十八屆三中全會(huì)以來“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”研究成果綜述

褚 娟

（南京師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210023）

“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為一種全新的政治理念，對相關(guān)研究成果進(jìn)行歸納具有重要意義。這一命題的提出表明我們黨對社會(huì)政治發(fā)展規(guī)律有了新的認(rèn)識(shí)，是馬克思主義國家理論的重要?jiǎng)?chuàng)新，也是中國共產(chǎn)黨從革命黨轉(zhuǎn)向執(zhí)政黨的重要理論標(biāo)志。推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主政治，實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展的必然要求，也是完善中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的重要保證。

一、科學(xué)內(nèi)涵及特征研究綜述

習(xí)近平總書記指出：“國家治理體系和治理能力是一個(gè)國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)?！保?］習(xí)近平總書記首次對“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”相關(guān)概念及二者的相互關(guān)系進(jìn)行說明之后，學(xué)者們對其進(jìn)行了解釋性闡述和擴(kuò)充性補(bǔ)充。

（一）關(guān)于國家治理體系的內(nèi)涵

關(guān)于“國家治理體系”，目前學(xué)術(shù)界的研究成果主要有兩個(gè)角度：一類為系統(tǒng)論角度；另一類為制度論角度。

其一，系統(tǒng)論的角度。他們認(rèn)為國家治理體系是治理主體基于自身職能而推進(jìn)國家實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定與發(fā)展目標(biāo)的有機(jī)系統(tǒng)，其核心就在于黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國的有機(jī)統(tǒng)一［2］。李抒望認(rèn)為，在我國，國家治理體系是黨領(lǐng)導(dǎo)人民管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域的體制機(jī)制和法律法規(guī)安排［3］。徐湘林認(rèn)為，國家治理包括6個(gè)基本要素，即核心價(jià)值體系、決策權(quán)威、執(zhí)行體系、政治互動(dòng)機(jī)制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展體系、社會(huì)保障體系［4］。戴長征認(rèn)為，國家治理體系，從范圍看，包括政府治理體系、社會(huì)治理體系、市場治理體系；從內(nèi)容看，包括常態(tài)治理體系、特殊治理體系、危機(jī)治理體系；從過程看，包括國家治理的規(guī)劃和決策體系、國家治理的支持體系、國家治理的評估體系、國家治理的監(jiān)督體系［5］。

其二，制度論的角度。他們把國家治理體系歸結(jié)為狹義的制度設(shè)計(jì)。江必新認(rèn)為，將其解釋為黨領(lǐng)導(dǎo)人民管理國家的制度體系，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度［6］。辛向陽認(rèn)為，國家治理體系是指按照一定的治理理念確立起來，使國家能夠順利運(yùn)行的體制機(jī)制［7］。

（二）關(guān)于國家治理能力的內(nèi)涵

關(guān)于“治理能力”，目前學(xué)術(shù)界研究成果可以歸納為兩個(gè)角度：一種角度是將治理能力歸結(jié)為治理主體的能力；另一種角度則把治理能力歸結(jié)為治理過程的制度能力。

其一，將治理能力歸結(jié)為治理主體既國家和政府的能力。戴長征認(rèn)為，國家治理能力是指國家在管理社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化事務(wù)過程中，為實(shí)現(xiàn)國家治理的戰(zhàn)略目標(biāo)，分配社會(huì)利益并實(shí)現(xiàn)對社會(huì)生活的有效控制和調(diào)節(jié)的能量及其作用的總稱［5］。竹立家認(rèn)為，政府是國家治理的責(zé)任主體，國家治理能力主要就是政府的治理能力，具體而言主要表現(xiàn)為政府的公信力、責(zé)任力、執(zhí)行力、監(jiān)督力和服務(wù)力等五個(gè)層面［8］。辛向陽將其視為國家統(tǒng)籌各個(gè)領(lǐng)域治理主體、處理各種主體關(guān)系，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的水平與質(zhì)量的能力［7］。

其二，把治理能力歸結(jié)為治理過程中的制度能力。俞可平將其簡述為“國家制度的執(zhí)行能力”［9］。在魏治勛看來，它是國家通過自身制度構(gòu)建打造強(qiáng)能力結(jié)構(gòu)體系，并據(jù)此向社會(huì)輸出其治理舉措、達(dá)成治理目標(biāo)的行動(dòng)力［10］。徐湘林認(rèn)為，國家治理能力就是國家治理中體系和制度體現(xiàn)出來的能力［11］。韓振峰認(rèn)為，它是指運(yùn)用制度體系管理國家和社會(huì)各方面事務(wù)的能力［12］。許耀桐認(rèn)為，它是指運(yùn)用國家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力［13］。

