內(nèi)生型監(jiān)管：地方政府社會(huì)組織管理創(chuàng)新

○楊家寧

越來(lái)越多的地方政府已經(jīng)開(kāi)始對(duì)傳統(tǒng)的社會(huì)組織管理模式在新的形勢(shì)和條件下能否繼續(xù)發(fā)揮作用進(jìn)行反思，試圖利用各種可行的形式和途徑來(lái)探索和嘗試新的管理模式。本文在審視地方政府在社會(huì)組織管理體制創(chuàng)新實(shí)踐的基礎(chǔ)上，以東莞在異地商會(huì)成立務(wù)工人員服務(wù)組織為例，提出“內(nèi)生型監(jiān)管”模式，并探討“內(nèi)生型監(jiān)管”模式對(duì)我國(guó)社會(huì)組織管理體制改革的作用。

一、社會(huì)組織監(jiān)管模式述評(píng)

原有的社會(huì)組織管理模式是歸口登記、雙重管理、分級(jí)負(fù)責(zé)，即除法律、法規(guī)明確規(guī)定免予登記的外，所有的社會(huì)組織都由民政部門統(tǒng)一登記。雙重管理是社會(huì)組織管理體制的核心，實(shí)際是一種政治把關(guān)和共擔(dān)管理責(zé)任的機(jī)制，嚴(yán)重制約了社會(huì)組織的發(fā)展。近幾年，我國(guó)社會(huì)組織的管理體制的創(chuàng)新實(shí)踐處于不斷探索之中。各地政府對(duì)社會(huì)組織管理和發(fā)展出臺(tái)了一系列文件，云南、福建、北京、上海、重慶、深圳等地，都在不同程度上對(duì)三大條例（即《基金會(huì)管理?xiàng)l例》、《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》）做了變通處理，一些地區(qū)把業(yè)務(wù)主管單位改為業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位，國(guó)家民政部也指導(dǎo)、支持部分省市探索直接登記管理方式的改革。

一是推廣備案管理制度創(chuàng)新。如2006年《南京市基層民間組織備案管理暫行辦法》授權(quán)社區(qū)居委會(huì)或其他具備條件的組織作為社區(qū)社會(huì)組織的業(yè)務(wù)主管單位，在街道辦備案，并由街道辦負(fù)責(zé)日常管理工作，形成“兩級(jí)登記、兩級(jí)備案”管理體制，降低了社區(qū)社會(huì)組織登記注冊(cè)的門檻，把不符合登記注冊(cè)條件、散落在各個(gè)社區(qū)的社區(qū)社會(huì)組織納入全市統(tǒng)一備案管理范疇進(jìn)行備案管理。

二是探索直接登記管理制度創(chuàng)新。2008年9月深圳出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步發(fā)展和規(guī)范我市社會(huì)組織的意見(jiàn)》，規(guī)定對(duì)工商經(jīng)濟(jì)類、社會(huì)福利類、公益慈善類社會(huì)組織實(shí)行由民政部門直接登記管理。2009年，國(guó)家民政部分別與廣東省和深圳市政府簽訂“合作協(xié)議”，鼓勵(lì)“探索建立社會(huì)組織直接向民政部門申請(qǐng)登記的制度”。2012年廣東省出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步培育發(fā)展和規(guī)范管理社會(huì)組織的方案》，明確提出社會(huì)組織可直接向民政部門申請(qǐng)成立，不再需要掛靠主管單位，將雙重管理體制改革從行業(yè)協(xié)會(huì)推進(jìn)到異地商會(huì)、公益性社會(huì)組織和經(jīng)濟(jì)類社會(huì)組織。

三是創(chuàng)新境外社會(huì)組織備案管理制度。2007年民政部將云南省作為境外社會(huì)組織管理工作的“改革觀察點(diǎn)”。2009年底，云南省公布實(shí)施了《規(guī)范境外非政府組織活動(dòng)暫行規(guī)定》，通過(guò)“組織身份備案”、“項(xiàng)目合作備案”和業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位具體指導(dǎo)的方式，將其全部納入政府依法管理的軌道，解決了境外非政府組織在滇開(kāi)展項(xiàng)目活動(dòng)的合法化問(wèn)題。

