松江區(qū)集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革的經(jīng)驗(yàn)與啟示

○吳康軍

黨的十八屆三中全會決定指出，“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”，“保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利”，“賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)”。依據(jù)中央精神，全面推進(jìn)作為當(dāng)前農(nóng)村三大改革任務(wù)之一的集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革，顯得非常重要。對此，上海有農(nóng)業(yè)的各區(qū)都在努力實(shí)踐和探索中。其中，松江區(qū)自2009年初開始探索該項(xiàng)改革，至2013年12月底，經(jīng)過5年的努力，全區(qū)14個(gè)街鎮(zhèn)和150個(gè)村已全部完成改制任務(wù)，14個(gè)涉農(nóng)街鎮(zhèn)成立了鎮(zhèn)級集體經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社，107個(gè)村同步成立了村級集體經(jīng)濟(jì)合作社，59萬曾經(jīng)和現(xiàn)在的農(nóng)民全部加入集體經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社（合作社）。該區(qū)在全國率先以行政區(qū)為單位完成了鎮(zhèn)村兩級農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革工作，得到了中央有關(guān)部門的充分肯定。

一、松江區(qū)集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革的做法與經(jīng)驗(yàn)

松江區(qū)通過摸清家底、資產(chǎn)評估、人員界定、成立聯(lián)合社，明晰了產(chǎn)權(quán)歸屬，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，完善了各項(xiàng)權(quán)能，并在此基礎(chǔ)上，建章立制、規(guī)范管理，公開改革全過程，全程接受群眾監(jiān)督。

1.改革基礎(chǔ)：全面清產(chǎn)核資

清產(chǎn)核資工作的重點(diǎn)是全面清查鎮(zhèn)、村、組三級農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織集體所有的資金、資產(chǎn)和資源，包括集體所有的各種流動資產(chǎn)、長期投資、固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)、其他資產(chǎn)和債權(quán)債務(wù)、資本等。相比全市已開展了約20年的農(nóng)村集體資產(chǎn)改革，松江區(qū)清產(chǎn)核資工作起步并不算早，但在短短5年內(nèi)，各街鎮(zhèn)、村、隊(duì)不惜耗時(shí)、耗力，做到賬本清理全覆蓋。這既是對國家、集體、個(gè)人財(cái)產(chǎn)關(guān)系的全面梳理，也是對1956年以來鎮(zhèn)、村、隊(duì)三級農(nóng)村集體資產(chǎn)的家底的徹底清核。該區(qū)首家試點(diǎn)的新橋鎮(zhèn)，在2009年6月底完成清核工作，該鎮(zhèn)鎮(zhèn)級集體總資產(chǎn)為38.59億元，總負(fù)債19.07億元，凈資產(chǎn)19.51億元，集體資產(chǎn)的構(gòu)成主要包括固定資產(chǎn)15.19億元（其中經(jīng)營性固定資產(chǎn)4.78億元，非經(jīng)營性固定資產(chǎn)10.41億元）；各類流動資產(chǎn)23.40億元；鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社擁有可開發(fā)利用的集體建設(shè)用地1155畝，農(nóng)田6465畝。又如小昆山鎮(zhèn)，經(jīng)8個(gè)月的審計(jì)和評估，不僅理順了許多鎮(zhèn)屬公司的投資主體，還清理并解決了部分長達(dá)10至20年的歷史呆賬問題。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，松江全區(qū)14個(gè)涉農(nóng)街鎮(zhèn)和150個(gè)村的農(nóng)村集體資產(chǎn)總規(guī)模達(dá)到328億元。

2.改革手段：鎮(zhèn)村一同推進(jìn)

在上海郊區(qū)，隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，鎮(zhèn)級集體資產(chǎn)占了農(nóng)村集體資產(chǎn)的大頭。據(jù)統(tǒng)計(jì)，上海全市鎮(zhèn)級集體資產(chǎn)占比72.5%，而松江區(qū)街鎮(zhèn)級集體資產(chǎn)占農(nóng)村集體資產(chǎn)總量達(dá)83.5%，村級集體資產(chǎn)占16.5%，農(nóng)民權(quán)能的大頭在街鎮(zhèn)一級。要考慮農(nóng)民獲利，就必須強(qiáng)調(diào)街鎮(zhèn)一級改革。松江區(qū)鎮(zhèn)村同步改革有兩種方式：一是以新橋鎮(zhèn)為代表的城鎮(zhèn)化地區(qū)，將隊(duì)、村、鎮(zhèn)三級所有的農(nóng)村集體資產(chǎn)全部改為鎮(zhèn)一級資產(chǎn)，成立街道或鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社，把聯(lián)合社股份確認(rèn)到每個(gè)社員；二是以新浜鎮(zhèn)為代表的農(nóng)業(yè)地區(qū)，將隊(duì)、村、鎮(zhèn)三級所有的農(nóng)村集體資產(chǎn)改為村、鎮(zhèn)兩級經(jīng)濟(jì)合作組織，農(nóng)民既有村級合作社股份又有鎮(zhèn)級聯(lián)合社股份。在全區(qū)范圍內(nèi)將體量最大、利害關(guān)系最復(fù)雜的街鎮(zhèn)級集體資產(chǎn)，全部直接量化到農(nóng)民頭上，這是松江區(qū)立足現(xiàn)實(shí)的選擇，也是改革中的一大創(chuàng)新，這種方式在全國各地還沒有嘗試，但松江區(qū)著實(shí)完成了這項(xiàng)艱難的改革。

