公共民主、公共服務(wù)與政府權(quán)威：深化行政體制改革的三個著眼點※

○ 陳耀春 柏必成

（作者系河南省委黨校副廳級組織員、教授，河南省委黨校公共管理教研部講師、博士）

公共民主、公共服務(wù)與政府權(quán)威是深化行政體制改革的三個著眼點，三者之間存在著內(nèi)在關(guān)聯(lián)，呈現(xiàn)出一個相互支撐、相互促進、有機統(tǒng)一的關(guān)系。深化行政體制改革應(yīng)適應(yīng)公共民主發(fā)展的要求，應(yīng)著力于公共服務(wù)的有效供給，應(yīng)避免損害政府權(quán)威。

一、公共民主、公共服務(wù)與政府權(quán)威的內(nèi)在關(guān)聯(lián)

“建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”是黨中央對行政體制改革提出的明確要求，行政體制改革最終應(yīng)落腳于人民的滿意之上，應(yīng)落腳于社會公平正義的促進和人民福祉的增進之上。人民滿意是公共民主的一個內(nèi)在要求，離開了人民滿意，也就談不上公共民主，因此行政體制改革應(yīng)將公共民主作為一個重要的著眼點。而公共民主又不是抽象的，需要通過一定的途徑得以實現(xiàn)，其中一個重要途徑就是公共服務(wù)的有效供給，公共服務(wù)的有效供給帶來民生的改善和公眾需求的滿足，民生的改善和公眾需求的滿足又使公共民主落到實處。由以上可知，公共服務(wù)與公共民主存在著密切的關(guān)聯(lián)，公共服務(wù)也應(yīng)成為行政體制改革一個重要的著眼之點。事實上，馬克思主義經(jīng)典作家從來都是將公共民主與公共服務(wù)關(guān)聯(lián)在一起的。

在當(dāng)今的時代背景下，市場組織與公民社會在不斷發(fā)育并日益走向成熟，公共民主與公共服務(wù)對政府職能體系、組織結(jié)構(gòu)、運行機制、管理方式等都提出了改革的要求。我國政府實行的大部門體制改革、流程再造、行政審批事項的取消和下放等都是對這種要求的回應(yīng)。無疑，行政體制改革會帶來政府權(quán)力的收縮，也會使政府行使權(quán)力的方式發(fā)生變化。在這種情況下，有人誤以為與政府權(quán)力收縮相伴隨的是政府權(quán)威的削弱，并且存在著將政府權(quán)威看輕看淡的傾向，認(rèn)為政府的權(quán)威已不再重要，或者認(rèn)為政府權(quán)威的下降是一種自然而然的事情，無須大驚小怪。這樣的誤解不僅在理論上是站不住腳的，而且在實踐中也是極端有害的。行政體制改革從來都不是要削弱政府權(quán)威，一個沒有權(quán)威的政府將會變成空殼的政府，這是任何行政體制改革都不期望出現(xiàn)的狀況。如果一個政府毫無權(quán)威，既不能集中公眾的意志又不能執(zhí)行公眾的意志，那又何談?wù)墓残耘c代表性？又何談公共服務(wù)的有效提供？在這種情況下，一個社會必然陷入無政府主義，而無政府主義下的民主只能是一種無序的民主，一種不顧大局、不顧長遠(yuǎn)的民主，一種易于導(dǎo)致集體不理性的民主。由是觀之，公共民主與公共服務(wù)是不能脫離政府權(quán)威的，政府權(quán)威也應(yīng)當(dāng)是行政體制改革的一個重要著眼點。

總之，公共民主、公共服務(wù)與政府權(quán)威是深化行政體制改革的三個著眼點，具體而言，深化行政體制改革應(yīng)體現(xiàn)公共民主發(fā)展的要求，應(yīng)著力于公共服務(wù)的有效供給，應(yīng)避免損害政府權(quán)威。

二、行政體制改革應(yīng)適應(yīng)公共民主發(fā)展的要求

公共民主是在不斷向前發(fā)展的，這是一個客觀的必然趨勢。就世界范圍來看，20世紀(jì)70年代末80年代初以來，新公共管理理論、新公共服務(wù)理論等相繼興起，在這些理論的指導(dǎo)下，西方的公共管理改革可謂方興未艾，從對“顧客導(dǎo)向”的倡導(dǎo)到對公眾利益和公民權(quán)的強調(diào)，西方國家的公共民主發(fā)展趨向十分明顯。

