河北省大氣污染聯(lián)防聯(lián)控治理研究

□文/薛 儉 杜崇東 馬麗斌

（中國郵政集團公司培訓中心 河北·石家莊）

一、我國區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制演化過程

我國區(qū)域大氣污染聯(lián)動機制演化大致可以分為三個階段:第一階段:從大氣污染屬地管理模式到“兩控區(qū)”（酸雨控制區(qū)、二氧化硫污染控制區(qū)）的“分區(qū)域管理”，再到區(qū)域環(huán)境保護督察中心設立；第二階段:從區(qū)域環(huán)境保護督察中心設立到局部區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的實踐。北京奧運會期間環(huán)境保護部與北京及周邊六省區(qū)市建立區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制，完成奧運空氣質(zhì)量保障工作，開啟了我國區(qū)域大氣污染防治的新模式；第三階段:從局部區(qū)域、臨時性的實踐活動上升到國家層面的重點區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控長期規(guī)劃，并開始付諸實施。2010年國務院轉(zhuǎn)發(fā)的《關(guān)于推進大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導意見》是我國第一次提出在全國范圍內(nèi)推進大氣污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控制度。也就是說，解決我國區(qū)域大氣污染問題，應當走點源防治和區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控相結(jié)合的立法路徑（常紀文，2010）。2012年國務院批復的《重點區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》是我國第一次以全國五年規(guī)劃形式實施區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控制度。但是區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控僅局限于規(guī)劃的編制，缺乏持之以恒的行動力（柴發(fā)合等，2013）。2013年9月國務院辦公廳發(fā)布《大氣污染防治行動計劃》，確立了我國區(qū)域大氣污染防治聯(lián)防聯(lián)控新模式。京津冀及周邊地區(qū)、長三角地區(qū)分別于2013年10月、2014年1月開始啟動區(qū)域大氣染防治協(xié)作機制，但具體的聯(lián)動內(nèi)容、聯(lián)動措施、聯(lián)動執(zhí)法等方面的長效機制都還很不完善，聯(lián)動工作進展緩慢。

二、河北省大氣污染原因分析

（一）城市內(nèi)源過量排放污染是河北省霧霾爆發(fā)的決定性因素。河北省的內(nèi)源污染主要來自煤煙型污染源、石油型污染源和揚塵型污染源。

1、煤煙型污染，主要由工業(yè)、電廠、垃圾焚燒、小鍋爐、餐飲業(yè)、居民生活等爐窯燃煤釋放出的煙（粉）塵、二氧化硫、氮氧化合物等一次污染物，以及由這些污染物發(fā)生化學反應生成的硫酸鹽、硝酸鹽等二次污染物。首先，以煤炭為主要燃料的能源結(jié)構(gòu)導致煤煙型污染嚴重；其次，工業(yè)排放的二氧化硫、煙（粉）塵是煤煙型污染的首要來源；再次，工業(yè)污染主要集中在火電、鋼鐵、水泥、有色、化工、石化六大行業(yè)。最后，餐飲業(yè)及市民生活排放對PM2.5亦有重要貢獻。2012年河北省常住人口7，280萬人，目前市民生活燃料主要是煤氣、液化石油氣和天然氣，煤氣和液化石油氣的用戶和用量家庭仍然占有較大比重。

2、石油型污染源，主要是機動車尾氣排放，尤其是高污染的“黃標車”排放。一是巨大汽車保有量導致大量尾氣排放。2012年河北省機動車排放污染物總量647.8萬噸，全國排名第一，其中排放顆粒物7.42萬噸，占全省顆粒物排放總量的5.05%，排放氮氧化物56.18萬噸，占全省所有行業(yè)氮氧化物排放量的31.13%。同時，由于城市道路擁堵嚴重，低速、怠速等產(chǎn)生更多有害氣體和細顆粒物，使污染嚴重；二是長期存在的“黃標車”是各類機動車污染排放的最大“制造者”，全面淘汰“黃標車”，可降低PM2.5濃度9%～10%。河北省的“黃標車”總數(shù)105萬輛左右，卻占了80%左右的機動車污染排放。與國IV標準車輛相比，“黃標車”排放高出5～10倍；三是燃油品質(zhì)較低是造成機動車污染嚴重的重要原因。巨大的機動車燃油消耗制造的尾氣污染非?？捎^。

3、揚塵型污染，主要來自城市施工建設。2012年，全省各種房屋施工建設、道路建筑工程，缺乏有效揚塵管理的巨大施工量從土方作業(yè)、堆場、渣土運輸?shù)榷喾矫嬷圃齑罅繐P塵，霧霾的污染源中約10.35%來源于工地揚塵。

