論審計在國家治理中的作用
——從經(jīng)濟監(jiān)督到國家治理“免疫系統(tǒng)”

張 軍，許海晏

（北京物資學院　商學院，北京　101149）

論審計在國家治理中的作用
——從經(jīng)濟監(jiān)督到國家治理“免疫系統(tǒng)”

張 軍，許海晏

（北京物資學院商學院，北京101149）

處于社會主義初級階段的我國，國家治理體系具有自身特征，國家治理體系面臨挑戰(zhàn)需要轉型，這對國家審計提出了新要求。國家審計應該在充分發(fā)揮自身經(jīng)濟監(jiān)督功能的基礎上，進一步利用自身的專業(yè)性、綜合性、獨立性優(yōu)勢，爭取發(fā)揮國家治理“免疫系統(tǒng)”作用。

國家審計；“免疫系統(tǒng)”；發(fā)展路徑

隨著1992年我國建立社會主義市場經(jīng)濟體制目標的基本確立，政府職能開始逐步轉變?yōu)榻?jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)管等，審計對國家治理的重要性也日益凸顯。在實踐過程中，國家審計逐步探索以微觀審計為基礎，來為保障經(jīng)濟體制改革順利進行提供支持。人們對國家審計本質的認識也不斷深化，提出國家審計是國家治理的工具，［1］并認為國家審計應積極發(fā)揮經(jīng)濟社會運行的“免疫系統(tǒng)”作用，國家審計是國家治理這個大系統(tǒng)中內(nèi)生的具有預防、揭示和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”。［2］這一觀點與中國正處于受托社會責任階段是相適應的。國家審計對國家治理的完善可以發(fā)揮積極促進作用。不同的國家治理時期、國家治理模式、國家治理目標，對于國家審計的要求也存在差異，［3］國家治理需求是國家審計發(fā)展的根本動力。目前我國國家審計機關正在不斷提升審計工作的層次和水平，重視監(jiān)督財政財務收支的真實、合法和效益，為促進我國經(jīng)濟、文化、社會、和生態(tài)文明建設，和維護國家經(jīng)濟安全、維護財經(jīng)秩序、完善宏觀調控發(fā)揮了重要作用。但是，中國的國家審計離發(fā)揮國家治理“免疫系統(tǒng)”作用還有一定差距。本文試圖從國家治理視角來分析國家審計功能，并探討我國審計工作服務國家治理的路徑。

一、我國國家治理體系現(xiàn)狀

我國國家治理的首要特殊性征是，我國國家治理的制度基礎是社會主義制度，具體表現(xiàn)為中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，集體領導是黨和國家的根本領導制度。建國初期確立起來的黨和國家的領導體制，存在著權力過分集中、黨政不分、監(jiān)督機制不能有效發(fā)揮作用等弊端。［4］十一屆三中全會之后，中國共產(chǎn)黨采取了相應的改革措施，健全了常委會集體議事和決策制度，黨的集體領導日益成熟，這為我國的改革開放奠定了基礎。盡管我國改革是變革性的，但由于有中國共產(chǎn)黨主導的權力組織網(wǎng)絡作為支撐社會平穩(wěn)轉型的根本保障，與其他轉軌國家相比，我國的整體轉型過程平穩(wěn)。但我們也要看到，組織化調控也存在治理成本較高和政治風險較大的根本缺陷，而且難以實現(xiàn)國家治理的常規(guī)化。［5］

我國是世界上人口最多的國家，國土面積巨大，而且在我國經(jīng)濟實力方面也已經(jīng)是具有全球影響力的大國之一，因此，我國國家治理的另一個基本特征是大國治理。就國家治理而言，雖然我國社會資源總量比較大，但是由于我國人口眾多，整體發(fā)展水平較低，因而社會對國家治理資源的需求較大。然而社會資源總量與社會對國家治理資源的需求相比存在一定差距，造成國家治理面臨較大困境。［6］兼之，在我國經(jīng)濟發(fā)展過程中，地方政府還存在某種程度的GDP至上主義，地方政府的事權與財權不相對應，同級地方政府的不合作式競爭，［7］等等，這些問題都將對我國長治久安造成了威脅。因此，如何既調動地方積極性又能維護中央權威，是國家治理體系面臨的新挑戰(zhàn)。