3.改革核心：股份量化確股

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)是一種股份合作制經(jīng)濟(jì)。從產(chǎn)權(quán)關(guān)系來看，集體經(jīng)濟(jì)應(yīng)為集體所有，有明確的邊界，也是可以計(jì)量的。但是長期來個(gè)人在集體經(jīng)濟(jì)組織中的份額一直都是模糊的、不確定的。因此，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的核心就是要明晰產(chǎn)權(quán)主體，即股份量化確股。目前，股份量化確股普遍做法是以農(nóng)齡股或農(nóng)齡股+人口股為設(shè)置依據(jù)，但松江區(qū)創(chuàng)新股份量化確股方法，在佘山鎮(zhèn)實(shí)施以土地份額與農(nóng)齡份額相結(jié)合的“兩股一改”模式。因?yàn)橥恋刭Y源與農(nóng)民的身份息息相關(guān)，是農(nóng)民賴以生存的資源，而且土地資源非農(nóng)化增值迅速，所以在設(shè)置社員份額時(shí)注入土地因素，農(nóng)齡股和土地股的比例設(shè)置為4:6。佘山鎮(zhèn)土地份額確認(rèn)的計(jì)算方法有五步：一是計(jì)算全村農(nóng)齡、人口總份額；二是按照農(nóng)齡份額與土地份額比例，計(jì)算出全村的土地份額；三是計(jì)算每畝的土地份額，即土地總份額除以全村納稅面積的畝數(shù)；四是計(jì)算每個(gè)組的人均耕地，即每個(gè)組納稅面積除以各組農(nóng)民總?cè)藬?shù)；五是計(jì)算每個(gè)人的土地份額，即每畝地的土地份額乘以人均耕地。這種方式體現(xiàn)了土地對于農(nóng)村后續(xù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要性。

4.破解難題：歷史遺留問題合理解決

松江區(qū)在推進(jìn)改革過程中，由于各街鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整和經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，曾遇到不少難題，這些難題既有歷史原因形成的，也有發(fā)展過程中出現(xiàn)的，其中最大的難點(diǎn)問題就是不同層次集體之間以及同級別的不同集體之間的利益差異難以平衡的問題。面對這些問題，松江區(qū)始終堅(jiān)持“有法依法，有文照文，有例照例，沒有依據(jù)的、由村民代表大會討論通過”的原則予以推進(jìn)。比如，佘山旅游度假區(qū)在開發(fā)過程中對區(qū)域內(nèi)的三個(gè)村42個(gè)生產(chǎn)隊(duì)進(jìn)行了動遷和安置，涉及4.1億多元的集體資產(chǎn)，區(qū)委區(qū)政府在深入調(diào)研、專題研究的基礎(chǔ)上，由區(qū)委常委會討論通過并形成決議，無條件劃撥給鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社，讓度假區(qū)社員和佘山鎮(zhèn)社員共享鎮(zhèn)級集體資產(chǎn)和改革成果。對三峽移民和插隊(duì)知青等特殊人員的權(quán)益處置，主要立足實(shí)際，統(tǒng)一規(guī)范操作方法，使改革經(jīng)得起歷史和實(shí)踐的檢驗(yàn)。

5.改革關(guān)鍵：規(guī)范管理、做強(qiáng)做大

松江區(qū)在改革中嚴(yán)格遵守章程，將集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)營情況向社員公開，重大決策由社員代表大會決定，這樣既保障了農(nóng)民的知情權(quán)，又提高了管理的規(guī)范性。改革的主體對出現(xiàn)的新情況有新的認(rèn)識：一是社員知道集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)是自己的，應(yīng)充分利用好知情權(quán)、管理權(quán)和收益權(quán)；二是管理者清楚地認(rèn)識到所管理的資產(chǎn)是受農(nóng)民委托的，不能以集體資產(chǎn)的主人自居；三是政府加強(qiáng)監(jiān)督管理，建立健全經(jīng)營管理機(jī)制、決策機(jī)制、分配機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，規(guī)范集體經(jīng)濟(jì)管理。

