱性負(fù)債，從而造成政府負(fù)債核算范圍狹窄，一些本應(yīng)屬于政府債務(wù)的隱性負(fù)債游離于預(yù)算監(jiān)督之外，容易夸大政府可支配的財(cái)政資源，造成虛假的財(cái)政平衡，使政府無(wú)法確定其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的債務(wù)清償責(zé)任，導(dǎo)致政府的負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)被嚴(yán)重低估，為財(cái)政資金安全運(yùn)行帶來(lái)巨大隱患。

(四)無(wú)法真實(shí)反映政府服務(wù)成本和業(yè)績(jī)

政府財(cái)務(wù)報(bào)告主要目標(biāo)是提供真實(shí)、可靠、及時(shí)的財(cái)務(wù)信息，幫助信息使用者充分了解政府履職消耗了多少公共資源、用在了哪些地方，特別是納稅人非常關(guān)注政府公共服務(wù)成本方面的信息。而現(xiàn)行政府財(cái)務(wù)報(bào)告不能完整提供關(guān)于產(chǎn)出和成果方面的信息，無(wú)法體現(xiàn)完整的政府支出成本，因而不能努力做到使政府成本最小化。收付實(shí)現(xiàn)制是以現(xiàn)金的實(shí)際收付為依據(jù)，來(lái)確認(rèn)每一會(huì)計(jì)期間的收支，往往會(huì)出現(xiàn)每期所列收入與當(dāng)前實(shí)際實(shí)現(xiàn)收入有一定差距，每期所列支出與當(dāng)前實(shí)際費(fèi)用也相差很大。采用收付實(shí)現(xiàn)制確認(rèn)當(dāng)期財(cái)政收支，嚴(yán)重違背了收入與費(fèi)用的配比原則，無(wú)法準(zhǔn)確核算政府及公共部門(mén)服務(wù)的付出成本。會(huì)計(jì)期間收入減去支出的結(jié)果既不能反映政府或行政事業(yè)單位成本控制效果，也不能反映政府及公共部門(mén)的績(jī)效，這樣的收入支出表根本無(wú)法承擔(dān)反映政府業(yè)績(jī)報(bào)告的重任。雖然收付實(shí)現(xiàn)制在實(shí)踐中易于操作，便于理解，但它無(wú)法真實(shí)反映政府提供公共服務(wù)的結(jié)果和質(zhì)量，不能充分反映財(cái)政資金營(yíng)運(yùn)績(jī)效，而且可能誤導(dǎo)決策部門(mén)做出判斷，不利于廉潔高效政府理念的貫徹，也不能體現(xiàn)政府對(duì)公民高度負(fù)責(zé)的態(tài)度。

三、政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革的路徑

權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，一定要立足于本國(guó)國(guó)情，在充分借鑒國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建具有中國(guó)特色的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度。在政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革過(guò)程中，要堅(jiān)持繼承發(fā)展，注重制度創(chuàng)新，堅(jiān)持公開(kāi)透明，便于社會(huì)公眾的監(jiān)督。任何改革都不能一蹴而就，應(yīng)充分考慮政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革的艱巨性和復(fù)雜性，要做好改革的總體規(guī)劃，穩(wěn)步有序地向前推進(jìn)。

(一)全面引入權(quán)責(zé)發(fā)生制作為核算基礎(chǔ)

權(quán)責(zé)發(fā)生制能夠劃清收益性支出和資本性支出的界限，可以在財(cái)務(wù)報(bào)告中客觀、真實(shí)地反映所有政府資產(chǎn)和負(fù)債項(xiàng)目；由于權(quán)責(zé)發(fā)生制核算基礎(chǔ)使得每一個(gè)會(huì)計(jì)期間收入和費(fèi)用能夠進(jìn)行配比，對(duì)政府運(yùn)行成本能夠進(jìn)行準(zhǔn)確核算，有利于客觀評(píng)價(jià)政府執(zhí)政業(yè)績(jī)，改進(jìn)政府提供公共服務(wù)的質(zhì)量，提高政府的行政效率。此外，權(quán)責(zé)發(fā)生制還能夠充分反映每屆政府在職期間形成的所有負(fù)債，本屆政府難以將自身應(yīng)承擔(dān)的當(dāng)期債務(wù)轉(zhuǎn)嫁給下屆政府，有利于建立政府債務(wù)問(wèn)責(zé)制。同時(shí)，也避免了收付實(shí)現(xiàn)制下隱性負(fù)債“藏而不露”的問(wèn)題，便于政府加強(qiáng)負(fù)債管理，有利于政府提高防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的能力。