（三）關(guān)于“國家治理體系”與“治理能力”的關(guān)系

目前大多數(shù)學(xué)者都認(rèn)為二者是相輔相成的一個(gè)有機(jī)整體，是作為國家治理進(jìn)程中密切相關(guān)的兩個(gè)方面出現(xiàn)的，只有二者之間的緊密協(xié)調(diào)，國家整體的治理水平才能得到顯著提升，代表人物有俞可平、江必新、韓振峰、高小平等。

（四）“現(xiàn)代化”的內(nèi)涵

大多數(shù)學(xué)者從系統(tǒng)視角出發(fā)，將國家治理體系和治理能力的“現(xiàn)代化”歸結(jié)為兩類：一類是國家治理方式和結(jié)構(gòu)的更新；另一類是制度的更新。

其一，治理方式和結(jié)構(gòu)的更新。俞可平將國家治理體系的現(xiàn)代化歸結(jié)為公共權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范化，公共治理過程的民主化、法治、效率提升以及中央與地方的協(xié)調(diào)化等五大標(biāo)準(zhǔn)［9］。魏治勛也認(rèn)為，國家治理體系的現(xiàn)代化的核心要旨在于以現(xiàn)代治理理念重構(gòu)公共權(quán)力，實(shí)現(xiàn)國家治理的范式轉(zhuǎn)換，中心內(nèi)容則是行政體系的自我再造，直接目標(biāo)則是提升政府的治理能力，打造民主、法治、高效的現(xiàn)代行政體系，為國家的“善治”創(chuàng)造條件［10］。高小平提出，“治理體系現(xiàn)代化”是指處理好政府、市場、社會(huì)的關(guān)系；“治理能力現(xiàn)代化”是指把治理體系的體制和機(jī)制轉(zhuǎn)化為一種能力，發(fā)揮其功能，提高公共治理能力［14］。

其二，制度方面的更新。王慶五認(rèn)為，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的提出，標(biāo)志著我們對現(xiàn)代化認(rèn)識(shí)的四個(gè)突出層面：一是突出了制度建設(shè)的目標(biāo)；二是突出了制度體系的建設(shè)；三是突出了治理者運(yùn)用制度和法制的能力；四是突出了中國特色社會(huì)主義現(xiàn)代化的核心命題——黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政體制、執(zhí)政方式改革在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的核心定位［15］。鄭言認(rèn)為，國家治理體系現(xiàn)代化就是要適應(yīng)時(shí)代特點(diǎn)，通過改革和完善體制機(jī)制、法律法規(guī)，推動(dòng)各項(xiàng)制度日益科學(xué)完善，實(shí)現(xiàn)國家治理的制度化、規(guī)范化、程序化；國家治理能力現(xiàn)代化是指不斷適應(yīng)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的需要，增強(qiáng)依法按照制度治國理政的本領(lǐng)，把各方面制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為管理國家的能力和水平［16］。辛向陽認(rèn)為，國家治理體系的現(xiàn)代化意味著：國家治理的基本制度是符合時(shí)代潮流的；國家治理能力現(xiàn)代化意味著：以制度為基礎(chǔ)，正確處理各種重大關(guān)系［7］。

（五）基本特征

關(guān)于國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的基本特征，大多數(shù)學(xué)者把它歸結(jié)為國家、市場和社會(huì)的相互協(xié)調(diào)。高小平認(rèn)為，國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的基本特征是，政府、市場、社會(huì)關(guān)系布局合理，公共權(quán)力結(jié)構(gòu)優(yōu)化，民主發(fā)展，法治健全［14］。李樹林認(rèn)為，國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的特征有：國家機(jī)制、市場機(jī)制、公民社會(huì)機(jī)制的互相支撐與平衡；法治與德治的有機(jī)統(tǒng)一；民主與效率的相互補(bǔ)充與協(xié)調(diào)［17］。

二、關(guān)于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)障礙

作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，當(dāng)前我國的治理體系和治理能力實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化還面臨著一定的現(xiàn)實(shí)障礙。綜合學(xué)者們的觀點(diǎn)，主要可概括為以下幾方面。