四是探索“樞紐型社會(huì)組織”管理模式。2008年9月北京市社會(huì)工作委員會(huì)出臺(tái)的《關(guān)于加快推進(jìn)社會(huì)組織改革與發(fā)展的意見(jiàn)》提出了“樞紐型”社會(huì)組織這一概念及構(gòu)建“樞紐型”社會(huì)組織工作體系的工作思路。通過(guò)建立條塊結(jié)合、上下貫通、左右橫縱的“樞紐型”社會(huì)組織工作體系和服務(wù)管理機(jī)制，推進(jìn)社會(huì)組織政社分開(kāi)、管辦分離。除少部分特殊職能的社會(huì)組織由相應(yīng)的行政部門繼續(xù)作為其業(yè)務(wù)主管單位外，其他行政部門不再作為社會(huì)組織的業(yè)務(wù)主管單位，改由相應(yīng)的“樞紐型”社會(huì)組織承擔(dān)。

綜觀上述變化，可以這么說(shuō)，近幾年我國(guó)社會(huì)組織管理體制基本沿著從雙重管理到分類管理，從分類管理到嵌入管理，從嵌入管理到吸納管理的路線演進(jìn)。在雙重管理的體制之下，在社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位和基金會(huì)三大分類的基礎(chǔ)上，政府據(jù)社會(huì)組織的性質(zhì)、功能、結(jié)構(gòu)等特點(diǎn)進(jìn)行類別劃分，分門別類地將其納入不同的系列進(jìn)行登記管理，并相應(yīng)地采取不同的政策和制度形式加以規(guī)范及引導(dǎo)。政府為了自身利益，根據(jù)社會(huì)組織的挑戰(zhàn)能力和提供的公共物品，對(duì)不同的社會(huì)組織采取不同的控制策略，形成了“分類控制”體系。但是，隨著國(guó)家對(duì)社會(huì)組織管理的制度化水平提升，國(guó)家對(duì)社會(huì)組織管理的重點(diǎn)出現(xiàn)分化，在承接原有的分類控制模式的基礎(chǔ)上，對(duì)不同領(lǐng)域和規(guī)模的社會(huì)組織采取有區(qū)分的管理模式，如在一些新興的社會(huì)組織中大力推行黨建工作，而對(duì)一些社區(qū)服務(wù)型社會(huì)服務(wù)則由原來(lái)的登記制變?yōu)閭浒钢?。有研究針?duì)該轉(zhuǎn)變提出了“嵌入型監(jiān)管”的模式發(fā)展趨勢(shì)。強(qiáng)調(diào)自上而下的國(guó)家“嵌入”和自下而上的社團(tuán)“受嵌”。嵌入型監(jiān)管模式在內(nèi)容上涵蓋了“分類控制”模式的相關(guān)界定，表現(xiàn)為國(guó)家對(duì)社會(huì)組織管理具有較為明確的重點(diǎn)識(shí)別和區(qū)分能力。政府以“嵌入式”控制的行動(dòng)策略，以“關(guān)系嵌入”和“結(jié)構(gòu)嵌入”為手段，將社團(tuán)運(yùn)作納入政府體制內(nèi)進(jìn)行管理，并呈現(xiàn)出“控制的等級(jí)差異”特征。在嵌入型監(jiān)管模式中，也有研究用“吸納嵌入”概念來(lái)概括當(dāng)前我國(guó)政府與社會(huì)組織的關(guān)系模式，反映國(guó)家對(duì)社會(huì)組織管理的吸納能力增強(qiáng)?！拔{”指的是政府通過(guò)動(dòng)員和整合社會(huì)資源，培育和支持社會(huì)組織的發(fā)展，使民間組織為政府所用，從而達(dá)到其增強(qiáng)政府公共服務(wù)能力及轉(zhuǎn)移管理職能的目的，強(qiáng)調(diào)國(guó)家與社會(huì)的融合性。如北京市推行的樞紐型組織改革、深圳市與民政部合作探索建立社會(huì)組織直接向民政部門申請(qǐng)登記等。