在我國，黨和政府為人民服務(wù)的宗旨意識與改革開放后政府管理模式的轉(zhuǎn)變逐步實現(xiàn)有機結(jié)合，這使公共民主的發(fā)展具備了更好的氣候和土壤。另外，隨著時代的發(fā)展，公眾的公平意識、民主意識、權(quán)利意識日益增強，更多的人希望參與到公共事務(wù)中來，要求在涉及自身利益的公共決策中表達意愿。公眾的這種民主訴求為公共民主的發(fā)展提供了一個重要動因，也體現(xiàn)出公共民主的發(fā)展是一個歷史的潮流，而這一歷史潮流的推進與行政體制改革的成效有著十分密切的關(guān)系。

具體來講，為了體現(xiàn)和適應(yīng)公共民主發(fā)展的要求，行政體制改革一是應(yīng)以公眾利益為出發(fā)點和落腳點。公共民主最終體現(xiàn)在公眾利益的有效增進、公眾需求的有效滿足上。就西方國家政府管理模式的變遷來看，從科層官僚制政府到企業(yè)家政府再到服務(wù)型政府，這種政府管理模式的轉(zhuǎn)變過程其實也是公共民主不斷向前發(fā)展的過程。而之所以說政府管理模式的轉(zhuǎn)變促進了公共民主的發(fā)展，其中一個關(guān)鍵的原因就在于隨著政府管理模式的轉(zhuǎn)變，公眾需求得到了政府更高程度的重視，公眾利益得到了更加有效的增進。因此，為促進公共民主的發(fā)展，政府通過行政體制改革應(yīng)能更好地回應(yīng)公眾需求、增進公眾利益，這與我國建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)也是相一致的。而要達到這樣的預(yù)期，政府首先要真正以公眾需求作為行為的動力來源，這是服務(wù)型政府之前的政府管理模式都沒有能夠做到的[1]；其次要加強自身能力建設(shè)，使自身有能力回應(yīng)和滿足不斷提升的公眾需求，比如努力健全公共財政體制、改進政府績效考核制度、推進依法行政、加快電子政務(wù)建設(shè)，等等。二是應(yīng)為公眾參與公共事務(wù)提供更加有利的條件。公共民主的目的是維護和增進公眾利益，而維護和增進公眾利益的一個重要途徑就是切實保障公眾在公共事務(wù)管理中的各項權(quán)利。這些權(quán)利的落實需要一定的制度加以保障，而行政體制改革則可以而且也有必要提供這樣的保障。比如在公共決策體制的改革方面，政府的決策過程日益開放化和透明化，更多地發(fā)揮出公眾在公共決策中的作用，我國不少地方事實上已在這方面進行了具有成效的探索。

