教育政策負(fù)向排斥與弱勢群體的政策建構(gòu)

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1671-6124（2015）06-0018-05

收稿日期：2015-06-05

基金項(xiàng)目：教育部人文社會科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“教育綜合改革的利益協(xié)調(diào)機(jī)制研究”［14YJC880003］；江蘇省2015年普通高校研究生科研創(chuàng)新計(jì)劃項(xiàng)目“教育領(lǐng)域政策排斥問題的社會建構(gòu)研究”［KYZZ15-0205］

作者簡介：韓　月，南京師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院博士研究生。

中國教育改革的啟動、推進(jìn)和深化都彰顯著政府的能動性，在政府的諸多作用中，政策的作用最為顯著。正向的政策不僅能夠應(yīng)對諸多教育問題，也能夠前瞻地引導(dǎo)其他社會系統(tǒng) ［1］。教育利益和教育利益關(guān)系是教育政策的基礎(chǔ)與核心，因而，“國家制定和實(shí)施教育政策的根本目的是對不同主體的教育利益進(jìn)行調(diào)整和分配” ［2］。理想型的教育政策旨在為不同主體合理地配置相應(yīng)的教育利益，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)個(gè)人的最大發(fā)展與社會的整體進(jìn)步。然而，教育資源稀缺的實(shí)際情況，從根本上限制了教育政策滿足不同群體教育需求的程度，難以兼顧所有人的教育利益，甚至于某些教育政策忽視了部分群體的教育需求，這也成為當(dāng)前諸多弱勢群體未能平等地獲得教育利益的政策背景。因此，為改善弱勢群體的教育境遇，教育政策的有力支持便不可缺少。

一、教育政策負(fù)向排斥的概念

排斥，無論在東方還是在西方都早有記載。在《后漢書·宦者傳序》中便有“雖時(shí)有忠公，而競見排斥”之句，《漢語大詞典》將這里的用法解釋為“排擠斥逐；排除駁斥” ［3］。在古希臘，也有公民用陶片投票放逐危險(xiǎn)分子的制度，這是典型的剝奪公民權(quán)利的排斥行為。因此，在語用上，排斥指將某人或某個(gè)群體視為不平等的權(quán)利主體，進(jìn)而剝奪他們平等享有權(quán)利的機(jī)會。

20世紀(jì)70年代，資本主義國家的經(jīng)濟(jì)重構(gòu)帶來了失業(yè)、貧困和吸毒等嚴(yán)重的社會問題，“大約十分之一的法國人被排斥在國家安全體系之外”，成為“社會不適應(yīng)者”，這在當(dāng)時(shí)法國的學(xué)術(shù)和社會政策話語中被稱為社會排斥現(xiàn)象，社會排斥一詞也逐漸成為其他歐洲國家制定社會政策的概念工具 ［4］。這一概念得以出現(xiàn)并廣泛運(yùn)用源于這樣一個(gè)迷思：某些人在社會中的不利狀況或邊緣地位的成因在何種程度上是“社會的”？這里的“社會”指的是一種大社會概念，“等同于國家整體”，它包括經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、政治領(lǐng)域、文化領(lǐng)域以及這些領(lǐng)域共同涉及公共服務(wù)的“小社會”領(lǐng)域 ［5］。這一問題也可以在略小的維度上改造為：某些人的不利狀況在何種程度上是“政策的”？