從雙重管理、分類管理、嵌入管理到吸納管理，理論界對(duì)此做出了詳細(xì)的分析，其實(shí)，中國(guó)社會(huì)組織的實(shí)踐，在總體上呈現(xiàn)“依附式自主”特征。反映了政府與社會(huì)組織之間存在必要的張力，而所有關(guān)系模式的變化都是兩者之間力度的張弛、競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果。當(dāng)然，所有這些嘗試都只是從制度安排上對(duì)社會(huì)組織的管理做了改革，實(shí)際還停留在政府對(duì)其直接管理的層面上。目前我國(guó)政治體制、社會(huì)體制改革進(jìn)入了新階段，更多社會(huì)管理職能將轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織，特別是行業(yè)協(xié)會(huì)和商會(huì)。這種職能轉(zhuǎn)移、“放權(quán)”，增加了社會(huì)組織參與權(quán)，也為社會(huì)組織贏得了發(fā)展空間。黨的十八大提出“加快形成政社分開(kāi)、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制”的目標(biāo)方針。其中，監(jiān)管體制是現(xiàn)代社會(huì)組織體制的重要方面，如何改變以往對(duì)社會(huì)組織“不信任、不支持、不發(fā)展”的政策導(dǎo)向，形成規(guī)范監(jiān)管的發(fā)展模式，是地方政府社會(huì)組織監(jiān)管體制創(chuàng)新的目標(biāo)。

二、一個(gè)案例：異地商會(huì)創(chuàng)建異地務(wù)工人員服務(wù)組織

2012年，為加強(qiáng)對(duì)外來(lái)務(wù)工人員的管理，東莞在全省乃至全國(guó)率先開(kāi)展異地務(wù)工人員服務(wù)組織建設(shè)試點(diǎn)工作，在“同鄉(xiāng)會(huì)”、“老鄉(xiāng)會(huì)”等組織不被政策允許的前提下，以異地商會(huì)資源為基礎(chǔ)，以地緣親情為紐帶，在異地商會(huì)內(nèi)部建立非法人的異地務(wù)工人員服務(wù)組織。利用異地務(wù)工人員服務(wù)組織引導(dǎo)務(wù)工人員自我教育、自我服務(wù)、自我管理，拓展了服務(wù)管理異地務(wù)工人員的平臺(tái)和載體。

一是建立指導(dǎo)服務(wù)中心。東莞市在社會(huì)組織工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室成立專門的異地務(wù)工人員服務(wù)組織指導(dǎo)服務(wù)中心，通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)的方式聘請(qǐng)3名社工擔(dān)任專職工作人員。一方面，指導(dǎo)服務(wù)中心支持符合條件的異地商會(huì)在內(nèi)部建立異地務(wù)工人員服務(wù)組織，鼓勵(lì)并協(xié)助異地務(wù)工人員服務(wù)組織建立健全以規(guī)章為核心的各項(xiàng)內(nèi)部管理制度，不斷提升異地務(wù)工人員服務(wù)組織的服務(wù)管理能力；另一方面，指導(dǎo)服務(wù)中心定期抽查異地務(wù)工人員服務(wù)組織活動(dòng)開(kāi)展情況，確保它們依法依規(guī)地開(kāi)展活動(dòng)，防范其可能出現(xiàn)的行為偏差等風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)還研究制定切合異地務(wù)工人員服務(wù)組織特點(diǎn)的考核評(píng)估辦法，逐步建立起相應(yīng)激勵(lì)機(jī)制，并堅(jiān)持將年檢工作與定期評(píng)估相結(jié)合，每半年對(duì)異地務(wù)工人員服務(wù)組織評(píng)估考核一次。