第一，我國還沒有充分發(fā)揮社會(huì)主義民主的優(yōu)越性。王長江認(rèn)為，當(dāng)前我國在社會(huì)主義民主建設(shè)方面依然存在一些問題，主要包括以下三個(gè)方面：一是社會(huì)主義民主在個(gè)別部門和地區(qū)成為玩弄民意的工具；二是社會(huì)主義民主成為少部分人推脫責(zé)任的工具，這一問題在公共決策環(huán)節(jié)得到顯著體現(xiàn)；三是在社會(huì)主義民主建設(shè)實(shí)踐中探索者承擔(dān)了過多不必要的風(fēng)險(xiǎn)，使得敢于推進(jìn)實(shí)踐改革和發(fā)展創(chuàng)新的人往往被邊緣化，由此導(dǎo)致社會(huì)主義民主實(shí)踐發(fā)展積極性的不足。正是因?yàn)槊裰靼l(fā)展中這些問題的存在，導(dǎo)致了我國社會(huì)主義民主原本應(yīng)有的優(yōu)越性沒有得到顯著發(fā)揮，同時(shí)也給國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化帶來了客觀障礙［18］。

第二，市場和社會(huì)參與度不足。丁志剛認(rèn)為，從市場參與角度來看，截至目前無論在理論還是政策層面上，我國的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制依然還不夠完善。一方面，在理論認(rèn)知上，對市場在資源配置的基礎(chǔ)性作用界定不明晰，市場參與的基礎(chǔ)性作用難以有效發(fā)揮；另一方面，在政策操作上，市場的規(guī)律作用往往被忽視，尤其是一些地方政府出于自身利益的考量往往直接進(jìn)行干預(yù)而導(dǎo)致市場在治理體系中的作用被忽視，也給國家的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變帶來障礙。從社會(huì)參與角度來看，我國社會(huì)組織機(jī)構(gòu)發(fā)育還不成熟，社會(huì)參與能力不足。已有的大多數(shù)社會(huì)組織存在對政府的慣性依賴，缺乏獨(dú)立性和自主性，面對國家治理領(lǐng)域的問題難以發(fā)揮自身的有效作用，這也無疑加大了國家治理的難度和負(fù)擔(dān)［19］。

第三，公民公共參與的自覺理念需進(jìn)一步提升。桑玉成認(rèn)為，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一個(gè)重要方面，就是要著力凸顯國民在公共責(zé)任和公共利益方面的主體地位，這是我國社會(huì)主義國家建設(shè)的基本取向和本質(zhì)訴求。然而，在我國的政治生活和政府管理實(shí)踐當(dāng)中，國民公共參與的自覺理念依然存在不足，這構(gòu)成了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的觀念文化障礙，進(jìn)一步促使國民關(guān)系中不合作的情緒出現(xiàn)滋長的苗頭，尤其是當(dāng)個(gè)人利益受到影響時(shí)表現(xiàn)得最為明顯，導(dǎo)致政府治理實(shí)踐出現(xiàn)成本上升但效率下降的悖論。當(dāng)前能否破解國民的觀念劣勢和提升其公共素養(yǎng)水平，可謂構(gòu)成了推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要變量［20］。

第四，傳統(tǒng)計(jì)劃體制和觀念的消極影響。李景鵬將這種歷史遺留下體制和模式稱之為“計(jì)劃政治”，并分析了這種計(jì)劃政治多個(gè)層面的弊端。一是夸大了國家領(lǐng)導(dǎo)者的判斷力和信息掌控能力；二是重視領(lǐng)導(dǎo)的決策而輕視群眾的參與；三是過分強(qiáng)調(diào)社會(huì)控制而忽視人民群眾自身的自主性和創(chuàng)造性。這種傳統(tǒng)的計(jì)劃政治遺留下的觀念和機(jī)制今天仍然在一些地區(qū)和部門廣泛存在，這種障礙如果不加以消解，國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化必將難以實(shí)現(xiàn)［21］。

三、關(guān)于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)路徑

圍繞如何推進(jìn)國家治理體系和治理能力實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，學(xué)界也進(jìn)行了探索。

