論我國環(huán)境民事公益訴訟原告資格制度的完善

許 鵬

(安徽商貿(mào)職業(yè)技術學院人文外語系，安徽蕪湖 241002)

中共十八大報告指出:“建設生態(tài)文明，是關系人民福祉、關乎民族未來的長遠之計。”目前我國生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)狀不容樂觀，環(huán)境保護部公布2013年第一季度重點環(huán)境污染事件已達13件。在此情形下，保護環(huán)境公益已是勢所必行?！霸谝粋€法治國家，沒有合法性就沒有正當性?！保?］修訂后的《民事訴訟法》正式將公益訴訟制度寫進了法律，這是立法的進步，但環(huán)境公益訴訟主體界定不明確、范圍狹窄，這將不利于通過環(huán)境公益訴訟的途徑救濟環(huán)境公益。完善環(huán)境公益訴訟制度的第一步是正確合理的明確界定原告資格，因為原告資格是訴訟中首先要面對的問題，原告是訴訟的參與者和發(fā)起者，沒有原告也就不會形成訴訟。

一、環(huán)境民事公益訴訟原告資格的基本理論

理論是制度研究的基礎，有關環(huán)境公益訴訟原告資格問題，最具代表性的理論包括公共信托理論、私人檢察總長理論以及環(huán)境權理論

(一)公共信托理論

信托制度的基本理論來源于羅馬法，美國聯(lián)邦最高法院通過Martin v．Waddell和Shively V．Bowlby案，［1］確立了公共信托規(guī)則。公共信托理論在美國經(jīng)過密執(zhí)安大學教授薩克斯的發(fā)展，成為環(huán)境公共利益的理論淵源。他認為“空氣、陽光、水等人類生活所必須的環(huán)境要素在當今受到了嚴重的污染和破壞，以至于威脅到人類的正常生活的情況下，不應再視為‘自由財產(chǎn)’而成為所有權的客體，環(huán)境資源就其自然屬性和對人類社會的重要性而言，它應成為全體國民的‘共享資源’和‘公共財產(chǎn)’，任何人不能對其占有、支配和損害。為了合理支配和保護這一‘公共財產(chǎn)’，共有人將其委托給國家進行管理。國家作為全體共有人的受托人必須對全體國民負責，不得濫用管理權?！保?］美國密歇根州制定的《1970年環(huán)境保護法》就確認國家應當嚴格依照信托條款規(guī)定執(zhí)行職務以法律條文的形式確認了公共信托理論。在此之后，美國有18個州依照公共信托理論，參考《密歇根州環(huán)境保護法》，制定了本州的環(huán)境公益訴訟規(guī)則。此后，這種理論逐漸被日本、印度等國所接受，成為環(huán)境公益訴訟的主要理論基礎。

公共信托理論在保護環(huán)境公益方面具有重要意義，這是由環(huán)境資源的公益性決定的。若國家在維護環(huán)境方面有懈怠或濫用權力的行為，檢察機關、社會團體或公民個人可以基于這一理論提起訴訟，這種訴訟就是環(huán)境公益訴訟。因此，公共信托理論是環(huán)境公益訴訟建立的理論依據(jù)，也是放寬訴訟原告資格的理論依據(jù)。

(二)私人檢察總長理論

私人檢察總長理論是美國聯(lián)邦第二上訴法院在審理紐約州工業(yè)聯(lián)合會訴伊克斯案件中發(fā)展出來的理論。私人檢察總長理論:在出現(xiàn)官吏的違法行為時，為了制止這種違法行為，國會可以授權一個公共官吏，例如檢察總長，主張公共利益提起訴訟，這時就產(chǎn)生了一個實際存在的爭端。同時，國會也可以不授權一個官吏提起訴訟，而制定法律授權私人團體提起訴訟，制止官吏的違法行為。這像總檢察長的情況一樣，也有一個實際的爭端存在。憲法不會禁止國會授權任何人，不論是官吏或非官吏提起這類爭端的訴訟，即使這個訴訟的唯一目的是主張公共利益也可以，得到這樣授權的人可以說是一個私人檢察總長。美國公益訴訟中原告資格的規(guī)定以私人檢察總長理論為基礎，杰羅姆·弗蘭克認為:“如果現(xiàn)實當中不存在適合司法解決的爭訟，聯(lián)邦議會便不必承認任何人擁有向法院起訴謀求司法解決爭訟的地位。……聯(lián)邦議會還可以……根據(jù)憲法，以立法的形式賦予非公務員的個人或非公務員的組織訴訟提起權，即賦予為防止公務員從事違反法律所賦予的權限(之范圍)的行為而起訴的權利?！幢氵@種訴訟程序的目的僅在于維護公共利益，這種手段在憲法上是允許的。接受這一授權的人，就是私人檢察總長?！保?］該理論闡釋將公益訴訟中原告資格的賦予與美國憲法中對于司法權范圍的規(guī)定聯(lián)系起來，解決了公益訴訟中原告資格擴張的合憲性問題，而成為原告資格擴張的基礎。

