事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的深圳實踐

● 宋國帥 李勇銳

（作者系深圳市編辦副處長；副主任科員）

▲ 深圳市圖書館

注重系統(tǒng)性，強化協(xié)同配套；注重改革試點代表性；著力建好理事會，著力選好管理層；完善多元監(jiān)督體系，這就是深圳事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革的鮮明特色。

近年來，深圳市一直在積極探索建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革，目前已有25家試點事業(yè)單位建立起以理事會（或董事會，下同）為核心的法人治理結(jié)構(gòu)，通過改革，推動了事業(yè)單位的管理由封閉向開放、由直接向間接、由單邊向多元、由行政向法制的轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新了事業(yè)單位體制機制、激發(fā)了事業(yè)單位活力。

一、注重系統(tǒng)性強化協(xié)同配套

深圳市對事業(yè)單位改革進行全面規(guī)劃，并有序推進。2006年7月開啟分類改革，2007年10月開啟體制機制創(chuàng)新。事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革是事業(yè)單位體制機制創(chuàng)新的重要內(nèi)容，也是對事業(yè)單位分類改革的繼續(xù)和深化。在改革推進方式上，深圳注重整體設(shè)計，強化政策保障，在2006年頒布《深圳市深化事業(yè)單位改革指導(dǎo)意見》的基礎(chǔ)上，2007年10月出臺了《建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)實施意見》，明確了改革目標(biāo)和要求、主要內(nèi)容及組織實施；2008年12月制定了《深圳市事業(yè)單位社會人士理事資格條件及推薦程序規(guī)則（試行）》，對社會人士理事的資格條件、理事人選推薦程序及委任程序進行了明確規(guī)定，引導(dǎo)試點單位規(guī)范產(chǎn)生社會人士理事。同時，積極推進事業(yè)單位人事制度、社會保障制度、財政經(jīng)費供給方式等改革，為法人治理結(jié)構(gòu)改革提供配套支持。同步推進不適宜建立法人治理結(jié)構(gòu)的事業(yè)單位建設(shè)，促使其改善現(xiàn)有治理模式，建立健全監(jiān)督制度，促進運作管理的公開透明。

二、注重代表性選好改革試點

試點先行，是深圳推進事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革的主要工作方式。在試點的確定上，主要選擇那些直接面向社會提供公共服務(wù)、與服務(wù)對象關(guān)系密切、規(guī)模較大的事業(yè)單位作為試點，注重涵蓋不同行業(yè)領(lǐng)域，突出試點的代表性。比如，深圳市高技能人才公共實訓(xùn)管理服務(wù)中心，是政府投資建設(shè)的公共服務(wù)平臺，承擔(dān)著為全市的企業(yè)、培訓(xùn)機構(gòu)、職業(yè)院校提供高技能培訓(xùn)的任務(wù)，服務(wù)對象多元化，且利益關(guān)聯(lián)方也較多，將其列為試點，可充分體現(xiàn)法人治理結(jié)構(gòu)的改革目標(biāo)；又如，清華大學(xué)深圳研究生院、福田明德實驗學(xué)校、香港大學(xué)深圳醫(yī)院等均屬合作辦學(xué)（醫(yī)）機構(gòu)，將其列為試點，以理事會作為有效的治理機制，可為合作方搭建良好的決策、溝通和監(jiān)督平臺。

目前，深圳已組建理事會的25家事業(yè)單位中，涉及公共文化（6家）、高等教育（4家）、基礎(chǔ)教育（3家）、醫(yī)療衛(wèi)生（3家）、社會管理（9家）等領(lǐng)域，既有投入主體單一、經(jīng)費來源單一的事業(yè)單位（20家），又有投入主體和資金來源多元的事業(yè)單位（5家）。通過試點先行，在實踐中充分積累了改革經(jīng)驗，逐步凝聚了改革共識，推動了改革由點向面推開。

三、抓住關(guān)鍵點建好理事會

理事會是法人治理結(jié)構(gòu)改革的關(guān)鍵。為此，深圳根據(jù)不同類型試點單位的特點，明晰不同試點單位的理事會定位，兼顧代表性和效率，合理確定理事會的構(gòu)成和規(guī)模。

一是建立決策監(jiān)督型的理事會。結(jié)合改革實踐，深圳將部分試點單位的理事會定位為決策監(jiān)督機構(gòu)，負(fù)責(zé)本單位重大事項決策并監(jiān)督運行，具體負(fù)責(zé)本單位的發(fā)展規(guī)劃、財務(wù)預(yù)決算、重大業(yè)務(wù)、章程擬訂和修訂等決策事項，按照有關(guān)規(guī)定履行人事管理方面的職責(zé)。如深圳市公立醫(yī)院管理中心理事會，其理事長由深圳分管副市長擔(dān)任，相關(guān)部門負(fù)責(zé)人、醫(yī)療衛(wèi)生專家及知名社會人士擔(dān)任理事，依法履行理事會章程賦予的各項職權(quán)。

二是建立社會化、國際化的理事會。即建立以社會人士理事為主的理事會，強化社會參與和監(jiān)督，增強決策的科學(xué)性和民主性。對于一般事業(yè)單位，原則上，主管部門以外的其他政府部門不委派人員參與理事會。比如，深圳圖書館理事會，11名理事中有7名是社會理事，有效體現(xiàn)了其服務(wù)對象廣泛性和公益性的特點。對于服務(wù)對象國際化的事業(yè)單位，則注重吸納境外人士參加理事會。例如，深圳國際仲裁院理事會，即明確其12名理事中來自香港特別行政區(qū)等地的境外人士不少于1/3。

