推進(jìn)基層治理法治化的新路子——秭歸縣開展“幸福村落”創(chuàng)建的實踐與啟示

○ 尤慶虎

黨的十八屆四中全會提出：推進(jìn)多層次多領(lǐng)域依法治理，堅持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，深化基層組織和部門、行業(yè)依法治理，支持各類社會主體自我約束、自我管理，發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等社會規(guī)范在社會治理中的積極作用。位于長江三峽庫區(qū)的湖北秭歸縣，為解決合村并組后農(nóng)村地域范圍過大、村干部力量不足、社會服務(wù)管理薄弱等問題，從2012年8月開始在全縣開展創(chuàng)建“幸福村落”活動，引導(dǎo)群眾自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我發(fā)展，推動鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、社會、文化及生態(tài)文明建設(shè)，初步走出了一條推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的新路子，這一經(jīng)驗?zāi)壳罢谝瞬型茝V。近日，農(nóng)業(yè)部批復(fù)了全國34個第二批農(nóng)村改革試驗區(qū)和試驗任務(wù)，秭歸的“幸福村落”創(chuàng)建作為全國村民自治改革試驗區(qū)和實驗任務(wù)被納入其中。

一、主要做法

（一）鎖定“村落治理”點位

考慮范圍太大不易組織、范圍太小不能形成合力的因素，本著“地域相近、產(chǎn)業(yè)趨同，利益共享、有利發(fā)展，群眾自愿、便于組織，尊重習(xí)慣、規(guī)模適度”的原則，按照50戶左右、地域面積在1—2平方公里的規(guī)模，在建制村內(nèi)科學(xué)劃分若干個村落。村落劃分由村“兩委”提出方案，提交黨員和村民代表討論通過后實施。全縣186個村的1361個農(nóng)村社區(qū)界定為2055個村落。

（二）構(gòu)建“雙線運行”機(jī)制

突出基層黨組織對群眾自治的領(lǐng)導(dǎo)，在“幸福村落”組織架構(gòu)上，實行“村黨支部（總支）——村落黨小組——黨員”和“村委會——村落理事會——農(nóng)戶”雙線運行模式。凡是村落有黨員3人以上的，同步組建黨小組；不足3人的，與鄰近村落聯(lián)合組建黨小組。據(jù)統(tǒng)計，全縣2055個村落共組建黨小組1256個，其中單獨組建的457個，聯(lián)合組建的1598個，實現(xiàn)了黨小組在村落內(nèi)的全覆蓋。

（三）推選“兩長八員”骨干

村落內(nèi)設(shè)立黨小組和村落理事會，從黨員中推選一名黨小組長，理事會由一名村落理事長和擔(dān)任八項職責(zé)的村落事務(wù)員（即經(jīng)濟(jì)員、宣傳員、幫扶員、調(diào)解員、維權(quán)監(jiān)督員、管護(hù)員、環(huán)保員、張羅員）組成。提倡黨小組長擔(dān)任村落理事長，推薦黨員兼任村落“八員”。根據(jù)工作能力的大小一人可以兼任多“員”?！皟砷L八員”由村“兩委”到村落主持召開黨員群眾會民主推薦、選舉產(chǎn)生。全縣186個村共推選村落“兩長八員”10412人，其中黨員2908人，占28%。村落理事長直接兼任黨小組長的有844人，占41%。很多個人有能力、辦事有精力、服務(wù)有熱情的黨員代表、離職干部、退伍軍人、產(chǎn)業(yè)大戶等“名人”骨干多被推選為“兩長八員”?！皟砷L八員”以義務(wù)服務(wù)形式協(xié)調(diào)村落事務(wù)，服務(wù)村落群眾，不僅真正體現(xiàn)了村民自治，而且解決了社區(qū)服務(wù)半徑過大、管理服務(wù)難等問題。

（四）緊盯“九個得到”目標(biāo)