第一，從國家方面看，要處理好政府、市場、社會(huì)三者的關(guān)系。俞可平將處理好政府、市場、社會(huì)三者的關(guān)系視為推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化的重要前提。為此，在經(jīng)濟(jì)治理體系中，必須按照市場邏輯深化改革國家經(jīng)濟(jì)治理機(jī)制，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用；在政治和社會(huì)治理體系中，就必須發(fā)揮法治和社會(huì)參與的積極性，由此實(shí)現(xiàn)對利益關(guān)系的調(diào)整和矛盾糾紛的化解，在實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一的過程中帶來國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的切實(shí)實(shí)現(xiàn)［9］。徐頑強(qiáng)認(rèn)為，要把實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)的共管共治視為當(dāng)務(wù)之急，即通過強(qiáng)調(diào)契約與合作原則，在治理進(jìn)程中引入市場化競爭原則，運(yùn)用激勵(lì)性手段，提升政府在治理中的服務(wù)性和非對抗性，達(dá)到增加治理效能，減少人為阻滯產(chǎn)生的根本目標(biāo)，以最終營造出一個(gè)寬空間、多維度的國家治理體系發(fā)展格局［22］。胡寧生認(rèn)為，推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化的關(guān)鍵步驟是形成政府、市場和社會(huì)三方的協(xié)調(diào)協(xié)同、 良性互動(dòng)［23］。

第二，從法制角度上看，要把法治與國家治理體系和治理能力的提高結(jié)合起來。彭中禮從理論動(dòng)力角度尋找解決對策：從目的論層面來說，需要轉(zhuǎn)變“公民—國家”關(guān)系和“國家—社會(huì)”關(guān)系；從價(jià)值論層面來說，需要合理平衡“公平—效率”關(guān)系和“權(quán)利—權(quán)力”關(guān)系；從方法論層面來說，要從根本上摒棄人治方式和管制思維，實(shí)現(xiàn)“法治中國”［24］。徐亞文認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化的著力點(diǎn)在于實(shí)現(xiàn)“共治”（或者“社會(huì)共治”）［25］。施芝鴻提出，推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一和協(xié)商民主廣泛多層制度化、實(shí)現(xiàn)國家治理法治化［26］。

第三，從制度層面上看，必須在中國特色社會(huì)主義制度框架內(nèi)進(jìn)行，完善和發(fā)展相關(guān)制度。房寧認(rèn)為，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，一是必須在中國特色社會(huì)主義制度框架內(nèi)進(jìn)行；二是善于借鑒古今中外治國理政的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)；三是解放思想、大膽探索，在實(shí)踐中探索途徑和方法［27］。吉林大學(xué)張賢明教授也持類似觀點(diǎn)，認(rèn)為需要通過完善和發(fā)展相關(guān)制度，保障制度體系的整合力與權(quán)威性，提升制度結(jié)構(gòu)的科學(xué)性和運(yùn)轉(zhuǎn)效能，國家治理體系創(chuàng)新和治理能力提升才能有更加堅(jiān)實(shí)的根基［28］。盧洪友從財(cái)稅預(yù)算制度出發(fā)，認(rèn)為推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的財(cái)政路徑在于深化財(cái)政改革、建立現(xiàn)代財(cái)政制度體系［29］。

第四，文化理念和道德價(jià)值層面上，要把治國理念和法律、道德結(jié)合起來。唐皇鳳提出了如下核心戰(zhàn)略：一是創(chuàng)新國家治理理念，建設(shè)和完善社會(huì)主義核心價(jià)值體系，以塑造改革共識(shí)；二是增強(qiáng)社會(huì)主義制度體系的自我完善能力，大力加強(qiáng)現(xiàn)代國家制度建設(shè)；三是構(gòu)建國家—市場—社會(huì)之間的網(wǎng)絡(luò)化治理模式，實(shí)現(xiàn)國家治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化［30］。重慶市委常委燕平提出了提升國家輿論引導(dǎo)能力應(yīng)有的三種傳播思維，即通過強(qiáng)化戰(zhàn)略思維、創(chuàng)新思維和底線思維，以確保意識(shí)形態(tài)安全，為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供理念根基［31］。顏曉峰也提出如下四條重要途徑：一是運(yùn)用法律制度治理國家與運(yùn)用道德規(guī)范治理國家一體化；二是有效維護(hù)社會(huì)秩序與有效整合社會(huì)意識(shí)一體化；三是創(chuàng)新社會(huì)治理與強(qiáng)化道德約束一體化；四是治理融入生活與價(jià)值內(nèi)化于心一體化［32］。許耀桐提出的實(shí)現(xiàn)途徑如下：第一，樹牢目標(biāo)理念；第二，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，即構(gòu)建國家治理的體制機(jī)制形成以公共權(quán)力為核心的多元治理格局，確定國家治理的政治、法律與管理方略；第三，突出制度建設(shè)，建設(shè)法治中國；第四，推進(jìn)政治改革；第五，夯實(shí)社會(huì)基礎(chǔ)，通過民主參與實(shí)現(xiàn)國家與社會(huì)的良性互動(dòng)［13］。

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