國家審計在生態(tài)文明建設(shè)中的作用

□文/劉煒焰

（河南省審計廳河南·鄭州）

國家審計在生態(tài)文明建設(shè)中的作用

□文/劉煒焰

（河南省審計廳河南·鄭州）

［提要］十八大報告指出生態(tài)文明建設(shè)目標是環(huán)境友好型、資源節(jié)約型社會建設(shè)取得巨大進步。我國在生態(tài)文明建設(shè)中相關(guān)政策制定和資金支持方面都做出了努力，并取得了成效。本文主要論述作為具有“免疫系統(tǒng)”之稱的國家審計具體如何改革才能更好地發(fā)揮監(jiān)督作用，更好地服務(wù)于國家治理。

生態(tài)文明建設(shè)；河南省生態(tài)文明建設(shè)；國家治理；審計

收錄日期：2015年6月21日

一、國外審計工作在生態(tài)環(huán)境保護中的主要做法

國外注重政府審計推動生態(tài)文明建設(shè)方面的成效已經(jīng)有接近50年的歷史，相關(guān)的審計方法發(fā)展較成熟一些。主要做法有兩個方面：

（一）開展國際聯(lián)合審計。歐洲組織環(huán)境審計委員會于1998～2002年，對國際海洋環(huán)境保護公約進行了審計。荷蘭、挪威、波蘭等8個國家的最高審計機關(guān)共同進行了對《防止船舶污染海洋公約》的審計。另外，在歐洲也聯(lián)合進行了對《赫爾辛基公約》和《東北太平洋環(huán)境公約》的審計。

（二）注重環(huán)境保護資金的效益性審計和政策目標實現(xiàn)情況和政府履職的績效審計。美國審計總署于1978年設(shè)立了自然資源使用和環(huán)境保護司，內(nèi)設(shè)環(huán)境績效審計處和資金審計處。審計總署向美國國會每年提交相關(guān)環(huán)境審計報告，這些報告對完善環(huán)境保護方面的立法，監(jiān)督正確使用環(huán)保資金，改善環(huán)境質(zhì)量，加強環(huán)境保護等方面做出了巨大貢獻。作為香港所面臨的主要難題之一的空氣污染問題，得到香港市民越來越多地重視，市民們較關(guān)心空氣污染問題對身體健康帶來的傷害。針對香港審計署的審計報告結(jié)果，香港環(huán)境局局長和環(huán)境保護署署長做出明確表示將以保障公眾健康作為制訂空氣質(zhì)量改善方案的遵循原則，將達到世衛(wèi)空氣質(zhì)量指引水平列為環(huán)保署的長遠目標。由此可見，香港審計署注重環(huán)境保護資金的效益性審計和政策目標實現(xiàn)情況和政府履職的績效審計監(jiān)督并有力地推進了環(huán)境保護工作的進程。

二、國家審計服務(wù)于國家治理的主要理論

（一）審計的概念與國家審計促進經(jīng)濟社會健康運行的“免疫系統(tǒng)”理論。審計是國家按照法律的規(guī)定用行政權(quán)力督促并約束行政權(quán)力的行為，審計從某種角度上講在國家治理的整個系統(tǒng)中扮演“免疫系統(tǒng)”的角色。國家審計的“免疫系統(tǒng)”功能體現(xiàn)在它能從維護經(jīng)濟社會發(fā)展秩序，有利于眾多的社會受托責任實施的層面上，發(fā)揮預(yù)防、披露和抵御經(jīng)濟社會運行中的矛盾、阻礙和風險的作用。根據(jù)馬克思主義的國家學說，從作為民主法治的產(chǎn)物，同時兼任推進民主法治工具的國家審計是為國家政權(quán)建設(shè)所服務(wù)，也是國家政治制度的不可缺少的組成部分。從社會大眾的角度出發(fā)，審計目的在于保護社會大眾群體的根本利益，督促國家權(quán)力機構(gòu)依法行政，保障國家的所有權(quán)力屬于人民群眾和社會主義民主政治建設(shè)。以科學發(fā)展觀為基本原則的國家審計在今后的工作目標應(yīng)為促進法治建設(shè)、維護民主法治、推進改革發(fā)展。具有國家經(jīng)濟社會“免疫系統(tǒng)”之稱的國家審計，在推動科學發(fā)展觀的順利實施，推進經(jīng)濟社會的健康發(fā)展發(fā)揮著不可替代的作用。國家審計作為“免疫系統(tǒng)”體現(xiàn)在：國家審計具有防御性效果，能夠防止外界不利的要素對經(jīng)濟社會發(fā)展的傷害；國家審計具有建設(shè)性效果，能夠發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展中存在的問題或苗頭，并提出解決方法；國家審計具有監(jiān)督和約束功能，能夠發(fā)現(xiàn)、披露被審單位存在的違法違規(guī)、損失浪費等方面問題并在職權(quán)范圍內(nèi)進行及時處理。

