新型城鎮(zhèn)化建設(shè)面臨的問(wèn)題

□文/孫邦國(guó)

（中共六安市委黨校安徽·六安）

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)面臨的問(wèn)題

□文/孫邦國(guó)

（中共六安市委黨校安徽·六安）

［提要］新型城鎮(zhèn)化是今后一個(gè)時(shí)期我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要增長(zhǎng)點(diǎn)，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化具有重大而深遠(yuǎn)的意義。新型城鎮(zhèn)化是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，是一個(gè)嶄新的課題，在推進(jìn)過(guò)程中會(huì)面臨很多的困難和問(wèn)題，解決好這些問(wèn)題有助于加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

新型城鎮(zhèn)化；問(wèn)題；解決思路

收錄日期：2015年7月23日

新型城鎮(zhèn)化對(duì)于轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、實(shí)現(xiàn)“四化”同步發(fā)展和經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展具有重大戰(zhàn)略意義。關(guān)于什么是新型城鎮(zhèn)化，至今尚無(wú)統(tǒng)一和明確的定義，根據(jù)百度百科的解釋?zhuān)滦统擎?zhèn)化“是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動(dòng)、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化，是大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、互促共進(jìn)的城鎮(zhèn)化?！彼暮诵氖且匀藶楸?，這個(gè)解釋顯然是與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化完全不一樣的。

隨著城鎮(zhèn)化的加快推進(jìn)，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的各種弊端日漸顯現(xiàn)出來(lái)，資源日趨緊張，環(huán)境污染嚴(yán)重，生態(tài)遭到破壞，這些給我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)巨大的危害。我國(guó)必須走一條具有中國(guó)特色的新型城鎮(zhèn)化道路，新型城鎮(zhèn)化道路是有別于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的新路，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，是各級(jí)黨委政府必須高度重視的新課題，現(xiàn)在國(guó)家正在開(kāi)展新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)工作，各試點(diǎn)地區(qū)都陸續(xù)出臺(tái)了試點(diǎn)實(shí)施方案。在推進(jìn)過(guò)程中有很多問(wèn)題需要解決，如何解決？本文提供一些思路。

一、面臨的問(wèn)題

1、認(rèn)識(shí)偏差。當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化是一個(gè)很熱的詞，但相當(dāng)一部分人對(duì)新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵、目標(biāo)等內(nèi)容并不是很清楚。有人簡(jiǎn)單地認(rèn)為新型城鎮(zhèn)化就是把農(nóng)村集體土地變成國(guó)有土地，把失地農(nóng)民“趕上樓”，城鎮(zhèn)人口增加，城鎮(zhèn)面積擴(kuò)大，到處大搞房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。有的地方政府部門(mén)認(rèn)為城鎮(zhèn)化對(duì)擴(kuò)大內(nèi)需、拉動(dòng)GDP增長(zhǎng)有很大作用，新型城鎮(zhèn)化就是擴(kuò)內(nèi)需、促增長(zhǎng)。有地方官員算了一筆賬，某地某年城鄉(xiāng)居民年均消費(fèi)分別為15，160.9元、5，221元，兩者相差近1萬(wàn)元。如果通過(guò)改革，能將進(jìn)城農(nóng)民工的30%轉(zhuǎn)化為市民，每年將會(huì)帶來(lái)5，000多億元的消費(fèi)增加額，這還不包括農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民帶來(lái)的公共投資需求的增加。還有的地方政府盲目追求城鎮(zhèn)化率，甚至有的地方官員提出“不搞農(nóng)業(yè)，消滅農(nóng)村”的極端論調(diào)。這種盲目追求城鎮(zhèn)化率的發(fā)展思路完全脫離了我國(guó)現(xiàn)在和未來(lái)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情。以上認(rèn)識(shí)顯然都是錯(cuò)誤或者片面的，必須厘清新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵。