二是建立異地商會(huì)務(wù)工人員服務(wù)站。通過(guò)在異地商會(huì)內(nèi)部成立務(wù)工人員互助委員會(huì)或服務(wù)站，構(gòu)建了商會(huì)、會(huì)員企業(yè)、社會(huì)組織和服務(wù)站窗口四位一體的工作機(jī)制，如異地務(wù)工人員以電話、電郵或直接來(lái)訪等方式向服務(wù)站提出服務(wù)申請(qǐng)；服務(wù)站接待人員核實(shí)相關(guān)內(nèi)容并向服務(wù)對(duì)象說(shuō)明相關(guān)情況；服務(wù)站安排服務(wù)對(duì)象到附近會(huì)員企業(yè)或相關(guān)社會(huì)組織接受免費(fèi)服務(wù)；相關(guān)會(huì)員企業(yè)或社會(huì)組織承接服務(wù)并向服務(wù)站反饋相關(guān)情況。服務(wù)站作為異地務(wù)工人員和社會(huì)組織、會(huì)員企業(yè)及政府部門之間的中轉(zhuǎn)站，或是通過(guò)直接方式解決異地務(wù)工人員的訴求，或是通過(guò)間接方式幫助異地務(wù)工人員尋找合適的解決路徑。經(jīng)過(guò)探索發(fā)展，服務(wù)對(duì)象已經(jīng)拓展到其他地區(qū)人員，服務(wù)內(nèi)容已經(jīng)從解決食宿困難向提供技能培訓(xùn)、就業(yè)崗位及矛盾調(diào)解等方面延伸，組織功能已經(jīng)從側(cè)重扶危濟(jì)困、專注互助服務(wù)向注重教育引導(dǎo)、協(xié)助政府社會(huì)治理層面躍升。

三、內(nèi)生型監(jiān)管：一個(gè)分析框架

在壓力型體制的束縛之下，地方政府的職能部門不僅扮演公共服務(wù)提供者的角色，還要在政治穩(wěn)定的邏輯下開(kāi)展社會(huì)管理創(chuàng)新等工作。這種社會(huì)管理的創(chuàng)新，也體現(xiàn)在職能部門對(duì)待異地商會(huì)和異地務(wù)工人員的態(tài)度上。在珠三角城市，“資強(qiáng)勞弱”的勞資格局是政府推行工資集體協(xié)商的重要障礙，強(qiáng)化異地務(wù)工人員的組織權(quán)是地方政府應(yīng)對(duì)勞資矛盾、改變“資強(qiáng)勞弱”勞資格局的重要武器。這種組織權(quán)有兩條演進(jìn)路徑：一是政府所主導(dǎo)的把農(nóng)民工納入工會(huì)，二是成立農(nóng)民工自組織。經(jīng)濟(jì)和政治緣由導(dǎo)致傳統(tǒng)的工會(huì)組織及其運(yùn)作模式存在著“制度性弱勢(shì)”，既受到政府行為的影響，更受到雇主力量的影響，企業(yè)工會(huì)組織無(wú)法代表職工的利益。集體談判、集體協(xié)商和集體合同等缺乏組織基礎(chǔ)，因而難以切實(shí)有效地維護(hù)廣大農(nóng)民工權(quán)益。政府在繼續(xù)推進(jìn)工會(huì)工資集體協(xié)商的同時(shí)，也意識(shí)到了“老鄉(xiāng)會(huì)”這一組織能有效地銜接農(nóng)民工的社會(huì)資本，但在社會(huì)組織管理體制中，“老鄉(xiāng)會(huì)”等社會(huì)組織并不被政策所允許。這一困境使政府職能部門認(rèn)識(shí)到，必須破除原有的體制束縛，使其身份得到合法地確認(rèn)，在政府的合作框架內(nèi)凝聚農(nóng)民工之間的團(tuán)結(jié)和整合。在異地商會(huì)內(nèi)部以非法人身份成立務(wù)工人員服務(wù)組織就是對(duì)此的一個(gè)創(chuàng)新。