（二）國家審計與國家治理的關(guān)系。國家審計與國家治理的關(guān)系密不可分，無論每個國家他們的政府治理形式如何及審計機構(gòu)如何設(shè)置，政府的審計都是國家治理的不可缺少的重要組成部分。經(jīng)常將審計比喻為保護國家身體健康、保障國家經(jīng)濟社會健康運行的“免疫系統(tǒng)”。劉家義曾經(jīng)這樣描述審計與國家治理之間的管理：“國家審計是一種制度安排，是國家治理不可或缺的、內(nèi)生的組織細胞，是依法用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的重要方式，其本質(zhì)是保障國家經(jīng)濟社會健康運行的“免疫系統(tǒng)”。作為國家治理的一項制度安排的國家審計，必須獨立、專業(yè)的參與到國家治理中，才能起到抵御風險和推進民主法治的作用，進而維護國家安全。國家審計應(yīng)當在從四個方面入手調(diào)整戰(zhàn)略：

1、在原有的基礎(chǔ)上進一步加強開展對公共財政資金使用方面的審計工作。公共資金支出審計必須徹底剖析為什么進行比較高的消費、在資金的使用過程中有沒有存在浪費資金或違規(guī)使用資金的現(xiàn)象，發(fā)揮好審計的監(jiān)督職能，更好地服務(wù)于國家治理。國家審計也應(yīng)當擔當起該責任，給公眾一個滿意的交代。

2、加強對國家經(jīng)濟安全方面的審計。開展對國家經(jīng)濟安全方面的審計工作，目的是為了服務(wù)于維護國家經(jīng)濟安全的戰(zhàn)略目標。國家審計機關(guān)應(yīng)當時刻警惕國內(nèi)經(jīng)濟自身的安全問題，比如地方政府引發(fā)的債務(wù)危機或金融危機，在保障了國內(nèi)經(jīng)濟安全運行的基礎(chǔ)上，同時抵御國外的一些會危及到我國國家經(jīng)濟主權(quán)的不利因素，健全預(yù)警體制，保障我國的經(jīng)濟與政治都能健康有序的發(fā)展。

3、全面監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行情況。審計要以預(yù)算執(zhí)行為核心、以資金流向為主線、以財政支出結(jié)構(gòu)和資金使用效益為重點、以維護國家財政安全為目標，尤其要關(guān)注財政超收增收和轉(zhuǎn)移支付資金的管理情況。從預(yù)算的編制到對預(yù)算項目的調(diào)整及預(yù)算的執(zhí)行整個過程都要加大監(jiān)督管理，盡可能實現(xiàn)將所有政府性收支都列入政府的預(yù)算管理。預(yù)算的執(zhí)行過程中要重視對項目實施的跟蹤審計，確保資金安全合規(guī)并提高資金的使用效率。

4、開展對制定的制度是否合理和政府執(zhí)行政策效果方面的審計工作。對制度進行審計目的是發(fā)現(xiàn)制度中的問題，改進和健全制度。審計工作的開展是對各種制度政策的實施落實進行監(jiān)督，同時也可以在監(jiān)督的過程中發(fā)現(xiàn)制度的弊端，從而改進與完善制度。

三、目前國家審計在環(huán)境保護中所做的主要工作

中央財政近些年每年不斷加大對環(huán)保資金的投入，全國財政節(jié)能環(huán)保支出從2008～2012年期間累計投入達到1.14萬億元，每年保持24.1%的增長率。我國財政部2013年財政預(yù)算主要支出項目中節(jié)能環(huán)保支出資金有2，101.27億元，這意味著比2012年節(jié)能環(huán)保支出資金預(yù)算數(shù)增長18.8%，相對2012年執(zhí)行數(shù)有5.1%的增長率。2013年我國加強了對大氣污染的治理，創(chuàng)新綜合治理機制，明確治理責任，完善相關(guān)制度，并推進建設(shè)重點節(jié)能項目，先進的環(huán)保產(chǎn)品得到進一步推廣，環(huán)境服務(wù)業(yè)得以推進，擴大對節(jié)能產(chǎn)品惠民工程的范圍，加快推廣工業(yè)節(jié)能產(chǎn)品，加強對農(nóng)村環(huán)境的集中綜合治理整治。

自2010年開始，國家審計署組織了相關(guān)節(jié)能改造項目、循環(huán)經(jīng)濟審計、污水垃圾處理廠建設(shè)審計、風沙源治理項目審計、高鐵建設(shè)環(huán)保審計等審計工作，提出了建設(shè)性意見，對環(huán)境保護工作做出了巨大的貢獻。

