中國(guó)城鄉(xiāng)公共資源配置歷史演進(jìn)簡(jiǎn)析

□文/李 飛

（駐馬店市公共資源交易中心 河南·駐馬店）

新中國(guó)成立后，中國(guó)選擇了走社會(huì)主義道路。受當(dāng)時(shí)國(guó)外政治形勢(shì)和國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)因素的影響，中國(guó)的公共資源配置模式，在創(chuàng)建時(shí)期參照了當(dāng)時(shí)蘇聯(lián)的國(guó)家型的公共資源配置模式。受此因素的影響和國(guó)情的制約，中國(guó)的城鄉(xiāng)公共資源配置制度采取了“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”模式。在不同的時(shí)期，城鄉(xiāng)公共資源配置的具體目標(biāo)、內(nèi)容和實(shí)現(xiàn)路徑也有所不同。從發(fā)展歷程來(lái)看，中國(guó)的城鄉(xiāng)公共資源配置可劃分為以下幾個(gè)階段：

一、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期

這一時(shí)期，新中國(guó)剛剛成立，經(jīng)過(guò)十幾年的戰(zhàn)爭(zhēng)，各項(xiàng)事業(yè)都百?gòu)U待興，受?chē)?guó)內(nèi)外政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的影響，中國(guó)被迫選擇了以城市為中心的發(fā)展道路，逐漸形成了以城市為發(fā)展重點(diǎn)的公共資源二元結(jié)構(gòu)配置模式。在這種模式下，政府優(yōu)先發(fā)展城市的公共資源，將各種優(yōu)質(zhì)資源大量投向城市，并且實(shí)行農(nóng)村支援城市的發(fā)展方式。

（一）建國(guó)初期（1949～1956年）。1949年10月頒布的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》使我國(guó)公共資源配置制度有了最初的法律依據(jù)可循。以此法律依據(jù)為基礎(chǔ)，國(guó)家又頒布了一系列有關(guān)城鄉(xiāng)公共資源配置制度的辦法和條例。在城市社會(huì)保障、社會(huì)福利方面，國(guó)家頒布了《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，全面確立了面向中國(guó)城鎮(zhèn)勞動(dòng)者的保險(xiǎn)制度，其對(duì)象是城鎮(zhèn)機(jī)關(guān)、事業(yè)單位以外的所有企業(yè)職工，這也是新中國(guó)成立以來(lái)第一項(xiàng)社會(huì)保障制度。政務(wù)院頒布了《關(guān)于全國(guó)各級(jí)人民政府、黨派、團(tuán)體及所屬事業(yè)單位的國(guó)家工作人員實(shí)行公費(fèi)醫(yī)療預(yù)防的指示》、《國(guó)家機(jī)關(guān)人員退休處理暫行規(guī)定》等法規(guī)，國(guó)家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位職工的勞動(dòng)保險(xiǎn)制度與福利制度也相應(yīng)建立。在農(nóng)村的社會(huì)保障、社會(huì)福利發(fā)展方面，1956年第—屆全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)了《高級(jí)農(nóng)業(yè)合作社示范章程》，確立了農(nóng)村“五?！敝贫?，主要面對(duì)農(nóng)村孤老殘幼，國(guó)家通過(guò)高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社組織對(duì)其進(jìn)行幫扶。在城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，在這一時(shí)期，為適應(yīng)以城市為中心，農(nóng)村支持城市，農(nóng)業(yè)支持工業(yè)的發(fā)展模式，政府和社會(huì)把大量的資源投入城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在這一時(shí)期發(fā)展迅速。農(nóng)村在這一時(shí)期，除了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需要的基本水利建設(shè)外，其他基礎(chǔ)設(shè)施基本上沒(méi)有太多改善。在這一時(shí)期，我國(guó)城市公路、公共交通、供氣管道、供水管道、排水管道等都得到較快發(fā)展。在廣大的農(nóng)村，幾乎沒(méi)有公路、水、供氣排水管道，沒(méi)有公共汽車(chē)、自來(lái)水等依托于相應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施的公共服務(wù)，在通訊、供電方面，城市已經(jīng)有了很大程度的發(fā)展，而農(nóng)村在這一時(shí)期基本上于空白的狀態(tài)。新中國(guó)成立以后，為了打破帝國(guó)主義的封鎖，快速恢復(fù)和發(fā)展生產(chǎn)力，國(guó)家集中力量進(jìn)行工業(yè)化建設(shè)。當(dāng)時(shí)，我們國(guó)家的工業(yè)技術(shù)水平比較落后，為盡快的提高技術(shù)水平，國(guó)家把有限的資源投資在城市中專教育和高等教育上，教育投資成為促進(jìn)工業(yè)發(fā)展的配套措施。由于高等教育得到尊重和重視，城市教育也得到快速恢復(fù)和發(fā)展。在農(nóng)村，盡管人們也有了一定的教育意識(shí)，但改觀不大，國(guó)家也并沒(méi)有加大對(duì)農(nóng)村教育的投入力度。因此，農(nóng)村教育發(fā)展緩慢。在這—階段，我國(guó)公共資源配置制度框架已基本形成，在配置方式、資金來(lái)源、管理制度等方面，初步實(shí)現(xiàn)了規(guī)章制度的制定工作。有關(guān)我國(guó)公共資源的配置問(wèn)題，雖然取得了一定的成績(jī)，但也存在不少問(wèn)題。一方面盡管我國(guó)城鎮(zhèn)的公共資源配置有一定起色，但公共資源項(xiàng)目的管理比較混亂，公共資源配置制度設(shè)計(jì)不合理，造成了資源的極大浪費(fèi)；另一方面在注重城市社會(huì)保障建設(shè)、社會(huì)福利建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育建設(shè)等等的同時(shí)，沒(méi)有很好的重視和兼顧農(nóng)村的發(fā)展，造成農(nóng)村社會(huì)保障范圍小、社會(huì)福利待遇低、基礎(chǔ)設(shè)施落后、基礎(chǔ)教育停滯不前的狀況，這種資源配置方式使得城鄉(xiāng)公共資源配置不合理，為日后城鄉(xiāng)公共資源配置的嚴(yán)重失衡留下隱患。