因此，從國(guó)家的視野觀察，這種社會(huì)組織管理類型可以被稱之為“內(nèi)生型監(jiān)管”，即基于社會(huì)組織作為結(jié)社主體發(fā)起成立、滿足其服務(wù)對(duì)象特定需求的新的社會(huì)組織，在原有社會(huì)組織框架內(nèi)以特定的策略組合對(duì)新的社會(huì)組織的運(yùn)營(yíng)管理進(jìn)行深度的干預(yù)和調(diào)控，與此同時(shí)，政府社會(huì)治理的意愿也被納入到這兩類社會(huì)組織。所以，“內(nèi)生型監(jiān)管”包含兩層含義，一是新的社會(huì)組織是基于服務(wù)管理的需求而形成于原有社會(huì)組織的內(nèi)部；二是新的社會(huì)組織的運(yùn)營(yíng)監(jiān)管是靠原有社會(huì)組織在內(nèi)部完成的。從邏輯關(guān)系層面分析，政府對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)管必然牽涉到三個(gè)層面的因素：監(jiān)管能力、監(jiān)管手段和監(jiān)管內(nèi)容。監(jiān)管能力指政府對(duì)社會(huì)組織管理和控制力度，反映出政府對(duì)社會(huì)組織管理的發(fā)展趨勢(shì)。監(jiān)管手段指政府對(duì)社會(huì)組織管理和控制的具體方式和策略，反映了政府實(shí)現(xiàn)控制的實(shí)際成效。監(jiān)管內(nèi)容是政府對(duì)社會(huì)組織服務(wù)內(nèi)容的甄別，反映了政府對(duì)社會(huì)組織的識(shí)別和利用能力。

從監(jiān)管能力上看，“內(nèi)生型監(jiān)管”體現(xiàn)了三個(gè)維度：第一，政府對(duì)社會(huì)組織管理的制度化水平提升。表現(xiàn)為政府大力發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)、公益慈善類社會(huì)組織、民辦非企業(yè)單位、社區(qū)社會(huì)組織、職業(yè)類社會(huì)團(tuán)體。在大力發(fā)展異地商會(huì)的基礎(chǔ)上，突破了“老鄉(xiāng)會(huì)”、“同鄉(xiāng)會(huì)”之類的組織成立的困境。第二，政府對(duì)社會(huì)組織管理模式改變。從備案管理、直接登記到樞紐型組織，政府對(duì)社會(huì)組織的管理逐步趨于間接管理?！皟?nèi)生型監(jiān)管”明確市工商聯(lián)作為異地商會(huì)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位，通過(guò)授權(quán)使異地商會(huì)承擔(dān)務(wù)工人員服務(wù)組織監(jiān)管的職責(zé)，對(duì)其進(jìn)行日常管理和提供集約式服務(wù)，其實(shí)就是從社會(huì)力量的層面來(lái)加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的管理。第三，政府對(duì)社會(huì)組織管理策略改變。政府在組織功能定位、服務(wù)網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建、內(nèi)部規(guī)章制度等方面對(duì)異地務(wù)工人員服務(wù)組織進(jìn)行指導(dǎo)和督促，同時(shí)，結(jié)合行政審批制度改革，將部分政府服務(wù)管理異地務(wù)工人員的職能轉(zhuǎn)移給異地務(wù)工人員服務(wù)組織，努力為其有效發(fā)揮作用讓渡空間。

