農(nóng)村公共文化產(chǎn)品供給問題與對策分析

鄭 鑫

(山東師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，山東 濟(jì)南 250014)

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農(nóng)村公共文化產(chǎn)品供給問題與對策分析

鄭 鑫

(山東師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，山東 濟(jì)南 250014)

農(nóng)村公共文化產(chǎn)品作為農(nóng)村文化的重要組成部分，對其有效供給能夠滿足農(nóng)民的基本文化需求，推動(dòng)社會主義農(nóng)村文化大發(fā)展、大繁榮。當(dāng)前，我國農(nóng)村公共文化產(chǎn)品供給中還存在著總量不足、供給失衡、缺少監(jiān)管等問題。從農(nóng)村公共文化產(chǎn)品供給現(xiàn)存的這些問題出發(fā)，從完善供給制度、改進(jìn)決策機(jī)制、完善多元主體參與機(jī)制、完善監(jiān)管機(jī)制角度提出建設(shè)性意見，進(jìn)一步促成我國農(nóng)村公共文化產(chǎn)品的有效供給。

農(nóng)村；公共文化產(chǎn)品；供給；需求

十八大指出要加大對農(nóng)村和欠發(fā)達(dá)地區(qū)文化建設(shè)的幫扶力度，繼續(xù)推動(dòng)公共文化服務(wù)設(shè)施向全社會免費(fèi)開放。從國內(nèi)大環(huán)境看,實(shí)現(xiàn)社會文化大發(fā)展、大繁榮，推動(dòng)農(nóng)村文化發(fā)展，有效供給農(nóng)村公共文化產(chǎn)品是大方向、大趨勢。然而當(dāng)前農(nóng)村公共文化產(chǎn)品在供給中還存一系列問題，既無法滿足農(nóng)民的基本文化權(quán)益也阻礙了新農(nóng)村建設(shè)的開展。因此，對當(dāng)前我國農(nóng)村公共文化產(chǎn)品供給現(xiàn)狀的分析研究有其重要的理論意義和實(shí)踐意義。

一 農(nóng)村公共文化產(chǎn)品供給現(xiàn)狀

農(nóng)村公共文化產(chǎn)品具有正的外部性，對于政治、經(jīng)濟(jì)、文化都產(chǎn)生積極的影響，其重要性越來越受到關(guān)注。政府加大對農(nóng)村的財(cái)政投入，推動(dòng)了農(nóng)村公共文化產(chǎn)品硬件設(shè)施和文化產(chǎn)品的快速發(fā)展，農(nóng)村公共文化產(chǎn)品建設(shè)開始步入正軌，但是當(dāng)前還存在一些問題制約著其自身的有效提供，具體體現(xiàn)在以下幾方面：

(一)農(nóng)村公共文化產(chǎn)品供給總量不足

農(nóng)村公共文化產(chǎn)品供給總量不足主要表現(xiàn)在農(nóng)民實(shí)際需要的公共文化產(chǎn)品數(shù)量有限、資源有限，每個(gè)農(nóng)民可以真正享用的公共文化產(chǎn)品數(shù)量稀少。近年來，中央用于文化業(yè)的財(cái)政投入越來越多，但同時(shí)也存在用于文化業(yè)的財(cái)政投入的增速越來越慢，其占國家財(cái)政支出的比例也在逐年下降的問題，①這在一定程度上解釋了為何農(nóng)村公共文化產(chǎn)品供給總量不足，即政府財(cái)政投入總量有限。此外，對于地區(qū)農(nóng)村公共文化產(chǎn)品，尚未形成系統(tǒng)化的資金投入政策，政府在財(cái)政投入上無章可循。對于一些貧困地區(qū)而言，在當(dāng)?shù)卣嬲冇^的影響下，有限的資金分配到其他政績明顯、財(cái)政收入多的事項(xiàng)上，導(dǎo)致本就稀缺的文化資源更為緊缺。

(二)農(nóng)村公共文化產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)失衡

結(jié)構(gòu)失衡是指農(nóng)村公共文化產(chǎn)品供給內(nèi)容與農(nóng)民實(shí)際需求之間存在差異。農(nóng)村人口眾多，農(nóng)村對公共文化產(chǎn)品的需求也受到當(dāng)?shù)刈匀?、人文風(fēng)貌的影響，因而農(nóng)村公共文化產(chǎn)品在供給中應(yīng)具有鮮明的多樣性，但當(dāng)前由于信息不對稱、渠道不暢通等原因，農(nóng)村自身的文化需求的表達(dá)無法真正走入政府的政策議程，自上而下的強(qiáng)制性供給仍是主要的供給模式，而這必然導(dǎo)致農(nóng)民的實(shí)際需求和政府的供給存在一定的差異，產(chǎn)生結(jié)構(gòu)失衡現(xiàn)象。