三是建立體現(xiàn)合作共建特點的理事會。對于各類合作共建、投資主體多元化的事業(yè)單位，根據(jù)事業(yè)單位的性質(zhì)及其與政府監(jiān)管部門的聯(lián)系程度，一般由相關(guān)政府部門、合作方委派一定數(shù)量的理事。例如，作為深港合作產(chǎn)物的香港大學(xué)深圳醫(yī)院，由15名董事組成董事會，其中，深圳市政府委派董事長1名，代表深圳市有關(guān)政府部門的董事5名，社會知名人士2名，香港大學(xué)代表7名；深圳市福田區(qū)政府和騰訊慈善基金會合辦的福田明德實驗學(xué)校，由9名董事組成董事會，其中，福田區(qū)政府代表2名，騰訊公司代表2名，學(xué)校及服務(wù)對象代表3名，社會人士代表2名。

四、突出創(chuàng)新性選好管理層

管理層是理事會的執(zhí)行機構(gòu)，由行政執(zhí)行人及其副職組成。在管理層的產(chǎn)生過程中，深圳注重充分發(fā)揮理事會的作用，明確行政執(zhí)行人可由舉辦主體商理事會提名產(chǎn)生，也可由理事會通過公開招聘方式產(chǎn)生，但均須按照管理權(quán)限上報有關(guān)部門批準(zhǔn)或備案，并作為理事會的當(dāng)然理事；管理層副職則由行政執(zhí)行人提名，報理事會審核后按管理權(quán)限報批或備案。例如，香港大學(xué)深圳醫(yī)院管理團隊由院長、常務(wù)副院長和副院長組成，實行職業(yè)化管理。管理團隊的全部成員經(jīng)董事會通過并聘任，任期5年；經(jīng)董事會同意，可以連任。其中，院長由香港大學(xué)推薦醫(yī)學(xué)專業(yè)人員擔(dān)任，作為醫(yī)院的法定代表人；常務(wù)副院長由深圳方推薦，對院長負(fù)責(zé)，協(xié)助院長管理醫(yī)院日常事務(wù)；副院長由院長按照有關(guān)程序公開選拔推薦，對院長負(fù)責(zé)。

此外，從實際運作來看，理事會在不同類型的事業(yè)單位管理層產(chǎn)生過程中發(fā)揮的作用并不同。對于投入主體單一、經(jīng)費來源單一的事業(yè)單位，主管部門更加注重控制其管理層人員的產(chǎn)生，以確保其政策目標(biāo)的貫徹落實，因而理事會的作用發(fā)揮相對有限；而對于投入主體多元化或者資金來源多元化的事業(yè)單位，基于雙方或多方的利益平衡和對理事會的認(rèn)同，理事會作用發(fā)揮更加充分。

五、注重多元化完善監(jiān)督體系

深圳在推動試點單位組建理事會的同時，進一步構(gòu)建內(nèi)外結(jié)合的監(jiān)督體系，注重制度建設(shè)和落實，促進事業(yè)單位管理運作的公開透明。

一是加強內(nèi)部監(jiān)督。事業(yè)單位職工是法人治理結(jié)構(gòu)中的利益關(guān)聯(lián)方之一，也是權(quán)力監(jiān)督的重要參與者，占有重要位置。深圳主要通過建立健全民主管理制度，充分發(fā)揮職工大會作用，明確要求涉及全體職工切身利益的重大事項必須提請職工大會討論或?qū)徸h，以此來保障并落實職工參與事業(yè)單位的決策。例如，深圳市規(guī)劃國土發(fā)展研究中心的民主評議、績效考核、職位管理和薪酬管理等重要制度，均經(jīng)全體員工大會表決通過；同時，嚴(yán)格執(zhí)行民主評議制度，由員工對部門負(fù)責(zé)人和中心管理層進行民主評議，有效落實民主管理，推動了事業(yè)單位管理運作的公開透明與公平公正。

▲ 香港大學(xué)深圳醫(yī)院

二是加強社會監(jiān)督。主要通過建立并實施決策失誤追究、審計、績效評估、年度報告和信息公開等制度，并將年度報告、信息公開制度作為重點，為事業(yè)單位公開透明運作提供制度保障。例如，深圳市高技能人才公共實訓(xùn)管理服務(wù)中心每年年底都委托第三方專業(yè)機構(gòu)進行財務(wù)審計和績效評估，經(jīng)理事會審議后，據(jù)此制定下一年度的工作任務(wù)白皮書；同時，強化信息公開，凡涉及公眾利益的信息，如公共訓(xùn)練資源使用、財務(wù)經(jīng)費使用、購買服務(wù)招標(biāo)情況等，都在該中心的網(wǎng)站、主管部門網(wǎng)站以及媒體上公開，這促進了事業(yè)單位規(guī)范行為，確保公益目標(biāo)的實現(xiàn)。

從深圳的實踐探索看，法人治理結(jié)構(gòu)是一種有效的治理模式，它推動了事業(yè)單位的改革深化，在推進政府職能轉(zhuǎn)變、落實事業(yè)單位法人自主權(quán)、強化事業(yè)單位監(jiān)管、規(guī)范事業(yè)單位運作、完善事業(yè)單位運行機制、促進公益服務(wù)目標(biāo)等方面的作用逐步顯現(xiàn)。但是，事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革的深入推進，仍需要繼續(xù)深化認(rèn)識，增強改革的系統(tǒng)性，并與其他專項改革有機銜接，實現(xiàn)改革的相互協(xié)調(diào)與支持；需要進一步轉(zhuǎn)變政府部門的管理方式，從立法、程序、體制和機制等方面完善細(xì)化配套政策；需要不斷強化改革的互動性，充分調(diào)動體制內(nèi)、外兩個積極性，調(diào)動理事的積極性，發(fā)揮好理事會對激發(fā)事業(yè)單位活力、規(guī)范日常運行管理、確保公益目標(biāo)的積極作用。