通過量化確權(quán)，農(nóng)民不再是集體資產(chǎn)概念上的主人，而是變成了實(shí)實(shí)在在的股東。在農(nóng)村，大家都關(guān)心集體資產(chǎn)的運(yùn)行情況，希望集體資產(chǎn)能做大做強(qiáng)，從中獲得穩(wěn)定的資產(chǎn)性收益。目前，松江區(qū)明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向之一就是投資不動產(chǎn)，獲取租賃收入，不搞市場競爭性強(qiáng)、風(fēng)險(xiǎn)大的經(jīng)營。對于收益不好、暫無分紅的村鎮(zhèn)，要研究集體資產(chǎn)的保值增值，讓農(nóng)民真正認(rèn)識到集體經(jīng)濟(jì)的存在和財(cái)富的增加。

6.改革保障：主要領(lǐng)導(dǎo)親自督辦

為了使農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革能夠順利推進(jìn)，松江區(qū)委主要領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥，多次召開會議統(tǒng)一全區(qū)干部思想，將農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革作為區(qū)委、區(qū)政府的重點(diǎn)工作予以部署和落實(shí)，納入政府實(shí)事工程；實(shí)行街鎮(zhèn)“一把手”負(fù)責(zé)制，列入對街鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會工作的重要考核內(nèi)容，全區(qū)形成由上而下推進(jìn)改革的壓力傳導(dǎo)機(jī)制，促使農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革圓滿完成。

二、啟示與思考

習(xí)近平在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第五次會議上強(qiáng)調(diào)，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作、賦予集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)的目標(biāo)方向，是要探索賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，明晰產(chǎn)權(quán)歸屬，完善各項(xiàng)權(quán)能，激活農(nóng)村各類生產(chǎn)要素潛能，建立符合市場經(jīng)濟(jì)要求的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)營新機(jī)制。這是中央對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革提出的新要求。賦予農(nóng)民明確產(chǎn)權(quán)是解決集體經(jīng)濟(jì)組織成員產(chǎn)權(quán)主體模糊、合法權(quán)益維護(hù)不力問題的有效辦法，也是最根本的方法。

1.充分尊重農(nóng)民意愿，因時(shí)因地推進(jìn)改革

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革是一個(gè)新生事物，只有不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)才能在實(shí)踐中逐步完善。改革使經(jīng)濟(jì)組織成員的身份發(fā)生了變化，但他們的思想觀念一時(shí)難以轉(zhuǎn)變，對改革的目的、意義還沒有認(rèn)識到位。在經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)，有相當(dāng)一部分人只會關(guān)注每年的分紅數(shù)額，對股本的增值及集體經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展不放心上。所以，在推進(jìn)農(nóng)村股份合作制改革中要明確三條原則：一是堅(jiān)持農(nóng)民自主原則。要把改革的意義向農(nóng)民宣傳透徹，充分尊重農(nóng)民群眾的自主原則，不搞“一刀切”，不刮風(fēng)。二是堅(jiān)持公開公平公正原則。產(chǎn)權(quán)制度改革是重大利益格局的調(diào)整，涉及方方面面的利益關(guān)系，因此必須在民主參與的前提下，把公開、公正、公平精神貫穿于改革的全過程。尤其是在資產(chǎn)量化和股權(quán)確認(rèn)上，既要承認(rèn)差別，也要公平合理地處理歷史遺留問題。只有如此，才能確保改革取得預(yù)期的成效。三是堅(jiān)持因地制宜原則。在對具體制度安排時(shí)，不強(qiáng)調(diào)千篇一律，應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況采取多種模式。如在股份構(gòu)成、股權(quán)界定、民主管理方式等方面尊重農(nóng)民群眾的創(chuàng)造精神，充分體現(xiàn)農(nóng)民的民主權(quán)利。

2.糾正侵占農(nóng)民集體利益的行為,還清歷史欠賬

在過去工業(yè)化、城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中，征用農(nóng)村集體土地相當(dāng)普遍，大規(guī)模征地行為往往就是在與民爭利，侵占了農(nóng)民的集體經(jīng)濟(jì)利益。如某村被鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)園區(qū)征用的集體土地，雙方共同確認(rèn)補(bǔ)償款達(dá)2300多萬元，因?yàn)殒?zhèn)級財(cái)力捉襟見肘，長年拖欠不還。對這種征而未付補(bǔ)償款的行為，應(yīng)及時(shí)叫停。要按照“誰征地誰補(bǔ)償”的原則，歸還給村集體經(jīng)濟(jì)組織。無論是哪級政府的建設(shè)項(xiàng)目，也無論是公益設(shè)施項(xiàng)目還是經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目，都要按照當(dāng)年度征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算土地補(bǔ)償費(fèi)，鎖定占用資金總額，該由哪級政府負(fù)責(zé)就由哪級政府承擔(dān)，而且每年支付不低于銀行同期存款利率的資金占用費(fèi)。對“用而未征”或“圈而未用”土地，由各鎮(zhèn)（社區(qū)、開發(fā)區(qū)）與村集體經(jīng)濟(jì)組織協(xié)商確定土地使用費(fèi)，并應(yīng)及時(shí)落實(shí)付款到賬。