(三)農(nóng)村公共文化產(chǎn)品供給區(qū)域失衡

區(qū)域失衡是指城鄉(xiāng)之間、東部和中西部之間在供給上的差異。根據(jù)我國統(tǒng)計(jì)局國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展公報(bào)的數(shù)據(jù)，可以發(fā)現(xiàn)，國家公共財(cái)政投入的重心依然在城市，城市的文化事業(yè)財(cái)政投入占了70%，農(nóng)村不足30%，②城鄉(xiāng)差距較大，城市已經(jīng)進(jìn)入享受公共文化服務(wù)的時(shí)期，農(nóng)村的公共文化產(chǎn)品基礎(chǔ)設(shè)施和精神產(chǎn)品建設(shè)相對落后；經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部地區(qū)和經(jīng)濟(jì)落后的中西部地區(qū)，在農(nóng)村在公共文化產(chǎn)品供給上也存在較大的區(qū)域差異，尤其是部分中西部農(nóng)村地區(qū)，基層政府負(fù)債累累，無力供給公共文化產(chǎn)品。

(四)農(nóng)村公共文化產(chǎn)品監(jiān)管缺乏

農(nóng)村公共文化產(chǎn)品在建設(shè)與使用過程中需要進(jìn)行相應(yīng)的監(jiān)督、管理，從而保證文化資源用之有效，實(shí)現(xiàn)效用的最大化。當(dāng)前我國農(nóng)村公共文化產(chǎn)品在供給過程中，存在重有形建設(shè)、輕監(jiān)督管理的現(xiàn)象，諸如很多農(nóng)村書屋在建設(shè)中存在形式主義，圖書總量不足、種類有限、更新速度慢，農(nóng)村書屋的管理也存在較大的問題，沒有專業(yè)人員進(jìn)行相應(yīng)的維護(hù)和管理，導(dǎo)致這一資源的擱置和浪費(fèi)，類似事件時(shí)有發(fā)生，要保證農(nóng)村公共文化產(chǎn)品的正常使用，必須健全其監(jiān)督和管理機(jī)制，并落實(shí)到實(shí)處。

二 農(nóng)村公共文化產(chǎn)品供給的原因分析

當(dāng)前我國農(nóng)村公共文化產(chǎn)品財(cái)政投入有限、供給總量不足，供給區(qū)域失衡、結(jié)構(gòu)失衡，內(nèi)容匱乏且疏于管理等問題與建設(shè)社會主義新農(nóng)村、構(gòu)建和諧社會不相適應(yīng)。

(一)政府事權(quán)、財(cái)權(quán)關(guān)系界定不清

在農(nóng)村公共文化產(chǎn)品供給中，中央政府、地方政府承擔(dān)不同的職責(zé)，但實(shí)際上中央、地方責(zé)任劃分不夠具體，省以下的政府的事權(quán)、財(cái)權(quán)的界定甚至模糊不清。各級政府間事權(quán)錯(cuò)位、 事權(quán)與財(cái)權(quán)不統(tǒng)一是導(dǎo)致農(nóng)村公共文化產(chǎn)品供給不足，政府不作為的重要體制成因。③我國實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理，由上級決定下級政府的事權(quán)、財(cái)權(quán)，政府供給公共文化產(chǎn)品的過程很不規(guī)范，有些事物明確劃為中央政府或省級政府承擔(dān)，但是在執(zhí)行過程中卻甩給基層政府承擔(dān)。同時(shí)，分稅制改革后，事權(quán)下放、財(cái)權(quán)上收，基層政府在面對更多的事權(quán)、更少的財(cái)權(quán)時(shí)，往往由于其自身的財(cái)政壓力導(dǎo)致其在供給公共文化產(chǎn)品中效率低下，甚至是資源浪費(fèi)。

(二)供給制度不公平

公共文化產(chǎn)品作為一種公共物品，其本身具有公共性，農(nóng)民與居民可以公平的享用。改革開放以來，在片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長和城市化戰(zhàn)略的引導(dǎo)下，政府對城市投入大量資金和優(yōu)惠政策，對農(nóng)村缺乏相應(yīng)的資金投入。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)相關(guān)數(shù)據(jù)，看到“十一五”前四年，政府對農(nóng)村文化事業(yè)投入累計(jì)達(dá)到253.35億元，對城市投入約644億元，城市投入約占總投入的71.8%，農(nóng)村尚不足30%。④城市文化設(shè)備完善、種類齊全，與的農(nóng)村文化設(shè)施不足、種類單一形成鮮明的對比，城市居民已經(jīng)進(jìn)入享受公共文化產(chǎn)品的階段，而農(nóng)民的基本文化權(quán)益尚未有效滿足。