由此可見，私人檢察總長并不是環(huán)境公益的直接利害關系者。私人檢察總長理論的價值在于，通過授權使非直接利害關系人獲得了針對侵害環(huán)境公益行為的起訴資格，從法律上解決了原告環(huán)境公益訴訟資格問題，為環(huán)境公益提供了有力的司法救助。這項理論為那些致力于維護環(huán)境公益的公民和組織提起環(huán)境民事公益訴訟提供了可能。

(三)環(huán)境權理論

20世紀60年代，聯(lián)邦德國的一位醫(yī)生最早引發(fā)了關于環(huán)境權的討論，同一時間美國學政兩界討論公民要求在良好的環(huán)境中生活的憲法依據(jù)是什么。1972年聯(lián)合國人類環(huán)境會議通過的《人類環(huán)境宣言》中明確規(guī)定:“人類有權在一種能夠過上尊嚴和福利生活的環(huán)境中享有自由、平等和充足的生活條件，并且負有保護和改善這一代人和將來世世代代人的環(huán)境的莊嚴責任?！边@是對環(huán)境權最早的定義。我國學者呂忠梅認為，公民享有在不被污染和破壞的環(huán)境中生存及利用環(huán)境資源的權利。［4］蔡守秋教授認為，環(huán)境權是環(huán)境法律關系主體享用適用環(huán)境的權利以及保護環(huán)境的義務，包括個人、單位、國家、人類和自然環(huán)境權。［5］有關環(huán)境權的屬性問題學界尚無定論，主要有人權說人格權說、財產(chǎn)權說和人類權說等，通過比較可以看出人權說較有代表性，從《歐洲人權史》可以看出人權是作為人應該享有的、不可非法剝奪的、不可讓渡的權利，是人類社會中最高形式的和最普遍性的權利。它不僅可以保障人能在生理上成為真正意義上的人，而且能夠使其在保持一種人格尊嚴的情形下獲得生存和發(fā)展環(huán)境權正是一種完全符合人權內(nèi)涵的權利類型。因為每個人生來即對環(huán)境享有權利且這種權益關乎人們的尊嚴。

在我國，環(huán)境權亦被認為是一種新興的、正在發(fā)展中的重要法律權利，并且環(huán)境權是環(huán)境法的一個核心問題，是環(huán)境訴訟的基礎。我國學者自20世紀80年代開始以極大的熱情投入到環(huán)境權的論爭之中。我國《憲法》和《環(huán)境保護法》中均有關于環(huán)境權利的直接規(guī)定，可見在實踐中，環(huán)境權得到獨立的確立、保障和實施己是不容爭議的事實，環(huán)境權在事實上已是一項獨立的權利。環(huán)境權它不僅是憲法性權利更是一種具體的權利，需要程序性的設計來維護。“在一個法制國家，法院有權對一切問題作終極的司法審查，法院是法律帝國的首都。”［6］這讓我們明白環(huán)境權的最終救濟是司法救濟，而環(huán)境公益訴訟就是一種對環(huán)境權的司法救濟制度，是環(huán)境權從理論到實踐的重要渠道，是立法保障法律實施的基本標志。這個程序能充分調(diào)動公眾的積極性，讓公眾參與進來，以最強大的力量來保護環(huán)境公共利益。

公共信托理論、環(huán)境權理論、私人檢察總長理論打破了傳統(tǒng)的原告適格理論，不再要求訴訟當事人必須是直接利害關系者，雖然內(nèi)容不同，但是這三種理論分別從不同的角度擴張了環(huán)境公益訴訟主體資格范圍。

二、完善我國環(huán)境民事公益訴訟原告資格制度的建議

環(huán)境公益訴訟制度的目的是為了保護生態(tài)環(huán)境，因此環(huán)境公益訴訟主體的范圍不能過于狹窄，否則就背離了鼓勵更多正能量參與環(huán)境公益的立法初衷;而訴訟主體的范圍亦不能過寬，否則有可能導致訴權被濫用的風險。