政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革不可能一步到位，我國(guó)目前還不具備全面推行權(quán)責(zé)發(fā)生制的條件，要先行試點(diǎn)，由易到難，分步實(shí)施。先對(duì)目前亟需解決的政府會(huì)計(jì)領(lǐng)域，采用權(quán)責(zé)發(fā)生制核算。因?yàn)檎畷?huì)計(jì)是政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的基礎(chǔ)和重要組成部分，所以首當(dāng)其沖先對(duì)政府會(huì)計(jì)采用權(quán)責(zé)發(fā)生制核算。要求政府會(huì)計(jì)科目設(shè)置要實(shí)現(xiàn)預(yù)算會(huì)計(jì)和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)雙重功能，在建立健全政府會(huì)計(jì)核算體系的基礎(chǔ)上，再進(jìn)行全方位推進(jìn)，最終建立全面反映政府資產(chǎn)負(fù)債、收入費(fèi)用、現(xiàn)金流量等權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度。

(二)構(gòu)建完整的政府財(cái)務(wù)報(bào)告體系

政府財(cái)務(wù)報(bào)告體系不僅包括政府本身，還包括歸其負(fù)責(zé)的各公共部門(mén)，即由單位財(cái)務(wù)報(bào)告與政府財(cái)務(wù)報(bào)告兩個(gè)層次構(gòu)成。政府層面財(cái)務(wù)報(bào)告至少編制的主要報(bào)表應(yīng)包括：政府決算收支與預(yù)算對(duì)比表、資產(chǎn)負(fù)債表、收入費(fèi)用表、現(xiàn)金流量表及財(cái)務(wù)報(bào)表附注等。其中政府決算收支與預(yù)算對(duì)比表主要反映政府預(yù)算執(zhí)行情況與預(yù)算對(duì)比的信息，反映政府預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的偏差程度，考察政府受托責(zé)任的履行情況。政府資產(chǎn)負(fù)債表是全面反映政府資產(chǎn)負(fù)債狀況的報(bào)表，是政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的重要組成部分，反映政府所擁有的財(cái)政資源和承擔(dān)的義務(wù)，有利于評(píng)價(jià)政府資金運(yùn)行效率。收入費(fèi)用表通過(guò)反映政府在報(bào)告期發(fā)生的收入和費(fèi)用配比情況，評(píng)價(jià)成本控制水平，提供考察政府運(yùn)營(yíng)業(yè)績(jī)的信息。現(xiàn)金流量表反映當(dāng)期現(xiàn)金流入的來(lái)源和現(xiàn)金使用情況，并反映報(bào)告日的現(xiàn)金余額，以及未來(lái)期間由于政府業(yè)務(wù)范圍發(fā)生變化時(shí)現(xiàn)金流入能力。按照先易后難、循序漸進(jìn)的原則，改革初期各級(jí)政府可以先不要求編制現(xiàn)金流量表，隨著改革的不斷深入，再將現(xiàn)金流量表等納入報(bào)告范圍。

另外，政府財(cái)務(wù)報(bào)告還要反映或有事項(xiàng)，以保證政府財(cái)務(wù)信息的完整性和規(guī)范性。政府財(cái)務(wù)報(bào)告體系要增加財(cái)務(wù)報(bào)告附注，財(cái)務(wù)報(bào)告附注不僅用來(lái)披露會(huì)計(jì)政策變化，更重要的是對(duì)報(bào)表項(xiàng)目進(jìn)行解釋和補(bǔ)充說(shuō)明，披露甚至比財(cái)務(wù)報(bào)告本身更為重要的財(cái)務(wù)信息，有利于社會(huì)公眾對(duì)政府履職情況進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)。

(三)實(shí)現(xiàn)對(duì)政府資產(chǎn)、負(fù)債的動(dòng)態(tài)管理

目前，編制政府資產(chǎn)負(fù)債表最大的難題是如何劃分應(yīng)進(jìn)入表內(nèi)的資產(chǎn)和負(fù)債的范圍，由于目前政府和市場(chǎng)的界限并不清晰，政府的“家底是多少”至今仍不清楚，政府負(fù)債狀況仍不明朗，這樣就很難對(duì)宏觀調(diào)控進(jìn)行全面的判斷和決策，也不能準(zhǔn)確、有效地對(duì)財(cái)政資源進(jìn)行合理配置。因此，政府的資產(chǎn)負(fù)債清查核實(shí)工作非常艱巨，厘清政府資產(chǎn)負(fù)債的全貌十分重要。