從監(jiān)管手段看，“內(nèi)生型監(jiān)管”體現(xiàn)了三個(gè)維度，第一，從資源獲取方面對(duì)新生社會(huì)組織進(jìn)行控制。異地商會(huì)為服務(wù)組織提供項(xiàng)目、資金等方面的支持，為其發(fā)展提供資源保障。以?shī)涞咨虝?huì)在莞人員服務(wù)站成立以后的日常運(yùn)作支出為例，兩個(gè)多月的時(shí)間，各服務(wù)站點(diǎn)的總支出已經(jīng)超過(guò)10萬(wàn)元，資金都是商會(huì)負(fù)擔(dān)。商會(huì)發(fā)揮著培育社會(huì)組織“孵化器”的作用。同時(shí)，商會(huì)還統(tǒng)籌使用公共資源，對(duì)資源進(jìn)行有效配置，加強(qiáng)對(duì)務(wù)工人員組織的戰(zhàn)略規(guī)劃與提升其資源汲取能力，從而避免重復(fù)投入與建設(shè)。第二，以章程約束監(jiān)管務(wù)工人員服務(wù)組織工作開(kāi)展。以市社工委和市工商聯(lián)為主導(dǎo)，指導(dǎo)相應(yīng)的異地商會(huì)建立健全以規(guī)章為核心的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，在此基礎(chǔ)上，制定符合政策規(guī)定、具有自身特點(diǎn)的組織章程和活動(dòng)守則，明確服務(wù)組織的服務(wù)的對(duì)象、范圍、內(nèi)容、方式，以及申請(qǐng)救助和參與服務(wù)的渠道，為異地務(wù)工人員服務(wù)組織順利運(yùn)轉(zhuǎn)并發(fā)揮實(shí)效奠定基礎(chǔ)。借助于“內(nèi)生型監(jiān)管”社會(huì)組織工作體系的建設(shè)，讓商會(huì)履行協(xié)調(diào)指導(dǎo)、自律管理的職能，在務(wù)工人員組織內(nèi)部形成自律、自治的有效規(guī)范。第三，政府以資源配置、議題設(shè)置及黨建等方面的政策對(duì)服務(wù)組織進(jìn)行間接管理。譬如以公益創(chuàng)投對(duì)商會(huì)的務(wù)工人員服務(wù)組織的價(jià)值取向和功能領(lǐng)域進(jìn)行引導(dǎo)調(diào)控；制定嚴(yán)格有序的切合異地務(wù)工人員服務(wù)組織特點(diǎn)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和考核辦法，促使異地務(wù)工人員服務(wù)組織不斷加強(qiáng)自身建設(shè)，達(dá)到“以評(píng)促改”、“以評(píng)促建”的目的；通過(guò)建立屬地管理的黨組織向異地務(wù)工人員服務(wù)組織派出黨建工作指導(dǎo)員的制度，指導(dǎo)有條件的異地務(wù)工人員服務(wù)組織建立黨團(tuán)組織。

從監(jiān)管內(nèi)容來(lái)看，“內(nèi)生型監(jiān)管”是對(duì)雙重管理、分類管理、嵌入管理及吸納管理等的超越。第一，“內(nèi)生型監(jiān)管”是在政府大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)功能較強(qiáng)的行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)及慈善類社會(huì)組織的基礎(chǔ)上形成的，這反映了地方政府在社會(huì)組織管理方面具有明顯的分類管理意識(shí)。第二，“內(nèi)生型監(jiān)管”突破了對(duì)勞工維權(quán)類社會(huì)組織的限制，實(shí)質(zhì)就是地方政府加大了對(duì)原來(lái)游離于管理體制之外的社會(huì)組織的吸納力度，由此提高了對(duì)社會(huì)組織管理的吸納能力。第三，“內(nèi)生型監(jiān)管”雖然監(jiān)管的主體是異地商會(huì)之類的社會(huì)組織，但政府通過(guò)資源配置、議題設(shè)置及黨建等間接手段對(duì)其保持著一定的控制力度，將地方政府的政治偏好通過(guò)間接手段嵌入到社會(huì)組織的監(jiān)管之中，這也達(dá)到了政府對(duì)社會(huì)組織的運(yùn)行過(guò)程和邏輯進(jìn)行嵌入性干預(yù)和調(diào)控的目的。

四、問(wèn)題與反思

在異地商會(huì)內(nèi)部建立異地務(wù)工人員服務(wù)組織是地方政府積極的社會(huì)治理之道。隨著社會(huì)領(lǐng)域的改革深化，農(nóng)民工群體的利益訴求不斷強(qiáng)化，農(nóng)民工也嘗試建立自身組織來(lái)適應(yīng)日益復(fù)雜的生活，于是一些內(nèi)生型農(nóng)民工社會(huì)組織就成為社會(huì)發(fā)展的客觀需要。像廣東番禺的打工者文書俱樂(lè)部就是其中的典型代表，老鄉(xiāng)會(huì)更是常見(jiàn)的組織形式。而政府對(duì)社會(huì)組織既有培育發(fā)展的一面，也有規(guī)范控制的一面；既有規(guī)范化制度建設(shè)的需要，也有臨時(shí)性措施應(yīng)對(duì)的應(yīng)急反應(yīng)。因此，對(duì)于社會(huì)組織管理體制的認(rèn)識(shí)必須從其內(nèi)在邏輯入手。