2、規(guī)劃雷同。我國(guó)大部分城鎮(zhèn)的規(guī)劃設(shè)計(jì)呈“千城一面”，缺乏特色和創(chuàng)新，都是“方頭方腦”的鋼筋混凝土建筑物的堆積。我國(guó)一些城鎮(zhèn)規(guī)劃設(shè)計(jì)嚴(yán)重缺乏人文傳統(tǒng)和自然生態(tài)理念：要么貪大求洋、照搬照抄，脫離實(shí)際建設(shè)國(guó)際大都市；要么生拉硬湊，大拆大建，建設(shè)的景觀結(jié)構(gòu)與所處區(qū)域的自然地理特征不協(xié)調(diào)。值得注意的是，一些農(nóng)村地區(qū)打著“新農(nóng)村建設(shè)”旗號(hào)，也照搬城鎮(zhèn)小區(qū)模式大拆大建，簡(jiǎn)單地用城鎮(zhèn)元素和風(fēng)格取代傳統(tǒng)民居和田園風(fēng)光，導(dǎo)致鄉(xiāng)土特色和民俗文化流失。

3、土地利用不集約。在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，土地資源利用方面存在不少問(wèn)題：一是用地粗放，一些地方熱衷于修建新城鎮(zhèn)或沿主要公路干線占地建房，發(fā)展線性小城鎮(zhèn)，不僅占地多，城鎮(zhèn)無(wú)特色，更帶來(lái)不可持續(xù)發(fā)展的后患；二是城鎮(zhèn)面積急速擴(kuò)張，用地規(guī)模膨脹，土地供給總量失控，個(gè)別地方亂征土地，征而不用，閑置荒廢，浪費(fèi)嚴(yán)重；三是盲目修建大套型豪華住宅和高檔商品房，對(duì)寶貴的城鎮(zhèn)土地資源造成極大的浪費(fèi)，高檔商品房的空置，造成城鎮(zhèn)土地隱性閑置。為使新型城鎮(zhèn)化建設(shè)健康可持續(xù)發(fā)展，必須集約利用土地資源。

4、管理方式粗放。新型城鎮(zhèn)化要求以人為本，生態(tài)宜居，對(duì)城鎮(zhèn)實(shí)行精細(xì)化管理。但是，現(xiàn)實(shí)情況是很多城鎮(zhèn)走的是外延式發(fā)展道路。城鎮(zhèn)的粗放型發(fā)展模式與對(duì)土地財(cái)政的過(guò)度依賴(lài)有關(guān)。但城鎮(zhèn)政府的支出行為不受制度約束，政績(jī)工程、形象工程和短期行為對(duì)城鎮(zhèn)資源配置帶來(lái)的不良后果十分嚴(yán)重。各種形式的大拆大建，各種面子工程充斥在城鎮(zhèn)建設(shè)中，各種好大喜功的新區(qū)盲目上馬，各種短期行為的積累已經(jīng)造成了城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施配置不合理的嚴(yán)重后患。

5、曲解就地城鎮(zhèn)化。就地城鎮(zhèn)化是我國(guó)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要內(nèi)容，由于城市資源的有限性，我國(guó)的農(nóng)業(yè)人口不可能都到大城市去就業(yè)居住，必須推行就地城鎮(zhèn)化。所謂就地城鎮(zhèn)化就是農(nóng)村人口不再一味地向大中城市遷移，而是依托中心村和小城鎮(zhèn)，或把散落的農(nóng)村居民點(diǎn)適時(shí)適度聚集發(fā)展為新社區(qū)，并逐漸成長(zhǎng)轉(zhuǎn)化為新城鎮(zhèn)，就地就近實(shí)現(xiàn)非農(nóng)就業(yè)化和市民化的城鎮(zhèn)化模式。對(duì)于就地城鎮(zhèn)化我們不能過(guò)分強(qiáng)調(diào)它的重要性，認(rèn)為這是中西部地區(qū)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的唯一出路，這些地方的外出務(wù)工農(nóng)民都得回鄉(xiāng)在附近小城鎮(zhèn)就業(yè)定居，人為地撤并一些村莊，把村莊變成社區(qū)等，這些都是很荒唐的。

二、解決思路

1、澄清認(rèn)識(shí)誤區(qū)。新型城鎮(zhèn)化既不是簡(jiǎn)單的城鎮(zhèn)面積和人口的增加，更不是政府部門(mén)把集體土地變?yōu)閲?guó)有土地搞房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化具有重大意義，是黨中央國(guó)務(wù)院審時(shí)度勢(shì)作出的重大決策。當(dāng)前，擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力在于城鎮(zhèn)化，這個(gè)判斷無(wú)可厚非。城鎮(zhèn)化的第一目標(biāo)是農(nóng)業(yè)人口合理有序穩(wěn)定地向城鎮(zhèn)集中融合，拉動(dòng)投資、拉動(dòng)消費(fèi)和帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是城鎮(zhèn)化第一目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)過(guò)程中的伴生現(xiàn)象和結(jié)果。如果各級(jí)政府在城鎮(zhèn)化推進(jìn)中把擴(kuò)大內(nèi)需作為首要目標(biāo)，那就是本末倒置了，新型城鎮(zhèn)化道路就可能落入追求GDP增長(zhǎng)的“陷阱”。