無論是公共政策還是教育政策，必然與社會資源或社會價(jià)值的分配相關(guān)，都必定要界定自身的價(jià)值追求，對政策受眾和使用程度進(jìn)行一定區(qū)分。就此而論，黃健榮教授將排斥性視為公共政策的一種本質(zhì)屬性 ［6］。借鑒鐘裕民對于公共政策排斥概念的定義，在此便可以對其下位概念———教育政策排斥進(jìn)行如下定義：政策主導(dǎo)者通過制度的安排，將某個(gè)群體排除在教育受益者之外，使其未能享受某種或某些教育權(quán)利和教育機(jī)會的社會價(jià)值分配過程 ［7］。在排斥作用上，教育政策與社會正義之間可能存在相符與相悖兩種關(guān)系，便可以區(qū)分出正向排斥與負(fù)向排斥兩種機(jī)制。雖然，對于個(gè)人而言，任何的教育政策排斥行為都是不可接受的，但是，就整個(gè)社會的發(fā)展?fàn)顩r和多數(shù)人的教育利益而言，在某些情況下，需要犧牲部分群體的選擇范圍情有可原，比如精英高等教育階段，由于高等教育資源的稀缺，只能為極少數(shù)優(yōu)秀青年提供教育機(jī)會，這是一種相對公平的選擇。但是如高等教育收費(fèi)問題、撤點(diǎn)并校和隨遷子女就學(xué)問題等所反映的社會問題，就存在教育政策的制定有違社會公平基本價(jià)值的傾向，由此產(chǎn)生的弱勢群體排斥問題，就成為深化教育改革的重點(diǎn)與難點(diǎn)問題。

因此，教育政策負(fù)向排斥是有悖于社會正義的，將某個(gè)群體排除在教育政策受益者之外，使得這一群體由于缺乏教育政策的支持和社會融入的困難，便成為了教育利益配置過程的弱勢群體。

二、教育政策負(fù)向排斥的特征

必須立足于分析政策承受者、利益分配原則及利益流動方向的基礎(chǔ)之上思考，某項(xiàng)教育政策在社會公平方面的作用才得以呈現(xiàn)，進(jìn)而發(fā)現(xiàn)負(fù)向排斥問題，并進(jìn)行改善。英國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家托尼·阿特金森（Tony Atkinson）從社會排斥的大量相關(guān)研究中提煉出相對性、能動性與動態(tài)性三個(gè)共性特征，為分析教育政策負(fù)向排斥的特征提供了一種借鑒方式 ［8］。

1.相對性

這一特征是對情境性利益格局的描述。其一，在時(shí)間維度，某個(gè)群體在教育領(lǐng)域受到的政策排斥是相對的。為應(yīng)對某些突出問題，政策總是在漸進(jìn)式發(fā)展，由此改變了原有的利益格局。例如高等教育從免費(fèi)轉(zhuǎn)向收費(fèi)的初期，許多貧困家庭的子女因?yàn)闊o力負(fù)擔(dān)學(xué)費(fèi)而失去升學(xué)機(jī)會，但隨著獎(jiǎng)助學(xué)金制度和貸款政策的完善，經(jīng)濟(jì)貧困的學(xué)生不再是高等教育收費(fèi)政策的受排斥者。其二，在空間維度上，目標(biāo)群體的生活處境是分析政策排斥的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。中國當(dāng)下教育資源分布的狀況，決定了不同地域受教育機(jī)會的差異，例如，以往的教育政策依憑于戶籍制度，子女隨父母離開戶籍所在地后便產(chǎn)生了異地就學(xué)的困境。其三，在受排斥群體內(nèi)部，資本的差異能夠改變?nèi)藗兊慕逃秤觥Ｎ茨軓慕逃咧惺芤娴娜后w，又可以分為相對弱勢與絕對弱勢兩部分，二者雖然面臨相同的教育境遇，卻因?yàn)榧彝ベY本的不同而表現(xiàn)出不同的應(yīng)對政策的行為。比如，就近入學(xué)政策通過戶籍劃分學(xué)生接受義務(wù)教育的學(xué)校，遭遇到義務(wù)教育發(fā)展不均衡的現(xiàn)實(shí)，便出現(xiàn)許多家長通過繳納贊助費(fèi)或借助人情關(guān)系將孩子送入重點(diǎn)小學(xué)或重點(diǎn)中學(xué)。不在重點(diǎn)學(xué)校學(xué)區(qū)居住的家庭本來就被排斥在入學(xué)政策之外，但部分家長通過高價(jià)購買學(xué)區(qū)房、早期教育和人情關(guān)系等途徑，改變了他們孩子的受教育環(huán)境，這也給無法獲得這類條件的家庭帶來了相對剝奪感。