(三)供給決策機(jī)制不合理

根據(jù)供求關(guān)系原理，為實(shí)現(xiàn)效率最大化，政府對農(nóng)民公共文化產(chǎn)品的供給規(guī)模、數(shù)量、層次、結(jié)構(gòu)應(yīng)以農(nóng)民對公共文化產(chǎn)品的實(shí)際需求為依據(jù)。但長期以來,我國農(nóng)村公共文化產(chǎn)品供給采取的是 “自上而下”的決策機(jī)制，政府決定供不供給，供給哪些以及如何供給等。⑤政府作為決策主體，在供給公共文化產(chǎn)品中，自身溝通機(jī)制不健全，對農(nóng)民的公共文化需求意見沒有形成有效的整合，沒有進(jìn)入政策議程；同時(shí)，農(nóng)民自身缺乏相應(yīng)的主觀能動(dòng)性，存在政治冷漠現(xiàn)象，無法為政府的科學(xué)決策提供有效的意見和建議，進(jìn)一步加重了政府的決策失誤、失效。部分地區(qū)的基層政府，忽視民意，片面追求政績，各級政府尤其是基層政府部門，在片面政績觀的趨勢下，不尊重村民表達(dá)供給需求、參與決策的權(quán)利，導(dǎo)致“尋租”行為。

三 農(nóng)村公共文化產(chǎn)品供給對策研究

針對我國農(nóng)村公共文化產(chǎn)品供給的現(xiàn)狀，找出存在的問題，堅(jiān)持以人為本，在堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)、效率、公平的原則下，強(qiáng)化政府的供給主體功能以實(shí)現(xiàn)有效供給。

(一)堅(jiān)持城鄉(xiāng)一體化的公共文化產(chǎn)品供給格局

堅(jiān)持城鄉(xiāng)一體化的供給格局，營造公平、均衡的公共文化產(chǎn)品供給氛圍，這對于改進(jìn)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)具有推動(dòng)作用。首先，讓農(nóng)民免費(fèi)或低價(jià)享用文化產(chǎn)品，將其納入制度供給范圍之內(nèi)。其次，政府應(yīng)加大對農(nóng)村文化事業(yè)的財(cái)政投入力度，在供給規(guī)劃、供給標(biāo)準(zhǔn)、供給政策上向農(nóng)村傾斜。在供給規(guī)劃上，在以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共文化產(chǎn)品又好又快發(fā)展的基礎(chǔ)上，致力于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化供給的長遠(yuǎn)目標(biāo)；在供給標(biāo)準(zhǔn)上，政府在供給中藥建立明確的標(biāo)準(zhǔn)尺度，對于投入資源要進(jìn)行有效性評估，實(shí)現(xiàn)資源效率的最大化；在供給政策上，政府應(yīng)把農(nóng)村與城市進(jìn)行對接，堅(jiān)持公平、公正原則，對農(nóng)村給予更多的政策扶持、資金支撐，并對投入的資源加強(qiáng)監(jiān)管。

(二)形成以政府為主導(dǎo)，多元主體參與供給模式

公共文化產(chǎn)品自身的公共性決定了政府是公共文化產(chǎn)品的主要供給者，因此，政府要進(jìn)一步明確自身職責(zé)，發(fā)揮公共文化產(chǎn)品供給中主導(dǎo)作用。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，農(nóng)村公共文化需求日益多樣化、層次化、僅僅依靠政府還是不能滿足農(nóng)村公共文化需求，政府在加大公益性文化部門公共文化產(chǎn)品資金投入的同時(shí)，鼓勵(lì)社會興辦，建立政府和社會共同投入的多元合作機(jī)制。對市場而言，首先要確定農(nóng)村公共文化產(chǎn)品市場供給范圍，消除私人資本進(jìn)入的制度性壁壘。同時(shí)合理界定公共文化產(chǎn)品的產(chǎn)權(quán)，逐步將農(nóng)村準(zhǔn)公共文化產(chǎn)品納入市場供給，對于競爭性強(qiáng)，資本投入少、受益范圍小的公共文化產(chǎn)品，在接受政府監(jiān)督下，可以部分或者全部交由私人投資經(jīng)營。對于社會力量而言，政府可以通過“公辦民營”和“民辦公助”的方式吸引社會力量參與，政府與社會形成合力，改變農(nóng)村文化發(fā)展滯后現(xiàn)狀。