第一，必須認(rèn)識(shí)到，“內(nèi)生型監(jiān)管”的形成有其特定的社會(huì)背景。一方面，需求是內(nèi)生型社會(huì)組織成立與發(fā)展的基礎(chǔ)，鄉(xiāng)土文化要素是“內(nèi)生型監(jiān)管”中組織工作開(kāi)展與維持的關(guān)鍵。初來(lái)東莞務(wù)工的求職老鄉(xiāng)會(huì)遇到暫時(shí)的困難，利用自身資源與關(guān)系免費(fèi)幫助暫時(shí)遇到困難的求職老鄉(xiāng)是商會(huì)成立務(wù)工人員服務(wù)組織的初衷。務(wù)工人員服務(wù)組織能順利地開(kāi)展活動(dòng)，主要是商會(huì)、會(huì)員企業(yè)和其他社會(huì)組織的支持與配合。關(guān)鍵是以商會(huì)為核心，利用“鄉(xiāng)賢”的凝聚力和社會(huì)影響力協(xié)調(diào)利益及提供服務(wù)。另一方面，地方政府的創(chuàng)新的動(dòng)力是“內(nèi)生型監(jiān)管”水平提升、合法化吸納能力提升的保障。這既有社會(huì)變遷、制度缺陷和利益訴求三方面因素的共同作用，也有地方和基層政府領(lǐng)導(dǎo)層的社會(huì)責(zé)任感、來(lái)自上級(jí)機(jī)關(guān)、媒體的推動(dòng)以及來(lái)自人民群眾的壓力等，或者說(shuō)是被來(lái)自各方面的壓力“逼出來(lái)的”。

第二，必須看到，地方政府推動(dòng)商會(huì)成立務(wù)工人員服務(wù)組織，具有道義宣揚(yáng)與結(jié)構(gòu)制約的性質(zhì)。道義宣揚(yáng)是一種社會(huì)責(zé)任的體現(xiàn)，這是組織獲取自身合法性一個(gè)的重要途徑?？鬃泳鸵浴疤煜掠械?，則政不在大夫。天下有道，則庶民不議”提出了為政以德來(lái)獲取合法性的思想。成立異地務(wù)工人員服務(wù)組織，是對(duì)“老鄉(xiāng)會(huì)”、“同鄉(xiāng)會(huì)”等限制的突破，是政府從道義宣揚(yáng)上維護(hù)公平的價(jià)值觀，保障民眾利益分配的合理化，促使每個(gè)社會(huì)成員都有平等的參與機(jī)會(huì)充分發(fā)揮其自身潛力的體現(xiàn)。但從制度結(jié)構(gòu)上看，由于沒(méi)有法人登記，監(jiān)管所涉及的行政機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)限劃分、權(quán)力運(yùn)行機(jī)制及具體的操作細(xì)節(jié)，還不能在務(wù)工人員服務(wù)組織的規(guī)章制度和職能設(shè)置中得到很好的解決，這種結(jié)構(gòu)制約表明其解決不了權(quán)力的責(zé)任問(wèn)題。因此，“內(nèi)生型監(jiān)管”需要異地商會(huì)能發(fā)揮信息支持、資金支持、智力支持、綜合管理等多方面的支持性作用，以支持推動(dòng)監(jiān)管。這就涉及商會(huì)自身能力建設(shè)的問(wèn)題，尤其是隨著工作量與服務(wù)對(duì)象日益增多，受助者吃、住、行等方面需要的資源日益增多，單靠商會(huì)提供的資金支持難以為繼。為此，商會(huì)必須充分利用政府賦予的各種資源和手段，積極拓展及承接服務(wù)項(xiàng)目，推動(dòng)務(wù)工人員組織實(shí)施項(xiàng)目化運(yùn)作，增強(qiáng)資源汲取能力。通過(guò)健全項(xiàng)目化運(yùn)作機(jī)制，努力增強(qiáng)務(wù)工人員組織活動(dòng)開(kāi)展的能力。