以上說明，我國國家治理體系將長期處于轉軌中，轉軌的中心任務是界定好政府職能，處理好政府與市場的關系。改革開放之前，我國借鑒蘇聯(lián)經(jīng)驗，建立了社會主義計劃經(jīng)濟體制，在此基礎上構建了全能主義國家治理。這時期國家作為唯一的治理主體具有極強的滲透能力，甚至可以說“無所不能、無所不包”。改革開放后，我國國家治理體系發(fā)生了巨大改變，利益格局也隨之發(fā)生改變，治理主體開始多元化。但是，部分治理技術的改變，如推行項目制，其目標本來是通過國家財政專項轉移支付等手段，遏制市場體制造成的分化效應，［8］卻產(chǎn)生了意外后果，例如基層集體債務迅速增加，體制的系統(tǒng)風險加大。這些問題的存在，對國家治理產(chǎn)生了重要影響。總體而言，我國國家治理體系在不斷完善，但我國作為正處于轉軌發(fā)展中的大國，國家治理體系仍然面臨重大挑戰(zhàn)。

首先，預算能力已有提升但是難以滿足國家治理能力現(xiàn)代化的要求。預算作為政府的財政收支計劃，與國家治理密不可分。采用現(xiàn)代預算制度來組織和管理財政收支的國家，具有財政集中和預算監(jiān)督兩個基本特征。我國自1994年實行財稅體制改革以來，中央財政收入在整體財政收入中占比穩(wěn)步上升。然而，自1998年提出建立公共財政框架的目標以來，我國在國庫集中支付、預算收支分類等方面的改革取得了顯著成效，但仍存在較大缺陷。在收入方面，分稅制使得地方政府財政收入占比下降，地方政府開始積極從預算外尤其是從土地拍賣中獲取相關收入，形成了二元財政結構格局；在支出方面，我國雖然基本上建立起現(xiàn)代公共預算制度的基本框架，但在預算權力結構、全口徑預算、債務管理、績效預算等方面仍存在諸多問題；我國政府經(jīng)歷過多次行政管理體制改革后政府規(guī)模有所縮小，職能更加具有針對性，但與國外相比，規(guī)模仍然偏大；政府職能定位仍存在“越位”、“缺位”等問題，行政審批范圍過大，特別是涉及到收費的領域，存在“亂作為”情況；在市場監(jiān)管等方面也存在不少問題，例如履行食品安全監(jiān)管職能不夠或者“不作為”情況比較突出，以致食品安全事件頻發(fā)。這些都與我國現(xiàn)代公共預算制度不健全存在密切關系。

其次，問責機制建設已有進展但有效性不足。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨采取了黨管干部的原則，但黨管干部并不意味著干部由黨委或黨委書記個人決定。在新的利益格局下，黨管干部必須有效調動社會公眾參政的積極性，因此，有效的問責制度至關重要。中國共產(chǎn)黨日益重視通過問責來提高黨政機關績效。經(jīng)濟責任審計主要的審計對象是黨政機關、國有企業(yè)的主要負責人，對于加強問責具有積極意義。中辦和國辦2009年印發(fā)的《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》首次將“問責”制度納入黨的紀律條例，首次規(guī)定出現(xiàn)重大問題要問責黨委負責人。2010年兩辦發(fā)布了《黨政主要領導干部和國有企業(yè)領導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定》，隨后2014年中紀委、中組部、審計署等部委聯(lián)合頒發(fā)了《實施細則》，這兩次法規(guī)的頒布為加強問責提供了強有力的制度保障。但是由于我國實行的是決策、執(zhí)行、監(jiān)督一體的權力運行機制，目前，我國對權力的有效制約仍是一個沒有徹底解決好的重大課題。因此，如何實施有效的問責，是一項長期而艱巨的任務。

最后，經(jīng)濟治理機制不完善，國家經(jīng)濟安全面臨威脅。國有經(jīng)濟發(fā)展的狀況，反映了我國的經(jīng)濟治理狀況。我國國有經(jīng)濟在過去的30多年里取得了重大進展，實現(xiàn)了國民經(jīng)濟基礎微觀再造，國有經(jīng)濟雖然占比下降，但是國有企業(yè)通過循序漸進的改革，實力有了顯著提高。在過去的10多年里，我國涌現(xiàn)了一大批具有競爭力的大型國有企業(yè)，并成功進入世界五百強。這些企業(yè)作為我國經(jīng)濟的脊梁，為維護經(jīng)濟健康發(fā)展、保障民生等發(fā)揮了基礎性作用。然而，國有企業(yè)績效評價包括不同的層面，如市場評價和競爭力評價、所有者利益評價，因此，根據(jù)現(xiàn)有的評價體系，很難對國有經(jīng)濟進行全面的有效評價。［9］湯吉軍（2014）［10］認為，大型國有企業(yè)由于存在顯著的固定成本和沉淀成本，難以實現(xiàn)邊際成本定價，因此需要處理好市場競爭和政府管制的關系問題，并認為，目前公有制經(jīng)濟的控制力不強，國有企業(yè)所有者缺位的問題沒有得到徹底解決。張卓元（2008）［11］認為，國有經(jīng)濟布局和調整問題、國有資本經(jīng)營預算、壟斷企業(yè)改革等方面還需要繼續(xù)推進。我國的地區(qū)發(fā)展狀況，也是反映了我國的經(jīng)濟治理的重要指標。改革開放后，我國地方政府積極利用本地的要素資源，不斷促進經(jīng)濟要素的合理配置，相應地形成了不同特色的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展模式，促進了地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。但由于地方政府某種程度上存在GDP過度崇拜現(xiàn)象，許多地區(qū)出現(xiàn)了環(huán)境污染嚴重的畸形發(fā)展。由此可見，我國經(jīng)濟治理機制有待進一步完善。