(一)明確環(huán)保行政機關提起環(huán)境民事公益訴訟的原告資格

環(huán)境保護行政主管部門能否成為環(huán)境公益訴訟的適格原告，在我國學術界仍有爭議。有學者認為，既然法律已經(jīng)賦予其保護公共環(huán)境資源的權力——管理權和一定的行政強制權，沒有提起民事訴訟的必要。［7］此外，其自身也存在以下局限性:第一，環(huán)保部門行政執(zhí)法不嚴。根據(jù)《憲法》和《環(huán)境保護法》等規(guī)定，環(huán)境公益的直接維護者是環(huán)保部門。環(huán)境公益損害沒有通過行政權力得以糾正，要么是環(huán)保部門怠于行使權力，要么是囿于行政權的邊界使環(huán)境監(jiān)管出現(xiàn)真空。作為國家的行政部門，環(huán)保部門行使《憲法》賦予的權利，通過行使行政權來維護生態(tài)平衡，保護生態(tài)環(huán)境。制止環(huán)境侵權行為，保護生態(tài)環(huán)境是環(huán)保部門的法定職責，如果賦予其起訴資格，在面對環(huán)境侵害案件時，環(huán)境保護行政主管部門直接提起環(huán)境公益訴訟，那么這是否有刻意規(guī)避本職工作之嫌呢?執(zhí)法權和起訴權的矛盾如何化解呢?第二，環(huán)保部門各自為陣，業(yè)務范圍混亂。在我國，為了更好的有效的保護生態(tài)環(huán)境，根據(jù)不同領域，各地政府設立了相應的環(huán)保部門，但不同環(huán)保部門業(yè)務范圍上存有交叉、重疊現(xiàn)象;由于責任歸屬不明確，關系沒有捋順，導致互相推諉，推卸責任的問題屢屢發(fā)生。如在漁業(yè)污染的情況下，漁政監(jiān)督管理機構和環(huán)保部門都有權管理，因此就可能出現(xiàn)雙方踢皮球，都不管，不起訴的局面。第三，賦予環(huán)保部門起訴權有畫蛇添足之嫌。環(huán)保部門的行政執(zhí)法權是由《憲法》賦予的，通過行政執(zhí)法保護生態(tài)環(huán)境是其法定職權。賦予環(huán)保部門環(huán)境民事公益訴訟權不利于節(jié)約已經(jīng)十分緊張的司法資源且有濫用權利的嫌疑，可謂多此一舉。

筆者認為，雖然環(huán)保部門提起環(huán)境公益訴訟有不少現(xiàn)實的擔心和障礙，但從保護生態(tài)環(huán)境的角度看，明確環(huán)保部門環(huán)境民事公益訴訟權不僅必要而且必須，環(huán)保部門自身的特點決定了其是適格的環(huán)境公益訴訟原告。

第一，賦予環(huán)保機關公益訴訟權是環(huán)境執(zhí)法權的有益補充?！稇椃ā返?條規(guī)定所有的自然資源歸國家所有。國家行使環(huán)境保護的方式是將環(huán)保行政執(zhí)法權下放給環(huán)保機關，由其代表國家對環(huán)境進行日常的監(jiān)管，對環(huán)境侵權違法行為進行處理。然而由于種種主客觀原因，環(huán)保機關僅僅依靠行政執(zhí)法權并不能有效遏制環(huán)境日益惡化的趨勢。面對已經(jīng)滿目瘡痍的生態(tài)環(huán)境，政府環(huán)保機關往往無計可施，而事后修復遭受破壞的生態(tài)環(huán)境往往都是由當?shù)卣I單。環(huán)保機關的行政執(zhí)法手段十分有限僅具有行政許可、行政處罰等，并不具有行政強制執(zhí)行權。若相對人拒不履行環(huán)保機關開出的行政處罰，環(huán)保機關只能通過法院強制執(zhí)行的方式補救，行政手段的單一造成了行政執(zhí)法效率的低下。此外，環(huán)保機關行政處罰的依據(jù)是現(xiàn)行法律，而法律對環(huán)境污染的行政處罰限額規(guī)定的過低，法律滯后造成了環(huán)境污染處罰數(shù)額遠不及實際污染造成的損失，更不及污染企業(yè)購買環(huán)保設備的投入，這也是污染企業(yè)寧愿接受處罰而不愿購買環(huán)保設備的原因之一。因此，明確環(huán)保機關環(huán)境民事公益訴訟資格是對環(huán)保行政執(zhí)法權的有益補充，執(zhí)法權和起訴權的結合更利于全面綜合保護環(huán)境公益。

第二，環(huán)保機關在訴訟舉證中具有自身的天然優(yōu)勢。環(huán)保機關在日常的執(zhí)法過程中積累了豐富的環(huán)境污染違法行為信息，對各種環(huán)境污染的污染源十分熟悉。此外環(huán)保機關具有大量的專業(yè)技能人員和專業(yè)環(huán)境檢測設備。這些優(yōu)勢是普通的公民和其他組織無法比擬的。在公益訴訟中，環(huán)保機關舉證快且專業(yè)性強，在證明污染行為和污染損害結果的因果關系上有著特殊的天然優(yōu)勢。

第三，我國現(xiàn)有法律規(guī)定已將環(huán)保機關作為公益訴訟的適格原告。2010年8月最高法院出臺的《關于為加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變提供司法保障和服務的若干意見》明確提出，各級法院要依法受理環(huán)保部門代表國家提起的環(huán)境污染損害賠償案件?！吨腥A人民共和國海洋環(huán)境保護法》第90條第2款的規(guī)定賦予了海洋環(huán)保行政機關的公益訴訟資格。在地方司法實踐中也有類似的規(guī)定，如2011年7月29日，海南省高級人民法院發(fā)布了《關于開展環(huán)境資源民事公益訴訟試點的實施意見》，首次明確了可以提起環(huán)境公益訴訟的六大主體:檢察院、相關行政主管部門、依法成立的自然保護區(qū)管理機構、從事環(huán)境保護和社會公益事業(yè)法人組織、基層群眾組織、公民。