3.推行鎮(zhèn)村一同改革，體現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)改革的完整性

如果實(shí)施先村后鎮(zhèn)的分步改革，很容易將鎮(zhèn)級股權(quán)量化到村，而不是直接量化到農(nóng)民個(gè)人頭上，這樣的改革是不完全的，而且極易造成農(nóng)民與農(nóng)民之間、村與村之間的矛盾。因此，從探路改革的第一步起，松江就揚(yáng)棄了這種分步實(shí)施的通常改革模式，推行鎮(zhèn)村一同改革的方式，村成立村級集體經(jīng)濟(jì)合作社，鎮(zhèn)成立集體經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社，村級經(jīng)營性資產(chǎn)統(tǒng)一委托鎮(zhèn)資產(chǎn)經(jīng)營公司管理，村級集體經(jīng)濟(jì)組織重點(diǎn)管好本村集體土地和非經(jīng)營性資產(chǎn)。通過這種方法，實(shí)現(xiàn)最大范圍的區(qū)域統(tǒng)籌，同時(shí)也會避免許多矛盾的發(fā)生。

4.規(guī)范管理和加強(qiáng)監(jiān)督相結(jié)合，促使體制機(jī)制更趨完善

正確處理好改制與發(fā)展的關(guān)系，在改制中做大、做強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)是改革的主要任務(wù)。堅(jiān)持規(guī)范操作是改革成功的基本保障，民主參與是規(guī)范操作的基礎(chǔ)，改革方案要進(jìn)行充分的民主討論并進(jìn)行可行性論證，整個(gè)改革工作的各個(gè)環(huán)節(jié)必須經(jīng)過合法的民主程序；要嚴(yán)把財(cái)產(chǎn)清查關(guān)、資產(chǎn)評估關(guān)、債權(quán)債務(wù)處理關(guān)、審計(jì)監(jiān)督關(guān)，并在農(nóng)村集體資產(chǎn)管理部門備案，確保集體資產(chǎn)的安全。進(jìn)一步研究和制定管理辦法，加強(qiáng)年度工作考核力度，細(xì)化考核內(nèi)容和指標(biāo)，加強(qiáng)對改制后形成的新型集體經(jīng)濟(jì)組織的后續(xù)管理，切實(shí)發(fā)揮股東大會和監(jiān)事會的作用，鞏固已取得的改革成果，確保新型集體經(jīng)濟(jì)組織規(guī)范運(yùn)行，不斷完善集體經(jīng)濟(jì)組織的運(yùn)營機(jī)制。

5.發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，賦予股份制改革真正意義

各鎮(zhèn)村集體資產(chǎn)多寡懸殊，有的地方發(fā)展?jié)摿Υ螅w經(jīng)濟(jì)發(fā)展有空間，農(nóng)民分紅多；有的地方集體經(jīng)營性資產(chǎn)少，未來的發(fā)展機(jī)遇不多，農(nóng)民分紅微少。不管鎮(zhèn)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r如何，壯大集體經(jīng)濟(jì)一直是黨和政府的政策取向，尤其在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)更為重要。為此，可從兩個(gè)方面予以重點(diǎn)關(guān)注。一是提高集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營管理的能力。立足區(qū)域戰(zhàn)略定位及加快城市化的有利時(shí)機(jī)來挖掘村級經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿?。各村根?jù)自身特色，選準(zhǔn)適合村情的經(jīng)營體制，利用地域優(yōu)勢資源，大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，在農(nóng)業(yè)“接二連三”產(chǎn)業(yè)互動發(fā)展中增強(qiáng)集體財(cái)力，增加農(nóng)民收入。二是加大人才培養(yǎng)力度。股份制改革完成后，提高各層面人員的素質(zhì)十分緊迫。聘請相關(guān)專家及時(shí)對村董事、監(jiān)事機(jī)構(gòu)組成人員及財(cái)務(wù)人員開展股份合作社規(guī)范化運(yùn)作管理的專題培訓(xùn)，提高其綜合素質(zhì)；制定優(yōu)惠政策采取有效措施，吸引高素質(zhì)人才到集體經(jīng)濟(jì)股份合作社工作，為合作社發(fā)展提供智力保障；整合各方資源，大力培養(yǎng)有文化、懂技術(shù)、會經(jīng)營的新型農(nóng)民，提高農(nóng)民的整體素質(zhì)。