（一）跟蹤政策落實情況，及時糾正存在的不足和缺陷。審計署2009～2010年用一年的時間對全國20個省電力、鋼鐵和水泥等行業(yè)2007～2009年節(jié)能減排狀況組織了審計檢查，同時追蹤調(diào)查了相關(guān)地方與企業(yè)的后續(xù)整改情況。通過審計，審計署及時地追回相關(guān)資金，加快了項目的建設(shè)進度。20個省的相關(guān)部門針對審計調(diào)查披露的問題，及時加強監(jiān)督檢查，遵循嚴格管理、規(guī)范推進，同時依法追究有關(guān)企業(yè)和個人的相關(guān)責任。國家行政機關(guān)對審計調(diào)查中存在的問題進行多方面的研究分析，最終健全和完善了加強城鎮(zhèn)生物柴油發(fā)展、水處理廠污泥污染防治、淘汰落后產(chǎn)能等相關(guān)政策法規(guī)。審計署在此基礎(chǔ)上對一些耗能高、污染物排放嚴重等有關(guān)節(jié)能減排的工程進行了相關(guān)審計。通過審計切實的促進了節(jié)能減排工程的政策落實，從而推進該項目的進程，以確保該項目能順利及時地開展工作。

在污水治理項目方面，審計署于2011年開展了針對包括天津等在內(nèi)的9個省、市上年度的城鎮(zhèn)污水垃圾處理專項資金的使用進行了專項審計。審計結(jié)果表明污水垃圾處理專項資金的使用等方面有違規(guī)現(xiàn)象。根據(jù)審計提出的違規(guī)現(xiàn)象，截止到同年4月底，收回及重新申報資金數(shù)額為1，986.15萬元，撥付滯留閑置的資金為1.9億元，追回污水垃圾處理費1，093萬元，上繳財政2.06億元，在地方政府的協(xié)助下追回渠道資金8.97億元。審計中污水治理項目未按期完工的已經(jīng)有31個項目投入試運行或調(diào)整了建設(shè)規(guī)劃，地方的相關(guān)權(quán)力機關(guān)也根據(jù)審計意見調(diào)整了工程管理政策，用來避免同類違規(guī)現(xiàn)象的出現(xiàn)。

（二）審查各級財政資金使用的安全性與合規(guī)性。審查各級財政資金使用的安全性與合規(guī)性方面，審計署于2012年審計了2010～2011年期間10個省的中央和省級投放到節(jié)能減排工程上的財政資金使用情況及1，139個節(jié)能減排項目。通過審計發(fā)現(xiàn)，在所有的抽查審計節(jié)能減排項目中3.86%的項目和審計資金量占6.8%的42家單位實施的44個項目未達到預(yù)期節(jié)能減排效果，有關(guān)資金達到15.87億元。占審計資金量的1.16%的35家主管部門和項目實施單位違規(guī)管理使用專項資金2.7億元。審計結(jié)果表明，有些項目沒有及時地開展和按時完工，追其原因在于項目資金沒有照預(yù)算要求及時撥付。根據(jù)審計發(fā)現(xiàn)的違規(guī)現(xiàn)象，需整改的相關(guān)部門及時地撥付了沒有到位的項目資金，并采取措施推動了項目實施進度。

在中央財政本級及轉(zhuǎn)移支付資金的審計方面，審計署2012～2013年初審計了2011～2012年中央財政本級和轉(zhuǎn)移支付于18個?。ㄖ陛犑校┠茉垂?jié)約利用、可再生能源和資源綜合利用節(jié)能環(huán)保類三個款級科目資金使用情況，此次審計涉及范圍非常廣，審計的項目和資金的數(shù)額分別達到項目總數(shù)和資金總額的60.57%與75.85%。通過審計發(fā)現(xiàn)，存在部分項目單位通過上報假的申報資料或由于單位主管機構(gòu)的審核漏洞等方面的原因造成違規(guī)套取挪用項目資金的數(shù)額達到16.17億元。除了違規(guī)的套用資金以外，審計結(jié)果還顯示有些項目沒有達到預(yù)期的政策目標。

（三）地方政府審計在關(guān)注環(huán)境保護和資源節(jié)約過程中所作的主要工作。地方政府審計在生態(tài)文明建設(shè)中的作用同樣至關(guān)重要。審計署2013年10個省1，139個節(jié)能減排項目審計結(jié)果顯示地方各級政府認真履行節(jié)能減排責任，強化目標考核。在完成“十一五”節(jié)能減排目標任務(wù)的基礎(chǔ)上，10個省繼續(xù)把節(jié)能減排作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的抓手，強化目標責任考核，注重法規(guī)制度建設(shè)，印發(fā)了“十二五”節(jié)能減排工作規(guī)劃和綜合性工作方案，將節(jié)能減排指標分解落實到各地市和區(qū)縣政府；出臺了40多項規(guī)章制度，有效地保障了節(jié)能減排工作規(guī)范有序開展。

主要參考文獻：

［1］姚燕，李東方.生態(tài)文明：從理論到行動［M］.北京：中共黨史出版社，2012.10.

［2］習諫.關(guān)于河南省生態(tài)文明建設(shè)功能區(qū)域的研究［J］.河南教育學院學報，2006.25.5.

［3］中國環(huán)保設(shè)備展覽網(wǎng).http：//www.hbzhan.com/news/detai l/76875.html.

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