第四，公共信托理論為環(huán)保機關提前環(huán)境公益訴訟提供了法理基礎。根據(jù)公共信托理論，國家或政府作為受托人對于環(huán)境資源取得普通法上的所有權，承擔著保護環(huán)境資源的諸多義務，當環(huán)境侵害行為發(fā)生時，國家應當積極行使職權制止污染行為，追究不法者的法律責任。但在現(xiàn)實層面，國家只是一個抽象的主體，無法以一個環(huán)境公益訴訟原告的身份提起訴訟。因此，國家需要將此職責信托給一個具體的國家機關，由此機關來行使保護環(huán)境公益職責和環(huán)境公益訴訟權。毫無疑問，環(huán)保機關無疑是最佳選擇。作為環(huán)境行政執(zhí)法機關，環(huán)保機關最基本的職責就是維護生態(tài)環(huán)境和環(huán)境公益，由此來保護屬于全體國民的信托財產(chǎn)。

(二)明確檢察機關提起環(huán)境民事公益訴訟的原告資格

無論是在學術界還是在司法實踐中，賦予檢察機關環(huán)境民事公益訴訟資格得到了普遍的認同。雖然支持者占多數(shù)但仍有一部分學者認為，不宜賦予檢察機關環(huán)境公益訴訟的原告資格，理由歸納如下:

第一，檢察機關提起環(huán)境公益訴訟與其性質(zhì)相矛盾。在我國，檢察機關是國家的法律監(jiān)督機關，行使國家的檢查權，這種性質(zhì)同國外的檢察機關有著本質(zhì)上的不同，“人民檢察院通過監(jiān)督國家機關及其工作人員執(zhí)行、遵守法律，保障法律得到正確、統(tǒng)一實施來維護國家和社會的公共利益，而不宜干預具體的國家事務，更不宜通過個案干預國家審判”。［8］

因此，檢察機關更多的時候是一個監(jiān)督者的角色和刑事案件公訴人的角色。根據(jù)我國《刑事訴訟法》的規(guī)定，由檢察機關提起的訴訟是刑事訴訟，檢察機關是刑事公訴人，這顯然不同于環(huán)境公益訴訟，二者存在著性質(zhì)上的差異。如果檢察機關對環(huán)境侵害案件提起環(huán)境公益訴訟，那么應如何定性此種訴訟?此時，檢察機關面臨著“師出無名”的尷尬局面，“那么其一方面要以保護公益為己任，另一方面又要監(jiān)督這些公益糾紛的解決過程，使它兼?zhèn)淞诉\動員和監(jiān)督員的身份，職能上的自相矛盾使檢察機關介入民事公益訴訟出現(xiàn)了邏輯悖論”。［9］

第二，檢察機關提起環(huán)境公益訴訟有悖于民事訴訟兩造地位平等原則。民事訴訟雙方當事人地位平等是民事訴訟法的基本原則。民事訴訟雙方平等原則要求在訴訟中一方訴訟當事人不得享有超越另一方當事人的特權。然而檢察機關作為國家的法律監(jiān)督機關，在民事訴訟中擁有一些特殊的權利如調(diào)查取證權、查閱資料權、提出案件處理意見等權利，這些特權是民事訴訟對方當事人無法享有的，對被告利益的維護是十分不利的。這也導致了訴訟雙方地位不平等，致使被告在法庭對抗中處于弱勢的不利地位。這和民事訴訟雙方當事人地位平等原則相矛盾。同時，也不能排除在案件處理過程中，檢察機關濫用法律監(jiān)督權從而達到勝訴的可能性，這也使得環(huán)境公益訴訟的正義性大打折扣。正是因為這些權利的存在，導致了環(huán)境公益訴訟雙方當事人地位的不平等，這種不平等的地位違背了程序公正，也有悖于法律公正的精神。

第三，檢察機關提起環(huán)境公益訴訟缺少法律的支撐?？v觀我國目前的法律法規(guī)，不論是現(xiàn)行《刑事訴訟法》，還是在修改后的《民事訴訟法》中沒有一個法條明確檢察機關具有環(huán)境公益訴訟權，不僅是程序法，而且在實體法的規(guī)定中也找不到檢察機關提起環(huán)境公益訴訟的法律規(guī)定。根據(jù)“法無明文規(guī)定即為禁止”，檢察機關行使環(huán)境公益訴訟起訴權缺少法律的支撐，必須有明文的法律法規(guī)的規(guī)定才能實施在我國的一些地方出臺的文件中將檢察機關規(guī)定為適格的環(huán)境公益訴訟原告，如云南、貴州浙江等。但從法理層面上講，這些地方性的規(guī)定只是規(guī)范性文件，其適用范圍只在特定區(qū)域不具有適用的普遍性，因此，若以此來確定檢察機關在環(huán)境公益訴訟中的原告資格，難免會有些許牽強。