2.能動性

由于受排斥者本身具有行動的能動性，他們面對排斥時(shí)也會有自己的應(yīng)對方式，便有了排斥方式與應(yīng)對方式的能動性特點(diǎn)。教育政策排斥實(shí)質(zhì)上是一種資源分配機(jī)制，它區(qū)分了誰能夠獲得教育資源和誰被排除在這一范圍之外。在現(xiàn)實(shí)中，沒有權(quán)力的團(tuán)體很少能對政策議程發(fā)生影響，弱勢者不僅很難以正確的方式吸引公眾注意，也很難推動有利于自己的政策產(chǎn)生 ［9］。這使得利于弱勢群體的政策議程難以開啟，卻可能產(chǎn)生具有排斥性的政策，繼而通過政策執(zhí)行剝奪他們的教育利益。在排斥性的教育政策運(yùn)行過程中，受排斥者有三種選擇：其一，認(rèn)同被排斥的身份，進(jìn)而產(chǎn)生自我排斥的行為，降低社會融入感；其二，通過集體行動，借助媒體、專家和公共場所的宣傳獲取理解，進(jìn)而向政府討要新的政策；其三，某些人利用自己掌握的資本和政策解釋的模糊之處，獲取教育權(quán)益。第一種可以算作消極沉默機(jī)制，而后兩種則是積極行動機(jī)制。由沉默帶來的影響不僅是教育利益的受損，還有置于社會邊緣的受挫感，例如改革開放后，大量農(nóng)民進(jìn)入城市工作，由于戶籍的限制，隨遷子女難以進(jìn)入公辦學(xué)校享有教育權(quán)利，不僅需要更多的經(jīng)濟(jì)耗費(fèi)進(jìn)入民辦學(xué)校，還會感受到由此而來的社會壓力。積極行動的影響則表現(xiàn)為受排斥者與政府、受排斥者與既得利益者的矛盾激化，這些沖突的存在雖然產(chǎn)生了群體之間的利益紛爭，卻也能夠在積極的層面上結(jié)束不合理的政策并開啟新的改善性政策。

3.動態(tài)性

從排斥的效果來看，它強(qiáng)調(diào)的是一種動態(tài)過程，而非限于某個(gè)靜態(tài)的結(jié)果。比如，部分勞動者從農(nóng)村進(jìn)入城市后，在尋找工作和住宿場所時(shí)會受到諸多限制，這些限制不僅劃定了他們工作、生活的狀況，也妨礙了子女接受教育的條件和交友的范圍，因此，社會排斥不僅會影響被排斥者的現(xiàn)有生活、工作的水平，甚至?xí)λ麄兗凹彝サ陌l(fā)展前景造成阻礙。因而，教育領(lǐng)域產(chǎn)生的某些政策排斥問題會產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響，一方面，受排斥者的整個(gè)教育歷程都會受到影響，另一方面，這種影響也限制了他們結(jié)束教育后的發(fā)展方向。比如，由于戶籍制度的限制，大量隨遷子女不能被納入公立基礎(chǔ)教育之中，需要支付較多的費(fèi)用在民辦學(xué)校中接受較為低質(zhì)的教育，而在長遠(yuǎn)看來，由于沒有居住地的學(xué)籍無法參加居住地的升學(xué)考試，只能回原籍參加中高考或早早就業(yè)。另外，這種動態(tài)性也表現(xiàn)為教育領(lǐng)域之外的社會影響，就讀的學(xué)校類型、學(xué)歷層次與學(xué)業(yè)水平都成為文化資本和符號資本影響個(gè)人在社會中的流動。

三、教育政策負(fù)向排斥引致的社會風(fēng)險(xiǎn)

教育政策的負(fù)向排斥所帶來的社會風(fēng)險(xiǎn)關(guān)乎社會的正義與政策運(yùn)行的成效，主要表現(xiàn)在階層分化導(dǎo)致的社會沖突和政策合法性弱化的制度危機(jī)兩個(gè)方面。