2、發(fā)揮規(guī)劃引領(lǐng)作用。新型城鎮(zhèn)化的“新”究竟新在哪里？更加注重質(zhì)量和內(nèi)涵是“新”的重要方面。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化是重速度、輕質(zhì)量，重外延、輕內(nèi)涵，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化不是速度而是質(zhì)量。中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議指出，城鎮(zhèn)建設(shè)要體現(xiàn)尊重自然、順應(yīng)自然、天人合一的理念，依托現(xiàn)有山水脈絡(luò)等獨(dú)特風(fēng)光，讓城市融入大自然，讓居民望得見(jiàn)山、看得見(jiàn)水、記得住鄉(xiāng)愁。怎么實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)？就是通過(guò)高標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)劃設(shè)計(jì)，科學(xué)的規(guī)劃是避免城鎮(zhèn)千城一面、缺乏特色和新意的重要基礎(chǔ)工作。要解決千城一面的問(wèn)題，首先要樹(shù)立正確的設(shè)計(jì)理念，通過(guò)切實(shí)有效的規(guī)劃?rùn)C(jī)制、規(guī)劃運(yùn)作方式，堅(jiān)持有效實(shí)施正確政策，有效統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)，堅(jiān)持“一盤(pán)棋”建設(shè)理念，在規(guī)劃體制建設(shè)上，既不任意變通，也不死板規(guī)劃，通過(guò)有效的城鎮(zhèn)規(guī)劃，為城鎮(zhèn)發(fā)展打下良好基礎(chǔ)。其次要凸顯城鎮(zhèn)特色發(fā)展方向。城鎮(zhèn)化建設(shè)要有特色，這一特色包含生態(tài)特色、文化特色、人文特色等一系列獨(dú)有氣息。而實(shí)現(xiàn)規(guī)劃設(shè)計(jì)在城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中的作用，就需要從城鎮(zhèn)發(fā)展布局規(guī)劃入手，結(jié)合社區(qū)建設(shè)規(guī)劃、建筑規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃等一系列規(guī)劃要求，在城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中，通過(guò)將特色設(shè)計(jì)理念與城市規(guī)劃方案緊密結(jié)合，通過(guò)設(shè)計(jì)理念，最終構(gòu)筑極具特色的城鎮(zhèn)化規(guī)劃設(shè)計(jì)體系。

3、節(jié)約集約用地。新型城鎮(zhèn)化是節(jié)約集約使用土地的城鎮(zhèn)化。要貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)《決定》提出的“從嚴(yán)合理供給城市建設(shè)用地，提高城市土地利用率”的要求，健全土地節(jié)約集約使用制度。一是充分挖掘建設(shè)用地內(nèi)部潛力，鼓勵(lì)舊城改造。由于舊城區(qū)以前規(guī)劃設(shè)計(jì)理念滯后，通過(guò)舊城改造可使城市容積率得到提升；二是對(duì)城鎮(zhèn)中心位置的工業(yè)用地，采取土地置換、退二進(jìn)三的方式，讓其搬出中心地帶，逐步實(shí)現(xiàn)非經(jīng)營(yíng)性用地逐步退出黃金地段，發(fā)揮土地的增值作用，提高土地利用效益；三是充分挖掘農(nóng)村節(jié)約集約用地潛力，逐步調(diào)整農(nóng)村集體建設(shè)用地，減少粗放利用和浪費(fèi)，引導(dǎo)農(nóng)村住宅逐步向中心村和小城鎮(zhèn)集中，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村住宅用地集約化，引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)逐步向工業(yè)園區(qū)集中，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地集約化，堅(jiān)決守住耕地紅線，確保基本農(nóng)田總量不減少、用途不改變、質(zhì)量不降低，騰出更多的城鎮(zhèn)化建設(shè)用地。