筆者認為，以上觀點有一定的合理性，但凡事都具有兩面性。我們不能因為可能存在這樣或那樣的弊端，就絕對否定了檢察機關環(huán)境公益訴訟的原告資格。任何一種制度，都是利弊的共同體，關鍵是權衡利弊關系，做到限制弊而擴大利，使其成為促進社會進步的工具，明確檢察機關的環(huán)境公益訴訟原告資格也是如此。

第一，檢察機關涉足有關公共利益的民事訴訟和行政訴訟是21世紀檢察機關發(fā)展的方向。維護社會公共利益是檢察機關固有使命之一?！皺z查機關與生俱來的公共性特征決定了它在履行職責時不僅是國家權利的代表，而且是公共利益的代表。在公共利益受到損害的時候，檢察機關為了維護和恢復公共秩序，必須有所作為?！保?］

檢察機關不僅維護著法律秩序的健康發(fā)展，也維護著國家利益和社會公共利益。因此，關于檢察機關在環(huán)境公益訴訟中雙重身份問題并不是不可調(diào)和的矛盾。筆者認為，只要協(xié)調(diào)好檢察機關環(huán)境公益民事起訴權與法律監(jiān)督權兩者的關系，解決好民事公訴權和監(jiān)督權的問題，檢察機關就能在環(huán)境公益訴訟中發(fā)揮巨大的正能量。《憲法》賦予了檢察機關行使法律監(jiān)督權，它代表著國家提起公訴，追訴犯罪行為，維護社會和諧是它的固有職責。同樣，檢察機關也可以代表國家對破壞環(huán)境公益的行為提起環(huán)境民事公益訴訟，這并不與“法律監(jiān)督者”的主體相矛盾。由于檢察機關是公共利益的代言人，廣泛的參與公益訴訟案件與其性質(zhì)是一致的。隨著社會生活的日趨復雜化和權利觀念由“個人本位”向“社會本位”的轉(zhuǎn)變，檢察機關的職能已經(jīng)不再限于傳統(tǒng)的刑事訴訟領域，其職能逐漸外延化，開始延伸到涉及環(huán)境公共利益的民事訴訟和行政訴訟領域，并逐漸擔當起民事、行政訴訟中公共利益代表人的角色。明確檢察機關環(huán)境民事公益訴訟資格正是切合了司法發(fā)展的趨勢。

第二，檢察機關提起環(huán)境民事公益訴訟缺乏現(xiàn)有法律依據(jù)，筆者不否認這的確是一處硬傷，但從科學發(fā)展觀的角度來看，法律的滯后是一個普遍性的問題，法律是對現(xiàn)實生活的一種抽象反映，法律和現(xiàn)實之間往往存在時間差。實際上任何一種法律的規(guī)定，都是一個從無到有，從弱到強的漸進式發(fā)展過程。正如環(huán)境公益訴訟在社會中的呼聲不斷，司法實踐中也已經(jīng)廣泛嘗試，但我國法律規(guī)定中卻遲遲不見環(huán)境公益訴訟的蹤影。直到2012年《民事訴訟法》修訂以后，環(huán)境公益訴訟才正式寫入法律，法律出臺的滯后并沒有影響法律發(fā)展的走向。現(xiàn)如今，“有關機關”和“有關組織”的原告資格已經(jīng)被法律所確定。但是，新修訂的《民事訴訟法》中規(guī)定的“有關機關”的范圍并不明確，檢察機關是否被包含在“有關機關”之內(nèi)，現(xiàn)有的法條沒有明確。若“有關機關”包含了檢察機關，那么檢察機關環(huán)境民事公益訴訟資格實際上已經(jīng)有了明確的法律依據(jù)。因此，當務之急是盡快出臺相關司法解釋，明確“有關機關”的范圍，明確檢察機關提起環(huán)境民事公益訴訟資格。

第三，關于檢察機關提起環(huán)境公益訴訟有悖于民事訴訟兩造地位平等原則的問題。筆者認為，由檢察機關介入環(huán)境民事公益訴訟更有利于訴訟雙方地位的平等?？偨Y分析既有的環(huán)境民事公益訴訟案件，不難發(fā)現(xiàn)原告方勝訴率普遍較低。究其原因，是因為訴訟雙方當事人實力懸殊太大，表面上的平等卻造成了實際上的不平等。在污染侵權案件中，多數(shù)情況下，訴訟的受害方多為普通的群眾，被告方往往都是財大氣粗的高污染企業(yè)。顯然，被告企業(yè)在經(jīng)濟實力和人脈關系上的巨大優(yōu)勢是普通公民無法相比的，這就造成了訴訟中雙方當事人的不平等。再加上一些行政機關的不作為，使得勝訴基本無望。而檢察機關享有的一些特權諸如調(diào)查取證權、查閱資料權等，能有力的平衡訴訟雙方實力差距，更大限度的限制被告方即污染企業(yè)的優(yōu)勢地位，從而使得訴訟雙方主體更加趨于平等化。同時，由檢察機關介入環(huán)境民事公益訴訟也能有效的監(jiān)督行政機關不作為，更有利于維護生態(tài)環(huán)境公益。此外，由檢察機關提起的環(huán)境民事公益訴訟還能彌補公民個人在訴訟能力和起訴費上的不足。依據(jù)“現(xiàn)代訴權理論”和“公共信托理論”，檢察機關既代表著國家利益，也代表著社會公益。檢察機關因其特殊的地位以及享有的特殊權利，應成為環(huán)境民事公益訴訟的適格主體。