（二）外源輸入污染是河北省霧霾爆發(fā)的重要因素。河北省屬于溫帶大陸性季風氣候氣候，大部分地區(qū)四季分明。有利于氣態(tài)污染物朝顆粒狀污染物的轉(zhuǎn)化和累積，且秋冬季節(jié)多西北季風，容易受周邊城市傳輸?shù)挠绊?。PM2.5污染物由于粒徑小，易漂浮在空中隨風傳輸。經(jīng)分析2013年10月～12月河北省與周邊城市PM2.5爆發(fā)規(guī)律發(fā)現(xiàn):河北省與華北區(qū)域內(nèi)其他城市大氣污染變化過程呈現(xiàn)明顯的同步性，重污染天氣一般在一天內(nèi)先后出現(xiàn)，河北省PM2.5濃度與距離較近的北京、天津、濟南、太原等城市有較高的一致性。外源輸入污染加劇了河北省霧霾污染程度。

（三）內(nèi)外源共同作用生成二次污染。在內(nèi)外源共同作用下，大氣中的二氧化硫、二氧化氮、揮發(fā)性有機物等多種污染物在一定條件下相互反應，生成硫酸鹽、硝酸鹽、二次有機氣溶膠等顆粒態(tài)物質(zhì)，成為PM2.5污染的重要因素。因此，防控PM2.5污染，不但要減少一次顆粒物的排放，還要降低二次顆粒物前驅(qū)體二氧化硫、氮氧化物、揮發(fā)性有機物等污染物的排放。

（四）不利天氣是河北省霧霾爆發(fā)的誘發(fā)因素。由于污染物產(chǎn)生量遠遠大于城市大氣環(huán)境容量，一旦遇到逆溫、靜穩(wěn)、高濕等不利氣象條件，污染物不易擴散而累積，馬上導致霧霾污染爆發(fā)。不利天氣只是城市霧霾爆發(fā)的誘發(fā)因素，而不是決定因素，要想徹底消除霧霾，必須從大量減少內(nèi)外污染源的污染物產(chǎn)生量。

三、河北省大氣污染治理對策建議

綜合借鑒國內(nèi)外區(qū)域大氣污染治理成功經(jīng)驗，構(gòu)建河北省大氣污染區(qū)域環(huán)境轉(zhuǎn)移補償體系，推進大氣污染治理聯(lián)防聯(lián)控機制，并對管理體制、機制、組織、技術(shù)、標準、監(jiān)測體系、法律法規(guī)等方面進行全面創(chuàng)新以適應新的管理模式。

（一）聯(lián)防聯(lián)控機制與目前屬地管理相結(jié)合。根據(jù)區(qū)域內(nèi)不同城市社會經(jīng)濟發(fā)展水平與環(huán)境污染狀況，劃分重點控制區(qū)與一般控制區(qū)，實施差異性管理，按照屬地管理的原則，明確區(qū)域內(nèi)大氣污染減排的責任與主體。環(huán)保廳負責制定區(qū)域空氣質(zhì)量標準，區(qū)域內(nèi)市級政府負責制定本轄區(qū)達標方法與時間表，縣級政府負責具體實行并針對本地特殊情況對此進行補充的大氣污染防治三級管理體制。

（二）總量控制與質(zhì)量改善相統(tǒng)一。建立以空氣質(zhì)量改善為核心的控制、評估、考核體系。根據(jù)總量控制與質(zhì)量改善之間的響應關(guān)系，構(gòu)建基于質(zhì)量改善的區(qū)域總量控制關(guān)系體系，實施二氧化硫、氮氧化物、顆粒物、揮發(fā)性有機物等多污染物的協(xié)同控制和均衡控制，有效解決當前突出的大氣污染問題。從重點行業(yè)和重點污染物抓起，以點帶面，集中整治，著力解決突出大氣環(huán)境問題。

（三）組建權(quán)威的跨市區(qū)域環(huán)境管理機構(gòu)。根據(jù)大氣污染的區(qū)域性特征，劃定大氣污染控制區(qū)域，組建河北區(qū)域大氣污染管理委員會，隸屬河北環(huán)境保護廳，實行區(qū)域聯(lián)動，實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一治理、統(tǒng)一監(jiān)管，增強對區(qū)域內(nèi)各地市的約束力，確保區(qū)域內(nèi)大氣環(huán)境資源協(xié)同管理。并賦予其執(zhí)法、監(jiān)督、處罰的權(quán)利，通過推行空氣質(zhì)量管理計劃、排污許可、檢查、監(jiān)測、信息公開和公眾參與等方式，實現(xiàn)治污目標。

