社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收行為法理分析

□文/鄭敬蓉

（西安財(cái)經(jīng)學(xué)院圖書館 陜西·西安）

社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收是計(jì)劃生育綜合治理的重要內(nèi)容，是計(jì)生行政機(jī)關(guān)履行行政職能、行使行政職權(quán)的活動(dòng)。隨著人口增速與人口結(jié)構(gòu)的變化，國(guó)家計(jì)生政策處于重要轉(zhuǎn)型期，現(xiàn)行計(jì)生法律法規(guī)中關(guān)于社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的一些具體規(guī)定與國(guó)家計(jì)生政策在當(dāng)前及未來(lái)一段時(shí)期內(nèi)的目標(biāo)指向之間尚存在一定差距。在全面推進(jìn)依法治國(guó)背景下，如何貫徹法治思維、運(yùn)用法律方法改善社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收工作，是新時(shí)期計(jì)劃生育綜合治理法律制度建設(shè)中的一個(gè)重要問(wèn)題。

一、社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)法律制度的歷史沿革及其法律性質(zhì)的嬗變

社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)源于20世紀(jì)七八十年代中國(guó)政府基于控制人口快速增長(zhǎng)而采取的超生罰款政策。后由于法治建設(shè)需要而演變?yōu)榫哂行姓允召M(fèi)性質(zhì)的“計(jì)劃外生育費(fèi)”，在21世紀(jì)初經(jīng)國(guó)家《人口與計(jì)劃生育法》（2001）、國(guó)務(wù)院《社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法》（2002）等法律法規(guī)而正式確立為社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)制度?！吧鐣?huì)撫養(yǎng)費(fèi)名稱的變化體現(xiàn)出立法者和執(zhí)法者在不同階段對(duì)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)問(wèn)題的不同理解，也折射出他們法律意識(shí)的進(jìn)步和立法執(zhí)法水平不斷進(jìn)步的過(guò)程”。

（一）作為社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)制度前生的“超生罰款”制度。1982年第三次人口普查時(shí)，我國(guó)超過(guò)10億的人口數(shù)和居高不下的人口增長(zhǎng)速度帶來(lái)巨大的資源環(huán)境壓力，使得我國(guó)人口政策從鼓勵(lì)生育轉(zhuǎn)變?yōu)橛?jì)劃生育，并通過(guò)1982年憲法規(guī)定為基本國(guó)策。但千百年來(lái)流傳下來(lái)的婚育觀念難以在短期迅速扭轉(zhuǎn)，于是借助罰款等行政處罰措施就成為當(dāng)時(shí)人口與計(jì)生行政管理部門推行國(guó)家計(jì)生政策的重要措施。“超生罰款”就是對(duì)不實(shí)行計(jì)劃生育政策而生育的行為征收超生子女費(fèi)這一現(xiàn)象的簡(jiǎn)稱?！盁o(wú)論是從名稱上看，還是在廣大群眾的意識(shí)中，這一概念都具有行政處罰中的罰款色彩?！?/p>

（二）從“超生罰款”向“計(jì)劃外生育費(fèi)”過(guò)渡。1995年黨的十五大確立了“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的基本方略和奮斗目標(biāo)。在這一背景下，1996年制定了《行政處罰法》，該法通過(guò)對(duì)行政處罰的依據(jù)、程序等做出較為嚴(yán)格規(guī)定來(lái)規(guī)范行政權(quán)力的行使，并以此實(shí)現(xiàn)對(duì)公民權(quán)利的保障。特別是該法第29條規(guī)定，“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰，法律另有規(guī)定的除外”。但由于我國(guó)人口快速增長(zhǎng)的形勢(shì)依然緊迫，經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)批準(zhǔn)，國(guó)家計(jì)劃生育委員會(huì)明確認(rèn)定，計(jì)劃生育的經(jīng)濟(jì)限制措施不屬行政處罰的罰款，不在《行政處罰法》的調(diào)整范圍之內(nèi)。于是，在很多地方法規(guī)中就將“超生罰款”改稱“計(jì)劃外生育費(fèi)”?！坝?jì)劃外生育費(fèi)”顯然不再屬于行政處罰，而具有行政征收的性質(zhì)。