二、國家治理體系現(xiàn)代化對國家審計要求

2003年，我國開始大力加強審計工作，即所謂的“審計風暴”，表明國家審計在國家治理體系中的作用日益凸顯。審計風暴后存在的“屢審屢犯”的問題，說明國家審計促進國家治理完善任務非常艱巨。預算執(zhí)行審計作為抑制預算機會主義行為的制度安排，如果沒有相應的審計處罰力度，可能誘導預算機會主義行為。［12］國家治理體系現(xiàn)代化對國家審計提出了新的要求，也為國家審計發(fā)揮自身功能提供了巨大空間。

首先，財稅體制改革對財政審計提出了新要求。財政審計是國家審計的永恒主題，國家審計促進國家治理現(xiàn)代化的根本抓手是促進財稅體制改革。我國預算體制改革取得了巨大進展，很多改革舉措與審計署的建議有密切關系，這充分說明國家審計在完善國家治理體系中發(fā)揮了重要作用。但是財政審計還存在審計計劃、審計目標和審計內(nèi)容缺乏有機銜接，未能形成以預算執(zhí)行審計為主體、各專業(yè)審計協(xié)同配合的財政審計大格局，使得國家審計機關內(nèi)部不能形成合力，各自為戰(zhàn)。由于國家審計人力資源有限，目前各級審計機關普遍審計覆蓋范圍不夠全面。而財政審計也難以覆蓋全部政府性資金和財政運行全過程。財政審計存在的問題與現(xiàn)階段我國預算體制不夠健全有關。我國目前的財稅體制還無法滿足國家治理體系現(xiàn)代化的要求，突出表現(xiàn)為：當前的預算不是全口徑預算，無法反映政府資金全部來源和使用情況；財權與事權不匹配；財政透明度不高；財政資金使用效率不高等。今后財稅體制改革的中心工作應是如何落實上述措施，因此，作為預算監(jiān)督的重要組成部分，國家審計應該可以發(fā)揮更加重要作用。

其次，問責制度化科學化對經(jīng)濟責任審計提出了新要求。國家審計屬于問責系統(tǒng)的子系統(tǒng)，國家審計從政治學角度來看屬于橫向問責。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，需要加強黨內(nèi)監(jiān)督、提高問責水平。在實際權力運行過程中，一把手權力過分集中的問題仍然普遍存在。經(jīng)濟責任審計的對象是單位主要領導，因此經(jīng)濟責任審計作為具有我國特色的審計類型，在加強權力制約方面能夠也應該發(fā)揮重要作用。

再次，完善經(jīng)濟治理機制、維護國家經(jīng)濟安全對國家審計提出了新的要求。我國經(jīng)濟在過去的30年里快速發(fā)展的重要原因是較好處理了政治集權和經(jīng)濟分權的關系，這是經(jīng)濟發(fā)展的最大動力，但也帶來地方政府某種程度的GDP至上主義。因此，如何構建中央和地方的激勵兼容機制來促進經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，是今后的重要任務。在我國經(jīng)濟發(fā)展面臨增速下降的新常態(tài)下，原有的主要依靠投資拉動的增長模式難以為繼，今后必須尋找新經(jīng)濟增長點，拉動內(nèi)需，鼓勵有效的技術創(chuàng)新和商業(yè)模式創(chuàng)新，以突破發(fā)展瓶頸。目前我國的小微企業(yè)融資難、融資貴的問題難以解決，說明金融業(yè)不能有效服務實體經(jīng)濟發(fā)展。實體經(jīng)濟和虛擬經(jīng)濟的關系不健康，如果不能有效解決實體經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)濟結構調整問題，金融業(yè)自身的效益從長遠來看也是不可持續(xù)的，而且將蘊含著新的金融風險。這就要求，國家審計必須對我國經(jīng)濟治理集中取得的成功經(jīng)驗和存在的問題，進行全面深入分析，發(fā)揮審計功能，剖析我國經(jīng)濟治理中存在的體制、機制性問題，并全面準確評價國有經(jīng)濟績效，深入分析經(jīng)濟結構調整取得的進展和存在的問題，以全面識別國家經(jīng)濟面臨的各種威脅。