（二）全面建設(shè)社會(huì)主義時(shí)期（1957～1966年）。1956年社會(huì)主義三大改造基本完成，工業(yè)水平基本上恢復(fù)到解放戰(zhàn)爭(zhēng)前的水平，新中國(guó)政權(quán)的執(zhí)政基礎(chǔ)得到鞏固，國(guó)家進(jìn)入了有計(jì)劃地全面進(jìn)行社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)時(shí)期。為了適應(yīng)新形勢(shì)的需要，中央政府開(kāi)始對(duì)公共資源配置制度進(jìn)行調(diào)整和完善。在城市社會(huì)保障、社會(huì)福利、醫(yī)療衛(wèi)生方面，1957年、1958年頒布《關(guān)于工人、職員退休處理的暫行規(guī)定》、《關(guān)于工人、職工退職處理的暫行規(guī)定》等法規(guī)，工人的養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)成為一項(xiàng)獨(dú)立的制度安排；1965年、1966年頒布了《關(guān)于改進(jìn)公費(fèi)醫(yī)療的通知》、《關(guān)于改進(jìn)企業(yè)職工勞保醫(yī)療制度幾個(gè)問(wèn)的通知》、《批準(zhǔn)工人、職工病傷、生育假期的試行辦法》等，城鎮(zhèn)居民獲得更高的生存質(zhì)量。在農(nóng)村社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)福利建設(shè)等方面，開(kāi)始普遍建立起縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)醫(yī)療保險(xiǎn)網(wǎng)絡(luò)，合作醫(yī)療制度在廣大農(nóng)村開(kāi)始試行、推廣并確立下來(lái)，但合作醫(yī)療制度并沒(méi)有被廣大村民所接受，推廣效果不顯著，絕大多數(shù)農(nóng)民沒(méi)有享受到合作醫(yī)療的實(shí)惠。農(nóng)村五保制度也得到一定的發(fā)展。在基礎(chǔ)設(shè)施方面，在城市，為了適應(yīng)工業(yè)發(fā)展的需要，及以城市為中心發(fā)展模式的需要，政府開(kāi)始對(duì)城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行投資。城市公路、供電系統(tǒng)、通水管道、公共交通等都有很大的發(fā)展。在農(nóng)村，這一時(shí)期開(kāi)展了人民公社化和“大躍進(jìn)”政治運(yùn)功，農(nóng)村的建設(shè)責(zé)任由人民公社負(fù)責(zé)。在人民公社的領(lǐng)導(dǎo)下，農(nóng)村居民開(kāi)始修建農(nóng)業(yè)水利設(shè)施、簡(jiǎn)單的道路建設(shè)、公共食堂、學(xué)校等，基礎(chǔ)設(shè)施有了一定的改進(jìn)，但總體水平提升極其有限。在基礎(chǔ)教育方面，這一時(shí)期城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育都有很入發(fā)展，但是相對(duì)城市基礎(chǔ)教育，農(nóng)村教育發(fā)展依然落后，特別是在師資配備上，城市一般都是由文化水平較高、受過(guò)專業(yè)教育的人來(lái)?yè)?dān)任教學(xué)工作，而農(nóng)村一般都是由臨時(shí)招募的文化水平較低、沒(méi)受過(guò)專業(yè)教育的人來(lái)?yè)?dān)任教學(xué)工作，基礎(chǔ)教育發(fā)展差距很大。在這一段時(shí)期，城市和農(nóng)村公共資源建設(shè)都有所改善，但國(guó)家和政府建設(shè)的重點(diǎn)和中心還是放在城市，城市公共資源發(fā)展水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村。