中國(guó)社科院近期發(fā)布了《中國(guó)政府資產(chǎn)負(fù)債表2015》報(bào)告顯示，截至2013年底，中國(guó)政府負(fù)債超過(guò)56萬(wàn)億元，中國(guó)政府2013年資產(chǎn)總額111.9萬(wàn)億元。對(duì)于這些數(shù)據(jù)，有不少專家學(xué)者認(rèn)為，其準(zhǔn)確性還有待考證，但畢竟做了一次有益的嘗試。其實(shí)，財(cái)政部早在2011年就選擇11個(gè)省份試編政府資產(chǎn)負(fù)債表，2014年政府資產(chǎn)負(fù)債表試編工作在全國(guó)普遍推開(kāi)。但目前財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部編制的資產(chǎn)負(fù)債表準(zhǔn)確性和可靠性不足，數(shù)據(jù)質(zhì)量也不高。原因在于中國(guó)目前沒(méi)有建立完備的權(quán)責(zé)發(fā)生制政府會(huì)計(jì)體系，無(wú)法使資產(chǎn)負(fù)債表相關(guān)數(shù)據(jù)間的來(lái)龍去脈和勾稽關(guān)系得到真實(shí)的確認(rèn)，目前資產(chǎn)負(fù)債表試編結(jié)果僅供財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部掌握，不對(duì)外披露。下一階段，需要財(cái)政部門(mén)清查核實(shí)代表政府持有的企業(yè)出資人權(quán)益，有計(jì)劃、有步驟地清查核實(shí)政府機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位、國(guó)企的資產(chǎn)，還要包括代表政府管理的儲(chǔ)備物資、公共基礎(chǔ)設(shè)施等。與此同時(shí)，財(cái)政部門(mén)還要清查核實(shí)代表政府發(fā)行的國(guó)債、地方政府債券，舉借的國(guó)際金融組織和外國(guó)政府貸款、其他政府債務(wù)以及或有債務(wù)等。對(duì)于不確定的或有負(fù)債部分，可以先以報(bào)表附注形式予以披露，待條件成熟后，應(yīng)嘗試單獨(dú)編制一套反映政府或有負(fù)債及其風(fēng)險(xiǎn)的報(bào)表，詳細(xì)記錄和反映政府或有負(fù)債的規(guī)模和數(shù)量，以保證財(cái)政資金運(yùn)行安全。

(四)建立政府財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)和公開(kāi)制度

從世界各國(guó)來(lái)看，政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告編制后，應(yīng)按規(guī)定接受政府審計(jì)并建立信息公開(kāi)制度，這是民主政治發(fā)展的必然趨勢(shì)。審計(jì)后的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告與審計(jì)報(bào)告應(yīng)依法報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案，并按規(guī)定向社會(huì)公開(kāi)。審計(jì)后的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告可作為考核各級(jí)政府業(yè)績(jī)和制定財(cái)政中長(zhǎng)期規(guī)劃的重要依據(jù)。但考慮到目前我國(guó)政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系剛剛建立，政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度框架體系建設(shè)還需要一個(gè)過(guò)程，政府資產(chǎn)負(fù)債表還處于試編階段，政府的資產(chǎn)負(fù)債清查核實(shí)工作任務(wù)也很艱巨，現(xiàn)階段編制的政府財(cái)務(wù)報(bào)告很難符合政府審計(jì)要求。同時(shí)借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，大多數(shù)國(guó)家在政府財(cái)務(wù)報(bào)告改革的初期階段，一般先不進(jìn)行政府審計(jì)。鑒于此，現(xiàn)階段可以暫不要求政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告接受審計(jì)并對(duì)外公開(kāi)，隨著改革進(jìn)一步深入，待各項(xiàng)改革條件慢慢成熟，政府財(cái)務(wù)報(bào)告會(huì)接受審計(jì)并按規(guī)定的時(shí)間和程序予以公開(kāi)。

總之，建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度是一項(xiàng)政策性、敏感性和技術(shù)性都很強(qiáng)的改革，不僅涉及面廣，而且也關(guān)系到不同利益主體之間的博弈，權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革應(yīng)按照循序漸進(jìn)的原則，有計(jì)劃分步驟地向前推進(jìn)。在建立健全政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系基礎(chǔ)上，開(kāi)展政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告編制試點(diǎn)工作。與此同時(shí)，在不斷加快政府財(cái)務(wù)報(bào)告體系建設(shè)與改革中，還要借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，建立政府財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)與公開(kāi)機(jī)制，保證政府信息使用者的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，落實(shí)與政府財(cái)務(wù)報(bào)告改革相關(guān)配套措施，力爭(zhēng)在2020全面開(kāi)展權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度的編制。