三、加強國家審計，發(fā)揮國家治理“免疫系統(tǒng)”功能

由于我國國家審計機關資源有限，全國審計機關共有審計人員八萬多人，百分之八十集中在縣級審計機關，審計署機關及各特派辦人員只有三千多人，面對全國數(shù)以百萬計的被審計單位，審計力量明顯力不從心。因此，國家審計機關必須根據(jù)自身現(xiàn)有資源，面對國家治理需求，在現(xiàn)有工作格局中有所側重，選擇能服務國家治理體系現(xiàn)代化的最優(yōu)路徑。經(jīng)濟監(jiān)督是基礎，必須發(fā)揮好已有的經(jīng)濟監(jiān)督功能，在此基礎上拓展功能，為加強問責服務，為國家經(jīng)濟安全提供保障。

首先，必須加快財稅體制改革，構建財政審計大格局。國家審計應該根據(jù)自身優(yōu)勢，積極參與預算體制改革，為提高國家預算能力發(fā)揮自身專業(yè)優(yōu)勢，將監(jiān)督關口前移，加強對部門預算編制的審計，完善項目預算的申報、審議和評價程序，尤其要關注其公平性、效率性和效果性。針對我國現(xiàn)階段城鄉(xiāng)差距大、東西部差距大的現(xiàn)實，必須更加重視財政支出的公平性。應該建立公共財政支出公平性的審計監(jiān)管的保障機制，包括績效評價機制、風險評估機制和責任追究機制，［13］并通過進一步加強審計監(jiān)督，來督促相關部門提高財政資金使用效益，在國家加大治理環(huán)境投入的基礎上，提高資金使用效益和項目實施水平。國家審計應該通過構建財政審計大格局來推動財稅體制改革。國家審計應順應財稅體制改革趨勢，積極發(fā)揮預防功能，從國家治理體系視角多提出完善體制、機制的政策建議。

其次，必須進一步提高經(jīng)濟責任審計水平，促進政令暢通，為反腐敗提供更多精確信息。國家審計應該通過加強對政府部門內(nèi)部控制的指導和完善，達到治本的效果。針對目前反腐敗的嚴峻形勢，我國進行了反腐敗體制機制創(chuàng)新，在紀委獨立性增強的情況下，國家審計參與反腐敗將有更大的舞臺。鑒于目前腐敗形式多樣，涉及的部門和領域眾多，因此各部門必須加強合作。國家審計應該充分利用自身的專業(yè)和信息優(yōu)勢，利用審計涉及面廣、獲取信息量大等優(yōu)勢為反腐敗提供重要線索，發(fā)揮國家反腐敗“信息系統(tǒng)”功能。國家審計還應該找準我國國家治理中存在的突出問題，進一步提高政策執(zhí)行審計和政策評估水平，提高專項審計調查選題的針對性，促進政令暢通，發(fā)揮好抵御功能。

再次，必須完善國有企業(yè)審計、金融審計，維護國家經(jīng)濟安全。國家審計首先必須客觀準確評價國有經(jīng)濟績效，在發(fā)揮好經(jīng)濟監(jiān)督基礎功能的前提下，進一步利用自身的信息優(yōu)勢、專業(yè)優(yōu)勢，準確評價公有制經(jīng)濟在國民經(jīng)濟發(fā)展中的作用，為國有經(jīng)濟優(yōu)化布局、發(fā)展混合所制經(jīng)濟提供決策參考。為了充分利用有限的審計資源，金融審計和國有企業(yè)審計應該把著重點放在經(jīng)濟責任審計方面，并加強國有企業(yè)改革相關的政策執(zhí)行審計，有效遏制國有資產(chǎn)流失和各種貪污腐敗現(xiàn)象，促進國家治理機制進一步完善。

總之，根據(jù)國家治理體系面臨的挑戰(zhàn)，以及對國家審計提出的新要求，國家審計必須充分發(fā)揮國家治理“免疫系統(tǒng)”功能，更好地服務國家治理體系現(xiàn)代化。

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［13］田冠軍，李嵐.公共財政支出的公平性及其審計監(jiān)管：歷史和現(xiàn)實［J］.華東經(jīng)濟管理，2012，（8）.

責任編輯：黎貴才

2014-11-08

定稿日期：2015-01-20

北京哲學社會科學項目（13JGC126）；北京物資學院2013年青年基金項目（2013XJQN010）

張軍（1977-），男，山東臨沂人，北京物資學院商學院副教授，會計學博士，經(jīng)濟學博士后，主要從事國家審計和會計理論研究；許海晏（1973-），女，北京物資學院商學院教師，主要從事國家審計研究。

F239.44

A

1005-2674（2015）03-074-04