1.妨礙社會正義的準(zhǔn)則

負(fù)向排斥有礙于社會正義的實(shí)現(xiàn)，區(qū)分并維持了社會等級與權(quán)利等級 ［10］。教育政策的負(fù)向排斥，通過將某個(gè)群體排斥在公共利益享有的范圍之外，同時(shí)也在維持相對的另一個(gè)群體的既得利益，由此引致了不同群體之間的利益沖突。譬如異地高考議題中有本地戶籍的家庭與無本地戶籍的家庭的學(xué)生的不同待遇，就近入學(xué)和禁止擇校等政策作用下的學(xué)區(qū)房價(jià)格飆升，實(shí)際上反映的是每個(gè)家庭都在試圖運(yùn)用手中的資本參與教育資源的競爭。因此，教育政策的負(fù)向排斥對于社會正義而言，一方面維持了既得利益者的優(yōu)勢，另一方面又會帶來被排斥者內(nèi)部由于資本分層產(chǎn)生的相對剝奪感。

2.弱化政策制定的合法性

負(fù)向排斥會降低政策的民意支持，從而弱化政府的公信力。教育政策的合法性，是程序正義與實(shí)質(zhì)正義的結(jié)合。教育政策不僅需要符合法律規(guī)范的制定程序，還要符合民間意愿。民間意愿作為“確立教育改革意志的‘合法性依據(jù)’”，決定了教育政策是否能夠產(chǎn)生符合社會基本價(jià)值的效果 ［11］。負(fù)向排斥不僅會導(dǎo)致受排斥者的反對，也會因?yàn)檎咝袨榕c社會正義的相悖激發(fā)社會整體的不滿情緒，進(jìn)而產(chǎn)生政策運(yùn)行中目標(biāo)群體的抵制行為與輿論的非議。因此，由于背離民意，此類教育政策便會產(chǎn)生官民之爭，降低民眾對于政府的信任。因而，弱勢群體所面對的教育政策困境，不僅有礙于教育公平的實(shí)現(xiàn)，也激化了教育政策受眾之間的沖突，是政府在教育領(lǐng)域失信的表現(xiàn)。

四、教育政策負(fù)向排斥的過程建構(gòu)

弱勢者不利教育境遇的改善需要以政府的支持為基礎(chǔ)，通過考察具有負(fù)向排斥機(jī)制的教育政策如何產(chǎn)生，才能予以避免或修正。政策的生成是政策過程中處于政策執(zhí)行的前階段，涉及教育政策需求的問題背景、問題訴求和決策過程三個(gè)主要過程。

1.問題背景：社會資源的斷層化

首先，社會資源的斷層化作為問題情境，限制了教育政策的均衡化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。默頓認(rèn)為：“社會問題概念的首要和基本的構(gòu)成要素，是廣泛持有的社會標(biāo)準(zhǔn)與現(xiàn)實(shí)的社會生活狀況之間的根本不一致?！?［12］雖然，當(dāng)前教育部門在不斷推進(jìn)地區(qū)教育資源的均衡化配置，但是教育資源斷層的社會現(xiàn)實(shí)限制了人們平等地享有教育利益，成為當(dāng)前諸多教育政策產(chǎn)生的立足點(diǎn)。社會資源的地域差異，在教育領(lǐng)域內(nèi)主要表現(xiàn)為物資與師資的地區(qū)差異和城鄉(xiāng)差異。城鄉(xiāng)教育差距、隨遷子女的就學(xué)問題和擇校問題等諸多現(xiàn)實(shí)問題，都反映了教育資源配置不均衡的必然后果：某些人成為教育政策的受益者，而某些人卻未能被教育政策惠及。