村落治理以村落群眾共同關(guān)注的熱點難點問題為突破口，以發(fā)展村落經(jīng)濟(jì)、改善村落民生、建設(shè)村落設(shè)施、繁榮村落文化、化解村落矛盾、解決村落困難、保障村落權(quán)益等“七項任務(wù)”和經(jīng)濟(jì)得到發(fā)展、民生得到改善、環(huán)境得到保護(hù)、設(shè)施得到建設(shè)、鄉(xiāng)風(fēng)得到凈化、正義得到伸張、矛盾得到化解、困難得到幫扶、權(quán)益得到保障等“九個得到”為著力點；以增強(qiáng)村黨組織服務(wù)功能、維護(hù)社會穩(wěn)定、促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展、提高村民“幸福指數(shù)”為落腳點，充分發(fā)揮黨員以及農(nóng)村能人帶動作用，吸引群眾有序參與，帶領(lǐng)群眾開展“幸福村落”建設(shè)。

（五）注入支持激勵動力

秭歸縣委統(tǒng)一制定下發(fā)了《“幸福村落”章程》、《村落公益事業(yè)議決建管辦法》、《“幸福村落”考核標(biāo)準(zhǔn)》等10個工作規(guī)范，指導(dǎo)“幸福村落”創(chuàng)建工作健康有序推進(jìn)。同時，縣委、縣政府統(tǒng)籌整合涉農(nóng)項目、資金和政策，扶持村落發(fā)展。2013年共安排1100萬元“一事一議”資金，支持村落用于道路建設(shè)、安全飲水等公益事業(yè)發(fā)展；整合7180萬元用于10個特困村整村推進(jìn)；爭取各類項目資金6.9億元用于新農(nóng)村建設(shè)，極大地調(diào)動了各村落理事會干事創(chuàng)業(yè)的積極性?？h財政還為每個村增加1萬元轉(zhuǎn)移支付經(jīng)費，用于“幸福村落”創(chuàng)建等工作。

二、主要成效

秭歸縣經(jīng)過兩年多時間的“幸福村落”創(chuàng)建實踐，大多數(shù)農(nóng)村反映“公益事業(yè)好辦、群眾工作好做、兩委干部好當(dāng)、社會風(fēng)氣好轉(zhuǎn)”，黨群、干群關(guān)系明顯改善。正如一位村黨支部書記用“加減乘除”所言：“加了村落理事會，減少干部苦和累，乘以義務(wù)服務(wù)隊，除去困難一大堆，等于群眾得實惠?！鄙鷦有蜗蟮氐莱隽恕靶腋４迓洹眲?chuàng)建工作的好處。

（一）探索到農(nóng)村基層治理的新途徑

農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，解放和發(fā)展了農(nóng)村生產(chǎn)力，農(nóng)民獲得更多自由，但客觀上黨群、干群以及群眾之間的聯(lián)系在部分地方呈現(xiàn)出淡化傾向。而“幸福村落”的創(chuàng)建又把分散的農(nóng)民重新凝聚起來，村落群眾成為一個利益共同體，村落理事會成為黨和政府與農(nóng)民群眾聯(lián)系的橋梁紐帶。許多村落在“兩長八員”的組織下，過去議不成的事現(xiàn)在議得攏了，過去辦不了的事現(xiàn)在辦得成了，徹底改變了以往一個村靠幾名村干部苦苦支撐的局面，既鞏固了我們黨執(zhí)政的群眾基礎(chǔ)，也充分發(fā)揮了人民群眾當(dāng)家作主的作用。

（二）匯集了群眾改天換地的新動力

秭歸縣通過民主推薦村落“兩長八員”，發(fā)揮他們在村落治理中發(fā)展經(jīng)濟(jì)、精于組織以及溝通協(xié)調(diào)等特長，消除了他們過去辦事有愿望、施展無平臺的尷尬，在“幸福村落”這個小平臺上，全縣“兩長八員”帶動村落群眾加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，掀起了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的熱潮。一年時間全縣新發(fā)展茶葉1.9萬畝、柑橘2.1萬畝、煙葉2.3萬畝、核桃4.1萬畝。“幸福村落”創(chuàng)建還大大促進(jìn)了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2013年以來全縣2055個村落義務(wù)投工32.8萬個，籌集資金3254萬元，新修公路337公里，維修公路2289公里，新修水渠21公里，維修改造水渠209公里，新建維修水池5400多口。盛產(chǎn)臍橙的水田壩鄉(xiāng)王家橋村先后有4個村落自我調(diào)整土地，籌資投勞修通了9公里果園運輸路，每年可節(jié)省人力轉(zhuǎn)運費20萬元以上。