綜上所述，賦予檢察機關提起環(huán)境民事公益訴訟原告主體資格，既是我國當前社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，而且也具有理論上的依據(jù)和實踐上的可行性。

(三)明確提起環(huán)境民事公益訴訟的社會組織范圍

縱觀環(huán)境公益訴訟制度發(fā)達的國家，環(huán)保社會組織都是重要的公益訴訟主體，是環(huán)境公益訴訟的中堅力量。如在美國，很多環(huán)境公益訴訟案件都是由環(huán)保社會組織提起的?？梢哉f，正是由于充分調(diào)動了環(huán)保組織的積極性，環(huán)境公益訴訟才發(fā)揮了司法保護環(huán)境的巨大作用。雖然環(huán)保社會團體在西方國家的環(huán)境公益訴訟中扮演著重要的角色，是環(huán)境公益訴訟的主體，在保護環(huán)境，維護生態(tài)平衡等方面起到了不可替代的作用，但我國很多學者并不看好由環(huán)保社會組織提起環(huán)境公益訴訟，其顧慮主要有以下幾點:

第一，我國很多環(huán)保社會團體尚處于發(fā)展的初級階段，缺少固定的工作場所，缺少固定資金來源，管理混亂，運轉(zhuǎn)資金不足，甚至生存都是問題，提起環(huán)境公益訴訟更是心有余而力不足。

第二，我國環(huán)保社會團體審批門檻高導致很多環(huán)保社會團體沒有合法身份。目前，我國的《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》對環(huán)保社會團體的注冊都進行了規(guī)定，對環(huán)保社會團體的注冊設置了較高的標準。一個環(huán)保社會團體要想取得合法身份，不僅需要行政主管單位的審批，還需要業(yè)務主管單位的審批，這種雙重審批制度使得大多數(shù)的環(huán)保社會團體沒有合法身份，得不到法律的保護。這樣的高門檻使得環(huán)保社會組織在我國的發(fā)展遇到了重重困難，難以在環(huán)境公益訴訟中發(fā)揮實質(zhì)性作用。

第三，我國的環(huán)保社會團體成員數(shù)量有限，成員素質(zhì)參差不齊，影響力有限。與國外的環(huán)保社會團體相比，我國的環(huán)保社會團體存在著很大的不足，如人員少、素質(zhì)低、規(guī)模小、成立時間短等。美國的一些環(huán)保社會團體如著名的塞拉俱樂部、全國野生動物保護聯(lián)盟，其會員人數(shù)已超過百萬且其會員業(yè)務水平達到了較高的水平。中華環(huán)保聯(lián)合會是我國最為人們所熟知的環(huán)保社會團體，但其會員也只有幾萬名，其影響力和社會參與度都極其有限。

筆者認為，雖然我國環(huán)保團體還存在著很多不足和問題，但我們應該用發(fā)展的眼光來看待這些暫時的問題和困難，不能一葉擋目，徹底否認環(huán)保組織在環(huán)保方面的正面力量。環(huán)保社會組織自身的一些特點如公益性、非營利性等都使得其是合適的環(huán)境公益訴訟代言人。

首先，環(huán)保團體的公益性決定了關心環(huán)境公益是其固有的使命。環(huán)保團體成立的目的就是為了保護環(huán)境公益，其成員加入環(huán)保團體大多是出于自愿，每個成員雖然來自各行各業(yè)，但都懷著同樣的愿望走到了一起，大家環(huán)保熱情高，環(huán)保力量大，在環(huán)境民事公益訴訟中具有極大的優(yōu)勢。

其次，環(huán)保團體聚集了大量的環(huán)保專業(yè)人才，他們熟悉環(huán)保法規(guī)，了解國家的環(huán)保標準熟悉環(huán)境污染檢測方法，因此由環(huán)保團體提起的環(huán)境公益訴訟在收集證據(jù)、舉證等方面都有著較大的優(yōu)勢。此外，環(huán)保團體還具有獨立性和靈活性的特點，其有自己的成立宗旨、組織機構、辦公場所、經(jīng)費來源，不受行政機關的管轄，也不隸屬于某個企業(yè)集團，這就可以使訴訟行為更加公正，排除其他不良影響，能夠更加快速地應對突發(fā)環(huán)境事件。