三、行政體制改革應(yīng)著力于公共服務(wù)的有效供給

根據(jù)公共服務(wù)供給對象的不同，政府提供的公共服務(wù)總體上可分為兩類：其一是直接以市場主體與社會組織為對象提供的公共服務(wù)，如政府為市場經(jīng)濟的發(fā)展和社會組織的發(fā)育創(chuàng)造良好的環(huán)境；其二是直接針對公眾需求提供的公共服務(wù)，如政府在醫(yī)療、教育、住房、養(yǎng)老等民生領(lǐng)域的社會性支出。著力于公共服務(wù)的有效供給，行政體制改革目標(biāo)所指：一是要轉(zhuǎn)變政府的職能重心，強化政府的公共服務(wù)職責(zé)。政府的職能重心不在于對微觀經(jīng)濟的干預(yù)，而在于提供有效的公共服務(wù)。30多年來，我國經(jīng)濟在實現(xiàn)高速增長的同時，經(jīng)濟社會發(fā)展中也形成了日益嚴(yán)重的不平衡、不協(xié)調(diào)與不可持續(xù)的問題，而這種狀況的出現(xiàn)與政府職能重心的偏頗有著很大關(guān)系。長期以來，政府將注意力過度集中在了GDP的增長上面，不少地方政府甚至直接充當(dāng)了市場主體的角色，不顧客觀的經(jīng)濟規(guī)律、自然規(guī)律與社會規(guī)律，一味依靠生產(chǎn)要素的高強度投入和經(jīng)濟規(guī)模的擴張來推動GDP的高速增長。這樣的政府模式被有的學(xué)者稱為“生產(chǎn)型政府”[2]（P3-22），意味著政府主要還不是服務(wù)的提供者，而是更像企業(yè)的管理者與生產(chǎn)的經(jīng)營者。實踐證明，生產(chǎn)型政府并不是一種理想的政府模式，政府對微觀經(jīng)濟進行深度干預(yù)可謂代價太大、成本過高，不僅使政府“有形的腳”踩住了市場“無形的手”，而且使本應(yīng)由政府來承擔(dān)的公共服務(wù)職責(zé)被嚴(yán)重淡化和虛化，以致社會問題、社會矛盾與社會風(fēng)險都在不斷積累。因此，政府過度干預(yù)經(jīng)濟是不行的，二戰(zhàn)后許多欠發(fā)達經(jīng)濟體的發(fā)展歷史也說明了這一點，由于過度強調(diào)政府在資源動員和配置上的作用，結(jié)果導(dǎo)致資源錯配和尋租腐敗盛行，經(jīng)濟發(fā)展的績效很差[3]。另外，政府對經(jīng)濟社會的發(fā)展聽之任之、放任不管也不行，以自由化、私有化和市場化為內(nèi)核的新自由主義在世界范圍內(nèi)所遇到的挫折就是這一點的有力證明。政府在避免對經(jīng)濟進行過度干預(yù)的同時，還應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起有效提供公共服務(wù)的職責(zé)，實現(xiàn)職能重心從主導(dǎo)經(jīng)濟增長到加強公共服務(wù)的轉(zhuǎn)變。實際上，隨著國內(nèi)外環(huán)境的變化和經(jīng)濟新常態(tài)的出現(xiàn)，增加公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給不僅能夠補短板、惠民生，而且是擴大需求、實現(xiàn)中國經(jīng)濟提質(zhì)增效升級的一個重要“引擎”。

二是要努力創(chuàng)新公共服務(wù)的供給方式。在公共服務(wù)的供給上，政府僅僅意識到這一職責(zé)的重要性仍是不夠的，還應(yīng)能通過供給方式的創(chuàng)新來不斷提高公共服務(wù)供給的有效性。黨的十八屆三中全會提出，要“加大政府購買公共服務(wù)力度”。這其實就提出了創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式的要求，也體現(xiàn)了多中心治理的理念。不過，總體而言，實現(xiàn)公共服務(wù)供給方式的創(chuàng)新并不容易，既需要制度上的頂層設(shè)計，又需要實踐中的不斷摸索，以最終形成一套行之有效的制度體系與功能健全的運行機制。

三是要大力促進基本公共服務(wù)的均等化。如果說政府的公共服務(wù)職責(zé)需要不斷得到強化，那么政府對于基本公共服務(wù)的供給更是責(zé)無旁貸，政府應(yīng)切實做到?；?、補短板、兜底線，即所謂的“社會政策要兜底”?；竟卜?wù)有兩層含義。第一層是在范圍上的含義，即基本公共服務(wù)包括哪些公共服務(wù)類型?；竟卜?wù)涉及到公眾的基本權(quán)利，其外溢性顯著，效益溢出的范圍廣泛，屬于典型的純公共產(chǎn)品。第二層是在質(zhì)量上的含義，即基本公共服務(wù)應(yīng)達到什么樣的一種水平?；竟卜?wù)應(yīng)與經(jīng)濟社會發(fā)展水平和階段相適應(yīng)，應(yīng)能滿足公眾在公共服務(wù)上的最低消費，公眾在消費這種公共服務(wù)后不會再因基本需求得不到滿足而產(chǎn)生明顯的緊張感?；竟卜?wù)是人人都應(yīng)當(dāng)享有的，于是基本公共服務(wù)就涉及到一個均等化的概念，意味著一個國家的公民無論居住在城市或者農(nóng)村、經(jīng)濟地位是貧窮還是富有，都應(yīng)當(dāng)能公平、可及地獲得大致均等的基本公共服務(wù)。近年來，我國政府對基本公共服務(wù)均等化給予了越來越高的關(guān)注，并在政策上日趨走向完善，2012年7月，國務(wù)院印發(fā)了《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》，闡明了國家基本公共服務(wù)的制度安排，明確了基本公共服務(wù)的具體范圍、基本標(biāo)準(zhǔn)和保障措施。在2015年的《政府工作報告》中，李克強總理又明確強調(diào)了“逐步推進基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化均等化”、“有序推進基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)同城化”等內(nèi)容。