（三）發(fā)掘出維護(hù)一方平安的新源泉

村落理事會“兩長八員”的人脈和威望成為維護(hù)農(nóng)村公平正義、促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定的力量源泉。“兩長八員”都居住在老百姓家門口，大家公認(rèn)有威望，村民之間的矛盾根源他們最清楚，能夠抓住矛盾調(diào)解的要害，往往只要他們幾句話，或者一個屋場會，矛盾就能得到化解。九畹溪鎮(zhèn)界埡村的一個村落里兩戶農(nóng)民發(fā)生土地田界糾紛，一拖就是幾年。村落調(diào)解員上任后，主動前去調(diào)解，他拿出過去當(dāng)村干部時的筆記本，找出“大包干”劃界時的原始記錄，讓矛盾雙方心服口服，一場曠日持久的糾紛當(dāng)天即告平息。2014年以來秭歸縣縣鄉(xiāng)兩級受理的來信來訪、矛盾糾紛比往年同期下降31%，鄉(xiāng)村和諧局面正在形成，在社會穩(wěn)定方面做到了“大事不出村，小事不出村落”。

（四）構(gòu)建起鄉(xiāng)村社會管理新體系

創(chuàng)建“幸福村落”縮小村民自治的管理范圍，把農(nóng)村社會管理的末梢延伸到村落，讓村落成為最基礎(chǔ)的自然單元，它比農(nóng)村社區(qū)更小、更具有凝聚力、更方便基礎(chǔ)建設(shè)和社會管理。這種將“大單元”的村民自治延伸至“小范圍”的村落，構(gòu)建村務(wù)管理“村民委員會——村民小組——村落——村民”模式，不但改變了較多地方村民自治流于形式的問題，而且將村民自治落實得更加具體有效，形成了多層次、立體式的村民自治體系。

三、幾點啟示

秭歸縣創(chuàng)建“幸福村落”激發(fā)了農(nóng)民群眾當(dāng)家作主的熱情，“群眾的事群眾一起辦”，解決了農(nóng)村基層諸多現(xiàn)實問題，惠及了廣大群眾，得到了群眾的真心擁護(hù)，為我們在新形勢下提升基層社會治理法治化水平提供了有益啟示。

（一）充分發(fā)揮黨組織在鄉(xiāng)村治理中的引領(lǐng)作用

實現(xiàn)農(nóng)村有效治理，要加強(qiáng)村級黨組織的政治領(lǐng)導(dǎo)，鼓勵黨員在“幸福村落”創(chuàng)建過程中發(fā)揮先鋒模范作用。要以農(nóng)村基層黨組織為核心，通過多種形式把分散的農(nóng)民群眾組織起來，形成完整的組織體系，更好發(fā)揮鄉(xiāng)村能人的“正能量”。

（二）逐步提升群眾參與鄉(xiāng)村治理的熱情

鄉(xiāng)村治理最成熟的狀態(tài)是政社互動共治，必須培育群眾的參與意識，拓寬參與渠道，擴(kuò)大參與范圍。要積極培育發(fā)展各類農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織和社會民間組織，引導(dǎo)其在提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為、化解矛盾等方面發(fā)揮作用，形成社會服務(wù)管理的合力，激發(fā)正能量，控制負(fù)作用。

（三）不斷健全基層治理的體制機(jī)制

“幸福村落”創(chuàng)建活動是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，要堅持把體制機(jī)制和制度建設(shè)貫徹創(chuàng)建工作始終，注重探索完善各類組織協(xié)同機(jī)制、內(nèi)部運行機(jī)制以及群眾權(quán)益保障機(jī)制等，進(jìn)一步加快轉(zhuǎn)變政府職能，推動城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化，建立健全民主制度，提高鄉(xiāng)村治理的規(guī)范化和制度化水平。

（四）更加注重保障和改善基層民生

“幸福村落”創(chuàng)建活動歸根結(jié)底是為了增進(jìn)民生福祉。要讓廣大群眾切身感受到創(chuàng)建帶來的實惠，激發(fā)群眾參與創(chuàng)建的熱情。加大常態(tài)政策支持力度，建立穩(wěn)定的公共財政投入機(jī)制，整合各部門資源，大力發(fā)展村落經(jīng)濟(jì)。完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升社會公共服務(wù)能力和水平，著力改善群眾的生產(chǎn)生活條件，持續(xù)輸送“幸福村落”建設(shè)的動力，提高農(nóng)民群眾的幸福指數(shù)。