4、加強(qiáng)城鎮(zhèn)管理。新型城鎮(zhèn)化不僅體現(xiàn)在建設(shè)方面，管理也是新型城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容。只有建設(shè)管理兩手抓，兩手都硬，才能保持我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境和資源的協(xié)調(diào)發(fā)展，才能保證新型城鎮(zhèn)化的可持續(xù)推進(jìn)。一是將管理納入到新型城鎮(zhèn)化的規(guī)劃體系之中。規(guī)劃、建設(shè)、管理是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化不可或缺的三部分。要解放思想，轉(zhuǎn)變觀念，把管理納入到新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃體系之中，以人為本，發(fā)揮人的主觀能動(dòng)性，不斷提升新型城鎮(zhèn)化水平；二是增加對(duì)建設(shè)后城鎮(zhèn)管理和運(yùn)營(yíng)的資金投入。由于未來(lái)城鎮(zhèn)化推進(jìn)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，僅靠政府財(cái)政出錢(qián)難以解決燃眉之急，要發(fā)揮市場(chǎng)的作用，依靠金融市場(chǎng)為城鎮(zhèn)的管理和運(yùn)營(yíng)提供資金支持。國(guó)家也在鼓勵(lì)社會(huì)資本參與城市公用設(shè)施投資運(yùn)營(yíng)。要引入市場(chǎng)機(jī)制，發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用，不僅可以解決財(cái)政資金不足的問(wèn)題，還能夠盤(pán)活存量，激發(fā)市場(chǎng)活力，創(chuàng)造更多商機(jī)；三是加大對(duì)城鎮(zhèn)管理人才的培養(yǎng)。城鎮(zhèn)管理涉及到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、管理、房地產(chǎn)、文化等方方面面的內(nèi)容，需要各方面綜合型跨界人才的加入。因此要把培養(yǎng)一批專(zhuān)家型的城鎮(zhèn)管理干部作為重要任務(wù)，使他們能用科學(xué)態(tài)度、先進(jìn)理念、專(zhuān)業(yè)知識(shí)去建設(shè)和管理城鎮(zhèn)。還應(yīng)該鼓勵(lì)有跨界學(xué)識(shí)和經(jīng)驗(yàn)的人才投入到城市管理中，不斷充實(shí)和提高城市管理者隊(duì)伍的水平和素養(yǎng)。

5、審慎推進(jìn)就地城鎮(zhèn)化。李克強(qiáng)在2014年的政府工作報(bào)告中提出要解決好現(xiàn)有“三個(gè)1億人”問(wèn)題，即“促進(jìn)約1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶(hù)城鎮(zhèn)，改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶(hù)區(qū)和城中村，引導(dǎo)約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化?！本徒擎?zhèn)化就是我們說(shuō)的就地城鎮(zhèn)化?，F(xiàn)在很多地方都在試點(diǎn)搞就地城鎮(zhèn)化，就地城鎮(zhèn)化要因地制宜，符合一定的條件才可以搞，不是簡(jiǎn)單的村莊合并。就地城鎮(zhèn)化城鎮(zhèn)要有一定的基礎(chǔ)和規(guī)模，人口相對(duì)較多，要有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，有工業(yè)園區(qū)或者有繁榮的服務(wù)業(yè)，產(chǎn)城要融合，產(chǎn)城要一體化，還要有一些與居民生活配套的醫(yī)院、學(xué)校和商場(chǎng)超市，這樣的城鎮(zhèn)才能聚集人氣。地方政府合理出讓土地搞房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，通過(guò)產(chǎn)業(yè)吸引農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)買(mǎi)房安居就業(yè)，大大緩解大城市的壓力，中西部地區(qū)這樣的城鎮(zhèn)并不多。實(shí)踐中，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)本想擴(kuò)大城鎮(zhèn)規(guī)模，搞了房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，由于沒(méi)有產(chǎn)業(yè)支撐，對(duì)農(nóng)民沒(méi)有吸引力，大量的商品房賣(mài)不出去，造成嚴(yán)重的資源浪費(fèi)。這樣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民暫時(shí)不適合就地城鎮(zhèn)化，繼續(xù)讓他們順其自然地異地城鎮(zhèn)化，就是農(nóng)村人口大量集中向大中城市或向發(fā)達(dá)地區(qū)城市流動(dòng)、遷移的城鎮(zhèn)化模式，等就地城鎮(zhèn)化的條件具備了再進(jìn)行引導(dǎo)。

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