2.問題訴求：社會資源、大眾傳播和學(xué)術(shù)研究的共振

問題人群自身的政策需求、表達(dá)能力以及問題傳播途徑，決定了哪些人能夠成為影響教育政策的目標(biāo)主體，并促使有利于他們的政策產(chǎn)生。如果說，資源配置問題回答了教育政策的主要問題情境是“什么問題”，那么，關(guān)于“誰的問題”的思考則是舊政策得以維持或新政策能夠建立的前提。海倫·英格萊姆（Helen M. Ingram）和安妮·施耐德（Anne L. Schneider）用目標(biāo)群體一詞指稱那些通過政策設(shè)計(jì)的多種要素被選作受益或承壓的人 ［13］。就目標(biāo)群體自身而言，他們的利益訴求和表達(dá)能力是政策維持或變革的基點(diǎn)。由于群體之間存在的背景差異，不同的家庭對于教育利益的需求有所不同，城鄉(xiāng)之間、階層之間的訴求差距尤為突出，當(dāng)今許多貧困地區(qū)的學(xué)生還在希望獲得基本的教育資源時(shí)，擇校競爭、課外教育已成為許多大城市中同齡人的日常生態(tài)。

目標(biāo)群體訴求的表達(dá)能力，倚賴于他們所持有的資本。在皮埃爾·布爾迪厄（Pierre Bourdieu）看來，資本行動者在日常生活中進(jìn)行實(shí)踐的工具與能量 ［14］，最為常見的資本形態(tài)是與財(cái)產(chǎn)相關(guān)的經(jīng)濟(jì)資本、與教育資格相關(guān)的文化資本以及與社會關(guān)系相關(guān)的社會資本 ［15］。目標(biāo)群體對于政策的影響也主要依據(jù)自身所持有的這三種資本：經(jīng)濟(jì)資本能夠?yàn)樽优畵Q取學(xué)校內(nèi)外的教育利益，彌補(bǔ)教育政策排斥的不利后果，而無需在意教育訴求表達(dá)的效果；文化資本能夠?yàn)槌钟姓咦宰C平等享有教育權(quán)利的合理性，運(yùn)用法律和社會正義維護(hù)自身權(quán)益；社會資本能夠提供通往官方的通道，使得教育訴求得以進(jìn)入政策議程。

大眾傳媒、學(xué)術(shù)群體作為社會問題的觀察者，能夠成為目標(biāo)群體政策訴求的代言者，形成社會問題的外在傳播機(jī)制。大眾傳媒能夠客觀描述目標(biāo)群體教育利益的受損程度，通過擴(kuò)大社會關(guān)注和質(zhì)詢政策的制定者和執(zhí)行者，制造政策變革的輿論支持。學(xué)術(shù)群體則能夠從政策的科學(xué)性與民主性出發(fā)，衡量政策排斥后果的社會承受能力和受排斥者的利益受損程度，提供政策維持和變革的理論與技術(shù)依據(jù)。但是，這種科學(xué)、客觀的社會問題傳播機(jī)制，需要整體社會環(huán)境的支持，比如不依賴政府的資源供給、不攀附企業(yè)的經(jīng)濟(jì)資助，所以研究機(jī)構(gòu)的去行政化管理與媒體的市場化經(jīng)營不僅是行業(yè)健康發(fā)展的制度保障，也是深化教育改革的社會條件。

3.決策過程：多主體參與的知識自證過程

教育政策的決策過程本質(zhì)上是知識的自證過程。戴伊結(jié)合不同群體在政策過程不同階段的作用，將政策執(zhí)行階段之前的行為概括為問題確認(rèn)、議程設(shè)定、政策形成和政策合法化四個(gè)階段，這一系列的過程構(gòu)成了決策過程 ［16］。決策過程中，哪些問題受到政府關(guān)注、哪些問題能夠形成政策動議、有哪些備選方案能夠提出以及最終什么樣的解決方案得以實(shí)施，實(shí)際上是不同群體參與決策，并運(yùn)用知識進(jìn)行交流的結(jié)果。朱旭峰將公共政策議程過程包含的知識資源分為“政府內(nèi)部的知識”、“專家的知識”、“民眾的知識”和“媒體的知識”四類 ［17］。實(shí)際上，擴(kuò)及政策決策過程，這些知識由于來源和影響機(jī)制不同而發(fā)揮著各自的功能：民眾的政治參與和利益表達(dá)，結(jié)合媒體的傳播機(jī)制，諸多在社會中得到傳播的問題能夠獲得政府的關(guān)注；專家的論證與前兩者的結(jié)合，推動了政策議程的開啟；民主集中制的政府運(yùn)作方式，匯集了大眾與專家提出的各種草案，并通過聯(lián)系目標(biāo)群體的需求與政府的政策執(zhí)行能力而確定可行政策。因此，只有決策過程的多主體參與和多種知識論證，才能產(chǎn)生獲得社會支持并產(chǎn)生積極功能的教育政策。