（四）采用行政或稅收手段推動市際聯(lián)防聯(lián)控機制的協(xié)同管理。考慮目前我國大氣環(huán)境管理體制和政策實施難易程度，采用行政或稅收手段推動市際聯(lián)防聯(lián)控機制，既能充分利用經(jīng)濟手段發(fā)揮區(qū)域各地市污染物去除成本差異優(yōu)勢，又具有強制執(zhí)行、公平感強等優(yōu)勢，考慮到征稅立法程序時間比較長，可先以征轉(zhuǎn)移費作為過渡，等排污轉(zhuǎn)移稅立法獲批后，再用排污轉(zhuǎn)移稅取代轉(zhuǎn)移費。在此基礎上，應盡快地建立一個跨市的區(qū)域級稅收征管系統(tǒng)，制定具體的排污轉(zhuǎn)移稅征收政策、征收標準和對象、征收資金的征收和補貼辦法。

（五）建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控工作機制。建立河北省區(qū)域內(nèi)地市級政府的聯(lián)席會議制度下，定期召開區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)席會議，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)大氣污染防治工作，相關(guān)部門與區(qū)域內(nèi)各地市級政府參加的大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作領(lǐng)導小組；成立由主管省級領(lǐng)導為組長的領(lǐng)導小組。區(qū)域內(nèi)各地市輪值召開年度聯(lián)席工作會議，通報上年區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作進展，交流和總結(jié)工作經(jīng)驗，研究制定下一階段工作目標、工作重點與主要任務。

（六）提升大氣污染相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計能力，擴展統(tǒng)計范圍，加強統(tǒng)計水平，實現(xiàn)信息共享。建設河北省區(qū)域大氣污染相關(guān)數(shù)據(jù)庫，確保數(shù)據(jù)的時效性、真實性、全面性和一致性，為科學政府決策的提供保障。首先，要確保統(tǒng)計數(shù)據(jù)的全面性，強化全方位、多角度統(tǒng)計，只有真實的數(shù)據(jù)經(jīng)過計算才會真實的反映實際情況，真實的數(shù)據(jù)是決策科學的保障；再次，要確保統(tǒng)計數(shù)據(jù)的一致性，區(qū)域各地市統(tǒng)計各種數(shù)據(jù)、各項指標值時口徑、標準應一致；最后，要確保統(tǒng)計數(shù)據(jù)的時效性，適時公布、及時更新并及時通過各種新聞媒體編發(fā)報道統(tǒng)計信息，實施宏觀調(diào)控、保持經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展，提供更及時的數(shù)據(jù)支撐。

（七）建立河北省大氣污染預警應急機制。加強極端不利氣象條件下大氣污染預警體系建設，加強區(qū)域內(nèi)大氣環(huán)境質(zhì)量預報，實現(xiàn)風險信息研判和預警。建立區(qū)域重污染天氣應急預案，構(gòu)建區(qū)域內(nèi)地市聯(lián)動一體的應急響應體系，將保障任務層層分解。當出現(xiàn)極端不利氣象條件時，所在區(qū)域及時啟動應急預案，實行重點大氣污染物排放源限產(chǎn)、建筑工地停止土方作業(yè)、機動車限行等緊急控制措施。

（八）完善區(qū)域內(nèi)大氣污染治理法律體系。發(fā)達國家的大氣污染聯(lián)防聯(lián)控成功經(jīng)驗表明，大氣污染的治理，必須是配套體系的多管齊下，除了技術(shù)上的保障，還要有立法的配合。而我國現(xiàn)行法律遠遠滯后于目前大氣污染治理的需要，大氣污染物排放標準體系不健全，排放限值過于寬松等，積極探討、完善具有河北省特色的大氣污染防治法律體系迫在眉睫。

［1］常紀文.域外借鑒與本土創(chuàng)新的統(tǒng)一:《關(guān)于推進大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導意見》之解讀（上）［J］.環(huán)境保護，2010.10.

［2］常紀文.域外借鑒與本土創(chuàng)新的統(tǒng)一:《關(guān)于推進大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導意見》之解讀（下）［J］.環(huán)境保護，2010.11.

［3］柴發(fā)合，云雅如，王淑蘭.關(guān)于我國落實區(qū)域大氣聯(lián)防聯(lián)控機制的深度思考［J］.環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2013.4.