四、行政體制改革應(yīng)避免損害政府權(quán)威

客觀而言，我國政府權(quán)威不僅不能損害,而且存在著加強的必要。首先，上級政府對于下級政府的權(quán)威需要加強。當(dāng)前，上級政府的一些政策到了下級政府還不能得到有效執(zhí)行，不同程度上存在著政策懸浮、政策空轉(zhuǎn)、政策規(guī)避、政策截留等問題，其中的原因固然是多方面的，但上級政府對于下級政府權(quán)威的缺乏卻不能不說是一個重要的影響因素。黨的十八大以后，新的一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體對于決策部署的落實問題反復(fù)予以強調(diào)，提出要以“抓鐵有痕、踏石留印”的勁頭來推動改革。決策部署的落實問題從另一個角度來看其實也是一個政府的權(quán)威問題，上級政府對于下級政府的權(quán)威一旦弱化，將會弊病叢生，很多良好的政策設(shè)計都只能成為空談。其次，基于公眾信任的政府權(quán)威需要加強。在一些地方，干群關(guān)系緊張，群體性事件多發(fā)、易發(fā)，呈現(xiàn)出“觸點多、燃點低”的特征，反映出了政府權(quán)威和政府公信力存在的突出問題。比如，諸如PX項目等鄰避設(shè)施的建設(shè)之所以容易引發(fā)群體性事件，除了政府在決策及其執(zhí)行當(dāng)中存在的不足之外，政府權(quán)威和政府公信力的缺失也是一個至關(guān)重要的原因，無論政府作出怎樣的解釋，公眾都漠然置之甚至持一種抵制和排斥的態(tài)度，最終使鄰避設(shè)施建設(shè)陷入“一鬧就停”的困境。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，越來越多公共事務(wù)的處理需要政府與公眾的有效協(xié)作，這不僅有治理理論上的依據(jù)，而且是公共民主發(fā)展的現(xiàn)實之需。而政府與公眾的有效協(xié)作絕不是要否定掉政府權(quán)威，一個沒有權(quán)威的政府將是一個不受公眾信任和認(rèn)可的政府，而一個不受公眾信任和認(rèn)可的政府是沒有資格與公眾進行有效協(xié)作的。

為了避免損害政府權(quán)威，行政體制改革價值所向應(yīng)是：

一是要構(gòu)建合理的政府權(quán)責(zé)體系。權(quán)力是權(quán)威的一個重要來源，政府權(quán)威要以必要的政府權(quán)力作為基礎(chǔ)，缺少了這個基礎(chǔ)，政府權(quán)威必定是不穩(wěn)固的。但政府權(quán)力只是限于必要，并非越大越好，沒有邊界的政府權(quán)力對于政府權(quán)威同樣是一種破壞。因此，政府與市場、社會之間的權(quán)力邊界要界定清楚，上下級政府之間的權(quán)力邊界要界定清楚，行政運行過程中決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)之間的邊界也要界定清楚。權(quán)力邊界清晰了，政府才知其所當(dāng)為、能知其所當(dāng)止，公眾對于政府權(quán)力的行使也才能有一個穩(wěn)定的預(yù)期。政府的權(quán)力邊界要用法律和制度的形式予以界定，這就使得政府的依法行政具有了特殊的意義，政府不能依法行政必然意味著政府權(quán)力邊界的隨意性，而這種政府是不會得到公眾認(rèn)同與滿意的，因此一個有權(quán)威的政府同時也應(yīng)當(dāng)是一個法治政府。另外，權(quán)力與責(zé)任是相輔相成的，權(quán)力的行使實質(zhì)上是出于履行責(zé)任的需要，習(xí)近平總書記一再強調(diào)領(lǐng)導(dǎo)干部要“敢于擔(dān)當(dāng)”，擔(dān)當(dāng)就意味著責(zé)任，脫離了責(zé)任的權(quán)力即便界定得再清楚也無助于政府權(quán)威的樹立，只能引發(fā)公眾的不滿情緒。確保權(quán)責(zé)的一致則需要通過相關(guān)的制度建設(shè)，比如嚴(yán)格績效管理、完善權(quán)力監(jiān)督體系，等等。