（三）社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)制度的確立。2000年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人口與計(jì)劃生育工作穩(wěn)定低生育水平的決定》規(guī)定實(shí)行征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)制度。據(jù)此，財(cái)政部、國(guó)家計(jì)生委聯(lián)合下發(fā)文件，要求各地將“計(jì)劃外生育費(fèi)”更名為“社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)”?；谏鲜鑫募?，2001年《人口與計(jì)劃生育法》明確規(guī)定，不符合法定條件生育子女的公民，“應(yīng)當(dāng)依法繳納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)”，同時(shí)還規(guī)定對(duì)欠繳行為加收滯納金或予以強(qiáng)制執(zhí)行。這一規(guī)定顯然遵循了行政征收的處理原則?；诖?，該項(xiàng)費(fèi)用的法理屬性顯然是從行政性罰款變?yōu)樾姓允召M(fèi)。

二、社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收實(shí)踐中存在的具體問(wèn)題

（一）征收落實(shí)難以到位?，F(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收做了明確規(guī)定，但由于征收對(duì)象缺乏主動(dòng)繳納意識(shí)、征收主體執(zhí)法不嚴(yán)格、地方制定的“緩征政策”等原因造成實(shí)踐中征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)一直是個(gè)“老大難”問(wèn)題。

1、征收主體執(zhí)法不嚴(yán)格。有計(jì)生干部反映擔(dān)心強(qiáng)行征收會(huì)影響到地方穩(wěn)定以及法不責(zé)眾等情形，對(duì)于應(yīng)當(dāng)征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的情形采取消極執(zhí)法、甚至怠于執(zhí)法。特別是在新時(shí)期，隨著國(guó)家對(duì)人口增長(zhǎng)控制趨于放緩的大背景下，一些計(jì)生干部也對(duì)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收持消極甚至否定的心理。

2、執(zhí)法力量有限。一是計(jì)生專門及輔助力量薄弱?？h級(jí)計(jì)生機(jī)關(guān)的執(zhí)法力量非常有限，大多數(shù)情況下無(wú)法直接對(duì)超聲對(duì)象進(jìn)行征收，往往是將具體征收權(quán)限下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦等。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦的人員也有限，于是會(huì)繼續(xù)往下放權(quán)；二是縣鄉(xiāng)村三級(jí)組織不能形成合力，脫節(jié)現(xiàn)象嚴(yán)重。由于征收機(jī)制、返款分配的政策比例不相同，造成基層對(duì)征收工作采取單打獨(dú)斗的方式居多，縣里征收的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)消極；鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)征收的，縣里的保證作用又不到位。

3、法院強(qiáng)制執(zhí)行的效果有待改善。有些征收主體對(duì)訴訟程序陌生，有畏懼訴訟的心理，或是由于利益關(guān)系、人情關(guān)系等原因，而不愿意通過(guò)法院強(qiáng)制程序解決。同時(shí)，法院自身執(zhí)行力量也非常有限，在訴訟中往往只是通過(guò)書面審查后作出判決，再通過(guò)銀行、房產(chǎn)等系統(tǒng)搜索，如果找不到征收對(duì)象的相關(guān)信息則只能是中止執(zhí)行。這樣通過(guò)法院的強(qiáng)制執(zhí)行最終只落得一紙空文。除了證明征收主體履行過(guò)司法程序、完成自身職責(zé)外，對(duì)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收問(wèn)題的解決沒(méi)有實(shí)質(zhì)性效果。

（二）社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收工作管理混亂

1、征收標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。其一，各省之間征收標(biāo)準(zhǔn)差距大。由于國(guó)務(wù)院《社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法》（2002）將社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)下放給各省級(jí)政府，同時(shí)并沒(méi)有對(duì)征收標(biāo)準(zhǔn)選擇的目的、依據(jù)等給出原則性說(shuō)明和整體性要求，于是就形成全國(guó)很多省份之間社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)五花八門、差異很大的局面；其二，有些地方制定的“緩征政策”進(jìn)一步加深征收標(biāo)準(zhǔn)的復(fù)雜化。如四川省渠縣就規(guī)定遇有“重大自然災(zāi)害導(dǎo)致財(cái)產(chǎn)嚴(yán)重?fù)p失的家庭；殘疾人或有重大病病人的家庭；城鄉(xiāng)最低生活保障對(duì)象；其他原因?qū)е陆?jīng)濟(jì)特別困難的家庭”等情形時(shí)，征收對(duì)象可以申請(qǐng)緩征。