再次，公共信托理論為環(huán)保團體提起環(huán)境民事公益訴訟提供了理論支持。根據(jù)公共信托理論，若國家在維護環(huán)境方面有懈怠或濫用權力的行為，社會團體可以基于這一理論提起訴訟，這種訴訟就是公益訴訟。實際上，國家在政策上也鼓勵環(huán)保社會團體積極參與環(huán)境公益訴訟。2005年12月3日，國務院發(fā)布的《關于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》明確了最高行政機關支持鼓勵“社會團體”提起環(huán)境公益訴訟。

環(huán)境保護部2010年發(fā)布《關于培育引導環(huán)保社會組織有序發(fā)展的指導意見》關于“環(huán)保社會組織”的界定，說明環(huán)保社會組織的類型很多，包括環(huán)保社團、環(huán)?；饡?、環(huán)保民辦非企業(yè)單位等?！敖刂沟?011年底，全國登記在冊的各類社會組織共有45．7萬個。其中:社會團體25．3萬個，民辦非企業(yè)單位20．2萬個，基金會2 510個?！保?］但是，鑒于環(huán)保組織數(shù)量太大，究竟哪些社會組織適合提起環(huán)境公益訴訟這是最為敏感也是爭議最大的問題。關于此問題，《民事訴訟法》在修訂的過程中，經(jīng)歷了從最初的“社會團體”修改為“有關社會團體”到最終頒布的“有關組織”的復雜過程，可見立法者的意圖是為了將社會團體也包括到公益訴訟主體中來，擴張訴訟主體范圍。

筆者認為，不是任何組織都可以提起環(huán)境公益訴訟，對不同的社會組織應有所區(qū)別，對于環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟應該有所限制，應當在民訴法的基礎上，進一步明確依法登記的環(huán)境保護社會組織，可以提起環(huán)境公益訴訟這樣可以避免由于界定模糊導致訴訟主體的混亂，防止訴權被隨意濫用。實踐中，西方國家如在德國、法國等歐盟國家中，對環(huán)保團體的原告資格有著種種限制，主要包括注冊或認可的要求、存續(xù)時間要求、非營利性要求等方面，這些寶貴經(jīng)驗為我們提供了有益的借鑒。筆者認為，在承認環(huán)保團體原告資格的前提下，規(guī)定環(huán)保團體提起環(huán)境民事公益訴訟的條件是必要的。首先，環(huán)保團體要有自己的組織機構、經(jīng)費來源，能夠獨立承擔民事責任;其次，取得法人資格的環(huán)保團體才能夠提起環(huán)境民事公益訴訟且其需具有一定的規(guī)模和代表性;最后，該社會團體應在章程所規(guī)定的目的與事項范圍內(nèi)實施訴訟權利。只有明確了可以提起環(huán)境公益訴訟的“有關組織”的范圍，才可以避免訴訟主體的混亂，防止訴權被濫用。

(四)賦予公民環(huán)境民事公益訴訟的原告資格

鑒于中國目前的國情和經(jīng)濟發(fā)展狀況，此次修改的《民事訴訟法》并沒有賦予公民的環(huán)境公益訴訟資格。歸納其原因主要有以下幾點:第一，若賦予公民環(huán)境公益訴訟資格不僅會大大增加現(xiàn)已非常忙碌的法院系統(tǒng)的負擔，而且有可能導致濫訴，造成司法資源的極大浪費。第二，面對污染企業(yè)，公民個人在環(huán)境公益訴訟中處于弱勢地位，公民個人資金有限，難以承受高昂的起訴費用。此外，環(huán)境污染對證據(jù)要求高，舉證專業(yè)性強，舉證難，這些使得公民提起環(huán)境公益訴訟效率低，很難勝訴。第三，公民個人利益各異且分散，環(huán)境公益訴訟的性質(zhì)要求提起環(huán)境訴訟是為了社會環(huán)境公益而不是個人私利，因此公民個人不適宜作為環(huán)境公益的原告。

以上的考慮不無道理，但筆者認為，雖然與檢察機關、環(huán)保機關和環(huán)保組織相比，自然人提起環(huán)境公益訴訟有很多劣勢和不利因素，但不能以此為理由完全剝奪了公民的環(huán)境權。從《憲法》的角度考慮，應當賦予公民環(huán)境公益訴訟資格，理由如下:

第一，關于學者們最為擔心的賦予公民公益訴訟資格會導致濫訴，對此問題，我們的鄰國印度的司法實踐證明這種擔心是多余的。印度在公益訴訟制度方面走在了我國的前面，幾十年的司法實踐已經(jīng)積累了豐富的司法經(jīng)驗。印度在環(huán)境公益訴訟原告資格放開以后，并沒有出現(xiàn)濫訴的現(xiàn)象。我國現(xiàn)有的民事訴訟受理費制度也排除了濫訴的可能。根據(jù)《民事訴訟法》第118條規(guī)定，當事人進行民事訴訟，應當按照規(guī)定交納案件受理費。而人民法院對于財產(chǎn)案件的收費標準則是按照一定比例分段累計交納的，標的額越大，需要交納的訴訟費用越高，而環(huán)境違法案件的標的物一般都非常高，相應高昂的訴訟費用使得公民個人不敢隨意提起環(huán)境公益訴訟。將適格原告擴張到私人可能會引起人們對濫訴的擔憂。但原告資格僅僅表明了相應主體起訴的可能性而非現(xiàn)實性。公益訴訟維護的是公共利益，又不能請求賠償，因此很難期待個人花費自己的時間和金錢來提起此類訴訟。因此，公益訴訟最大的問題是原告起訴的動力問題而非濫訴的問題。公益訴訟制度的構建更應當著眼于激勵相應主體提起訴訟而非防止他們?yōu)E訴。因而以濫訴為由反對賦予公民個人原告資格是沒有依據(jù)的。

第二，公民個人往往是環(huán)境侵權案件的直接受害者，他們希望得到司法救濟的愿望最為強烈。最先發(fā)現(xiàn)環(huán)境污染問題往往是當?shù)氐娜罕?，最先向有關部門舉報的也是當?shù)厝罕姟５b于訴訟能力、舉證能力和高昂的訴訟費用等多方面的限制，公民被擋在了公益訴訟的大門之外，而法院很少受理由公民個人提起的環(huán)境公益訴訟，即使法院受理能夠勝訴的也是鳳毛麟角，但是我們不能因此剝奪了公民個人的公益訴訟資格。

第三，環(huán)境公共利益具有特殊性，其一旦受到破壞就很難恢復，即使能夠恢復也需要很長時間甚至幾十年。環(huán)境公益的不可逆性決定了保護環(huán)境公益重在預防而非事后的補救。如何防患于未然，僅僅依靠環(huán)保部門顯然是不夠的群眾的力量是巨大的。只有充分調(diào)動廣大群眾的積極性，賦予公民公益訴訟資格，才能真正將侵害環(huán)境公益的行為消滅在萌芽階段。每個人都希望自己生活在健康、美麗、和諧的生態(tài)環(huán)境中。環(huán)境公益與每一個公民都息息相關。賦予公民公益訴訟資格必將進一步提高公民的環(huán)保意識，極大的推動社會力量保護環(huán)境公益。他們是環(huán)境的積極保護者和愛護者。“一旦民眾被喚醒、被激發(fā)、被教育，就會產(chǎn)生無盡的力量?！保?0］因此必須將公民個人的積極性調(diào)動起來，充分發(fā)揮群眾的力量來維護社會環(huán)境公益有了廣大群眾的參與，環(huán)境公益才能更有保障

第四，賦予公民環(huán)境公益訴訟資格符合我國社會主義法治國家的要求，踐行了保障公民人權的精神。我國憲法明確規(guī)定國家的一切權力屬于人民，憲法賦予人民管理國家公共事務的權利。賦予公民環(huán)境公益訴訟主體資格是踐行憲法精神，授權于民的現(xiàn)實需要。只有公民擁有了公益訴權，當環(huán)境公益遭到侵害，相關環(huán)保部門又不作為時，公民可以通過行使自己手中的訴權，司法救助環(huán)境公益。《中華人民共和國憲法》規(guī)定訴訟權利是人民應該享有的權利，人民是國家權利的行使者，對于國家實務和社會事務，人民享有管理權。因此，賦予公民公益訴訟權體現(xiàn)了人民群眾當家作主，積極參與國家和社會事務管理的法治精神，也是公民行使憲法權利的體現(xiàn)。否認公民的公益訴訟資格與社會主義法治理念相悖，也不利于維護環(huán)境公益。

綜上所述，單純依靠公權力救濟，根本無法滿足我國目前公益訴訟的發(fā)展現(xiàn)狀。賦予公民個人提起環(huán)境民事公益訴訟資格，是一種現(xiàn)實的需要，也是從法律制度上保障了公民對環(huán)境污染以及環(huán)境破壞等行為進行監(jiān)督的根本途徑。此外，我國的環(huán)境保護法既規(guī)定了保護環(huán)境是每個公民的義務，也規(guī)定了檢舉和控告環(huán)境污染和破壞行為是每個公民的權利。若不從法律上賦予公民公益訴訟資格，公民就無從行使自己的法定權利，更談不上從司法上救濟環(huán)境公益。

三、結語

建立我國環(huán)境公益訴訟制度的最終目的是為了建設美麗中國，最終受益的是在同一片藍天下生活、呼吸的每一個公民。保護環(huán)境，建設美麗中國，人人有責。將公益訴訟寫進法條讓我們看到了我國環(huán)境公益訴訟的希望，這標志著環(huán)境公益訴訟已經(jīng)邁開了艱難的第一步。任何龐大工程都不是一蹴而就的，公益訴訟制度也不例外。解決公益訴訟原告資格問題是關鍵性的第一步，這并不意味著生態(tài)問題將迎刃而解，解決我國環(huán)境公益訴訟原告資格問題還有很多思維困境需要解決。

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