從教育政策議題產(chǎn)生的過程來分析，教育政策負(fù)向排斥的存在，是教育資源發(fā)展不均衡背景下，部分群體由于自身不能自證合法利益，或缺乏代言人而難以獲得問題關(guān)注的必然，由于弱勢群體受到自身教育程度的限制，以及媒體和專家關(guān)注的滯后，使得弱勢者的利益受到長時(shí)間損害后才能獲得政府關(guān)注，繼而進(jìn)入政策議程。

從教育決策的程序來看，許多弱勢者遭受到的長期損失與決策過程的知識類型單一相關(guān)。正如王錫鋅和章永樂在十多年前所指出的：“專家理性和大眾參與的雙重缺失”會危害中國行政過程的良性發(fā)展，“專家和大眾的知識無法得到充分運(yùn)用”影響行政過程的民主性與科學(xué)性 ［18］。政府內(nèi)部知識的單一化運(yùn)作與政府的科層化管理，導(dǎo)致決策過程限于政府內(nèi)部少數(shù)人的黑箱中。這種決策方式會導(dǎo)致社會矛盾的不斷積蓄，當(dāng)政府關(guān)注到弱勢者的政策需求時(shí)，問題解決的難度要比問題發(fā)生初期更大。所以，在決策過程中，不同知識的交流甚至沖突都起到了安全閥的作用，能夠推動教育政策議程的開啟，降低問題解決的社會成本和社會不滿。因此，近年來專家參與和大眾參與能夠成為公共管理領(lǐng)域研究熱點(diǎn)有著十分重要的意義。

五、弱勢群體的教育政策支持

弱勢群體教育境遇的改善，需要以教育政策支持為先導(dǎo)，進(jìn)而建立社會的整體支持。教育政策的支持對于弱勢群體處境的改善具有基礎(chǔ)作用，這一命題實(shí)際上包括了兩個(gè)需要討論的部分，一個(gè)是教育政策與其他公共政策的關(guān)系，另一個(gè)則是教育政策自身支持體系的合法性。

1.“教育先行”的政策傾向

近年來，教育是民生問題的基礎(chǔ)這一觀念成為政府、大眾與學(xué)界的共識。教育作為改善民生的基礎(chǔ)需要，長期以來卻未能成為公共服務(wù)中最早被考慮的方面。例如，改革開放后，為應(yīng)對流動人口的大量出現(xiàn)，政府最先關(guān)注的是他們的居住、就業(yè)和健康等問題，對于隨遷子女就學(xué)問題的關(guān)注相對滯后。在現(xiàn)代社會，教育需求已經(jīng)成為人們的基本需求，是個(gè)人與家庭發(fā)展所不可忽視的問題 ［19］。因此，教育的發(fā)展不能滯后于其他公共服務(wù)，應(yīng)與其他政策同步或先行設(shè)計(jì)以照顧個(gè)人生活的整體需要，否則，教育問題滯后于其他問題的解決，就意味著個(gè)人整體的生活質(zhì)量會有所缺損。

2.教育政策的社會設(shè)計(jì)

為有效地應(yīng)對這種教育政策目標(biāo)群體內(nèi)部的利益之爭和官民之爭，政策設(shè)計(jì)伊始便需要思考誰能夠參與決策進(jìn)程、何種知識能夠論證政策的合理性。正如美籍韓裔行政學(xué)家全鐘燮所說，需要以社會設(shè)計(jì)的方式進(jìn)行行政管理和決策，管理者要能夠“傾聽他人聲音、與他人共享經(jīng)驗(yàn)和獲得新知識”，在社會問題發(fā)生初期便前瞻性地提出解決之道，以公眾參與促進(jìn)教育政策來實(shí)現(xiàn)民主與科學(xué)的社會價(jià)值 ［20］。