2、對(duì)執(zhí)法人員自由裁量權(quán)缺乏規(guī)范。一是自由裁量權(quán)過(guò)寬。由各省制度可以看出，對(duì)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收都規(guī)定了較寬的幅度，如北京市規(guī)定的“3至10倍”、廣東省規(guī)定的“3倍以上6倍以下”等。結(jié)合各地人均可支配收入的具體數(shù)額來(lái)計(jì)算，其每增加一倍都會(huì)多收數(shù)萬(wàn)元；二是自由裁量標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有規(guī)范。除自由裁量數(shù)額選擇幅度過(guò)寬外，選擇具體征收數(shù)額的標(biāo)準(zhǔn)更是缺少規(guī)范。即增加或減少征收幅度的情形具體是什么，沒(méi)有法律規(guī)定。這就勢(shì)必由執(zhí)法人員自己去判斷。

3、社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)收支不透明、使用不明確。在實(shí)踐中，以回扣、獎(jiǎng)勵(lì)形式鼓勵(lì)基層人員加大征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)力度的做法并不鮮見(jiàn)，國(guó)家審計(jì)署2013年9月中旬就曾發(fā)布審計(jì)報(bào)告稱，幾乎所有被審計(jì)的地方，都存在按社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收額向計(jì)生部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“返點(diǎn)”的潛規(guī)則，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)已成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府甚至村委會(huì)的“小金庫(kù)”。

（三）對(duì)違法生育查處難直接影響到社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收。一是計(jì)生執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)違法生育沒(méi)有直接的調(diào)查取證權(quán)，僅依靠民眾舉報(bào)或者其他執(zhí)法部門配合，但這兩種情形顯然都不具有可持續(xù)性和長(zhǎng)效性；二是超生夫婦長(zhǎng)期外出，征收對(duì)象一直缺位，導(dǎo)致征收在事實(shí)上無(wú)法兌現(xiàn)；三是流動(dòng)人口管理難度大；四是其他行政行為不規(guī)范造成征收工作的困難；五是有些執(zhí)法人員先征費(fèi)后取證，造成程序上不合法。

三、完善《人口與計(jì)劃生育法》中社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)制度的立法建議

一是整合、修改現(xiàn)行計(jì)生法中關(guān)于社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)規(guī)定，并增加新的條款，獨(dú)立成章。不再將社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收放在原第六章法律責(zé)任一章中，不應(yīng)給公眾造成如下判斷：不符合計(jì)生法規(guī)定而生育的行為是違法的，而繳納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)就是所承擔(dān)的違法責(zé)任。

二是國(guó)家計(jì)生法中增加一條，以明確征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的目的。這是為了補(bǔ)充不符合法律規(guī)定的超生人員給社會(huì)環(huán)境資源造成更大負(fù)擔(dān)的補(bǔ)償，是不符合法律規(guī)定的超生人員的一種社會(huì)責(zé)任與法律義務(wù)。

三是建議刪除第42條。因?yàn)闊o(wú)論是國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員還是企事業(yè)單位職工，或者個(gè)體戶、農(nóng)民工，在國(guó)家政策和法律面前都應(yīng)該一視同仁，公平對(duì)待。對(duì)不符合計(jì)生法規(guī)定而生育的行為除征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)外，不應(yīng)對(duì)不同群體再設(shè)置不同的額外處罰。

四是依托全員人口數(shù)據(jù)庫(kù)，推廣使用社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收軟件。由縣級(jí)人口部門實(shí)時(shí)錄入社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收信息，加強(qiáng)監(jiān)督，提升社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收的信息化水平。