第三，還必須注意到，“內(nèi)生型監(jiān)管”要淡化市場(chǎng)色彩。異地商會(huì)務(wù)工人員服務(wù)組織是政府執(zhí)政理念轉(zhuǎn)變的產(chǎn)物，商會(huì)承擔(dān)為有關(guān)社會(huì)組織提供服務(wù)的職責(zé)等。與市場(chǎng)部門相比，屬于社會(huì)組織門類的商會(huì)組織可能會(huì)更重視公益的發(fā)展，但是這樣的進(jìn)步相對(duì)于促進(jìn)我國(guó)社會(huì)組織快速發(fā)展的目標(biāo)而言，還是明顯不夠。首先，要從性質(zhì)上淡化市場(chǎng)色彩。務(wù)工人員服務(wù)組織盡管與商會(huì)有著緊密聯(lián)系，兩者本質(zhì)屬性是社會(huì)組織而不是經(jīng)濟(jì)部門，這是社會(huì)組織建設(shè)中必須明確的核心定位。異地商會(huì)務(wù)工人員服務(wù)組織建設(shè)在形式上明確了“商會(huì)負(fù)責(zé)”的方向，但務(wù)工人員社會(huì)組織由于缺乏獨(dú)立的地位，社會(huì)組織的稅收優(yōu)惠、社會(huì)組織的合法地位、基本權(quán)利和義務(wù)、設(shè)立和管理、法律責(zé)任等諸多要素都得不到理清。其次，以“授權(quán)式”管理淡化市場(chǎng)色彩。商會(huì)組織要承擔(dān)對(duì)務(wù)工人員社會(huì)組織進(jìn)行日常管理、提供服務(wù)的職責(zé)，關(guān)鍵是通過(guò)項(xiàng)目合作進(jìn)行溝通與服務(wù)，如依托能力建設(shè)型項(xiàng)目對(duì)務(wù)工人員服務(wù)組織培訓(xùn)和咨詢，依托信息支持和智力支持項(xiàng)目推動(dòng)務(wù)工人員服務(wù)組織的信息公開(kāi)、行業(yè)交流，加強(qiáng)對(duì)務(wù)工人員服務(wù)組織及公益項(xiàng)目的評(píng)估和認(rèn)定等等，兩者應(yīng)當(dāng)在共同承擔(dān)實(shí)施項(xiàng)目（特別是政府項(xiàng)目）中形成平等協(xié)作關(guān)系，而不是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)關(guān)系。

其實(shí)，國(guó)家政策始終未對(duì)民間成立“老鄉(xiāng)會(huì)”、“同鄉(xiāng)會(huì)”之類的組織放開(kāi)，很大程度上源于擔(dān)心其發(fā)展成為危害社會(huì)的群體?！皟?nèi)生型監(jiān)管”通過(guò)商會(huì)資源引導(dǎo)、服務(wù)站公開(kāi)化運(yùn)營(yíng)、黨支部建立在服務(wù)站等技術(shù)措施在一定程度上適應(yīng)制度環(huán)境的要求。所以“內(nèi)生型監(jiān)管”是解決目前對(duì)某些社會(huì)組織制度制約的可選方式和“理想類型”。在未來(lái)的研究中，要對(duì)“內(nèi)生型監(jiān)管”模式的成因、表現(xiàn)形式以及區(qū)域差異等做更深入研究。更重要的是要完善社會(huì)組織法律體系建設(shè)，重視法律實(shí)效。改變以往以政策性、臨時(shí)性和應(yīng)對(duì)性措施為核心的社會(huì)組織監(jiān)管方式，促進(jìn)社會(huì)組織監(jiān)管法治化發(fā)展。