二是要提升政府的治理能力和治理績效。政府權(quán)威不是憑空得來的，也不完全建立在權(quán)力和強制的基礎(chǔ)上，權(quán)威并不等同于強制，政府權(quán)威最重要的是要得到公眾的認(rèn)同，這樣的政府權(quán)威才會穩(wěn)固并具有合法性。否則，一旦失去了公眾心理上的支持與認(rèn)同，不論政府權(quán)威背后有多大的強制性力量在支撐，這種所謂的政府權(quán)威實質(zhì)上都是十分脆弱的，政府權(quán)威的大廈很可能會在瞬間轟然坍塌，古今中外許多專制政府的歸宿都印證了這一點。而政府如何贏得公眾認(rèn)同以不斷鞏固自身權(quán)威？一般的途徑有兩條，其一是加強宣傳與教育，其二則是帶領(lǐng)人民群眾不斷取得實實在在的成績。宣傳教育的重要性自不待言，鄧小平就曾在 1989年春夏之交的政治風(fēng)波發(fā)生后講到，“十年最大的失誤是教育”[4]（P306）。忽視了對公眾的宣傳教育，政府就有可能使自身陷入嚴(yán)重的認(rèn)同危機與信任危機之中。不過，單純依靠宣傳教育也是不可行的，如果政府不能帶領(lǐng)人民群眾不斷破解經(jīng)濟社會發(fā)展中的難題，如果人民群眾的需求長期得不到滿足，那么任何宣傳、任何教育都不足以取信于民，而只能愈加顯得蒼白無力。因此，政府權(quán)威必須以政府的能力與實績作為支撐，一個能力低下和績效不良的政府必定是一個弱勢政府，而一個弱勢的政府必定是不可能有什么權(quán)威可言的。一個有權(quán)威的政府則同時也是一個有作為的政府，鞏固政府權(quán)威，必須不斷提升政府的治理能力，這也是與全面深化改革的要求相一致的。十八屆三中全會明確提出“使市場在資源配置中起決定性作用”，我們需要一個更加有效的市場；同時，我們也需要一個更加有為的政府，一個能夠更好發(fā)揮作用的具有權(quán)威的政府。當(dāng)前我國正在大力推行的一系列行政體制改革措施事實上也是在朝著這個方向努力的，比如，政府通過簡政放權(quán)，通過權(quán)力清單制度與負(fù)面清單制度等的實行，顯著激發(fā)、釋放了市場和社會的活力，全國各類企業(yè)登記數(shù)與民間投資都實現(xiàn)了較大幅度的增長[5]。在簡政放權(quán)的同時，政府又著力于將該管的事管住管好，全面正確地履行自身職能，提高了決策力、執(zhí)行力、協(xié)調(diào)力與服務(wù)能力，獲得了人民群眾的好評，這對于增強政府權(quán)威無疑是具有積極意義的。

[1]柏必成.公眾需求：服務(wù)型政府的動力來源——兼論服務(wù)型政府的本質(zhì)特征[J].學(xué)習(xí)論壇,2014，（9）.

[2]柳慶剛，姚洋.地方政府競爭和結(jié)構(gòu)失衡[J].世界經(jīng)濟，2012，（12）．

[3]林毅夫.處理好政府和市場的關(guān)系[N].人民日報，2013-12-28.

[4]鄧小平文選：第3卷[M].北京：人民出版社，1993.

[5]陳寶生.在新的歷史起點上深入推進行政體制改革[N].人民日報，2014-02-26.