(三)健全公共文化產(chǎn)品決策機(jī)制

建立“自上而下”和“自下而上”相結(jié)合的公共產(chǎn)品供給決策機(jī)制。首先，完善農(nóng)民的有效表達(dá)機(jī)制，通過政務(wù)公開、陽光政府、民意調(diào)查、網(wǎng)上問責(zé)等方式，收集、分析民意，并納入決策過程。其次，健全各級政府的分層決策制度，各級政府要堅(jiān)決履行自身承擔(dān)的相應(yīng)的公共文化產(chǎn)品供給職責(zé)，中央與地方、地方省、市、縣、鄉(xiāng)政府之間在公共文化產(chǎn)品的層次性、特殊性上要建立明確的供給職責(zé)體系。最后，加強(qiáng)農(nóng)民自身文化素養(yǎng)建設(shè)，保證農(nóng)民對公共文化產(chǎn)品需求的理性表達(dá)，實(shí)現(xiàn)文化資源的有效利用，切實(shí)滿足農(nóng)民的文化需求。

(四)完善農(nóng)村公共文化產(chǎn)品供給的完善監(jiān)督和效用評估機(jī)制

加強(qiáng)對政府在提供公共文化產(chǎn)品中的監(jiān)管有利于減少資源浪費(fèi)、保證支農(nóng)資金有效使用，實(shí)現(xiàn)效益的最大化。首先，建立完備的財(cái)政預(yù)算機(jī)制，在科學(xué)、合理的預(yù)算下，保證支農(nóng)資金預(yù)算支出效益最大化。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)做到政務(wù)公開、民主理財(cái)、民主監(jiān)督。對包括政務(wù)、財(cái)務(wù)、事務(wù)、服務(wù)四大類涉及群眾權(quán)益的事項(xiàng)，進(jìn)行公開，完善公共財(cái)政投資的信息收集、處理反饋系統(tǒng)，保證資金在陽光下運(yùn)行。再次，要對用于農(nóng)村公益事業(yè)的財(cái)政使用情況進(jìn)行事前、事中、事后監(jiān)督，加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督，由審計(jì)部門對支出進(jìn)行追蹤檢查，同時(shí)將結(jié)果向社會公眾公布，將農(nóng)村公共文化資源的監(jiān)督置于嚴(yán)格的社會監(jiān)督下，形成制度化的監(jiān)督約束機(jī)制，確保農(nóng)村公共文化資源真正為農(nóng)民所用。最后，制定科學(xué)合理的績效評估指標(biāo)，完善效用評估機(jī)制，將考核結(jié)果作為考核地方和有關(guān)部門政績的重要依據(jù)。

四 結(jié) 語

農(nóng)民在國家政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展中扮演重要的角色，農(nóng)民自身的文化權(quán)益是否有效滿足直接制約中國特色社會文化的發(fā)展以及文化大發(fā)展、大繁榮，因此有效滿足農(nóng)民的基本的公共文化產(chǎn)品需求不僅必要而且至關(guān)重要。

注釋：

① 源自：中華人民共和國文化部，財(cái)政預(yù)決算，http：//www.mcpre.gov.cn/.

② 源自：中華人民共和國國家統(tǒng)計(jì)局.國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展公報(bào)，.http：//www.stats.gov.cn/.

③ 張?zhí)鞂W(xué) . 闕培佩.我國現(xiàn)行農(nóng)村公共文化產(chǎn)品供給的制度困境與對策[J].社會主義新農(nóng)村建設(shè)理論月刊，2011(5).

④ 源自：中華人民共和國國家統(tǒng)計(jì)局，國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展公報(bào)，http：//www.stats.gov.cn/.

⑤ 源自：中華人民共和國國家統(tǒng)計(jì)局，國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展公報(bào)，http：//www.stats.gov.cn/.

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[14]張?zhí)鞂W(xué)，闕培佩.我國現(xiàn)行農(nóng)村公共文化產(chǎn)品供給的制度困境與對策[J].社會主義新農(nóng)村建設(shè)理論月刊，2011(5).

Countermeasure against the Problems in the Supply of Rural Public Cultural Products

ZHENG Xin

(Schood of Public Adminstration,Shandong Normal University,Jinan 250014,China)

Public cultural goods in the rural areas is an important part of the rural culture and its effective supply can meet the basic cultural needs of the farmers and promote the development and prosperity of the socialist rural culture.However，there are some problems in the supply of public cultural goods in the rural areas，such as the insufficient supply,the structural imbalance and the lack of supervision.In order to promote the effective supply of the public cultural goods in the rural areas， this paper analyzes the existing problems，and put forward such countermeasures as perfecting the supply system,improving the decision-making institution,perfecting the multi-participation mechanism and improving the supervisory institution.

rural ares;public cultural goods;supply;demand

2014-11-24

鄭 鑫(1990-)，女，山東淄博人，碩士研究生，研究方向：行政管理。

D422.6

A

1671-1181(2015)02-0037-04