（三）“文革”時(shí)期（1966～1977年）。1966～1976年是“文化大革命”時(shí)期，是我國(guó)政治上比較特殊的一段時(shí)期，也是國(guó)家10年動(dòng)亂時(shí)期，當(dāng)時(shí)的基本社會(huì)背景是政治上強(qiáng)調(diào)意識(shí)形態(tài)至上，共產(chǎn)主義與集體主義成為當(dāng)時(shí)社會(huì)的時(shí)尚，國(guó)家進(jìn)入了“國(guó)有經(jīng)濟(jì)一統(tǒng)天下”、“一大二公”的時(shí)代，國(guó)家、集體、個(gè)人利益進(jìn)入高度一致的時(shí)期。這一時(shí)期，我國(guó)公共資源配置制度建設(shè)基本上處于停滯時(shí)期，無(wú)論是城市公共資源的發(fā)展，還是農(nóng)村公共資源的發(fā)展都受到嚴(yán)重的干擾和沖擊，政府的各項(xiàng)工作在這一時(shí)期已不能正常進(jìn)行，公共資源建設(shè)沒(méi)有進(jìn)步，反而大大倒退。從制度結(jié)構(gòu)出發(fā)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成了城市-農(nóng)村公共資源配置兩大板塊，其中城市公共資源配置水平較高并成為整體公共資源配置的主要對(duì)象，而農(nóng)村公共資源建設(shè)和發(fā)展沒(méi)有得到應(yīng)有的重視，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)配置格局已經(jīng)形成。二元戶籍管理制度，把全國(guó)人口人為分成農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口兩種身份形式，以身份形式為基礎(chǔ)，制定出與其掛鉤的享受和使用公共資源的制度和政策，如教育制度、醫(yī)療衛(wèi)生資源享用制度、養(yǎng)老制度等，許多都是持有非農(nóng)業(yè)戶口居民獨(dú)享的，農(nóng)村居民沒(méi)有享有資格。同時(shí)，嚴(yán)格限制農(nóng)村人口流動(dòng)，把農(nóng)村居民禁錮在土地之上，形成了城鄉(xiāng)二元的社會(huì)管理制度，這種制度又在一定程度上固化了城鄉(xiāng)二元格局的公共資源配置制度。

二、改革初期（1978～1988年）

1978年是中國(guó)發(fā)展進(jìn)程特別重要的一年，在結(jié)束“文化大革命”的背景下，我黨召開(kāi)了十一屆三中全會(huì)，開(kāi)始扭轉(zhuǎn)中國(guó)混亂的政治、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，并開(kāi)始調(diào)整以前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，通過(guò)調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系和生產(chǎn)要素來(lái)改變?cè)谐青l(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的發(fā)展格局，中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革從此拉開(kāi)了序幕。經(jīng)濟(jì)改革首先從農(nóng)村開(kāi)始，通過(guò)推行土地聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，打破了原有的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制，極大的提高了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，使農(nóng)村生產(chǎn)力得以恢復(fù)，農(nóng)村生產(chǎn)水平有了很大的提高。通過(guò)對(duì)農(nóng)村水利建設(shè)的投資，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力增強(qiáng)，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民增產(chǎn)增收。在農(nóng)業(yè)發(fā)展的同時(shí)，農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也有了很大的發(fā)展，傳統(tǒng)的由城市進(jìn)行工業(yè)生產(chǎn)的格局被打破，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻的變革。許多農(nóng)村人口開(kāi)始從土地上解放出來(lái)，從事工業(yè)生產(chǎn)。農(nóng)村改革使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)各方面都有了很大的進(jìn)步，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生等公共資源建設(shè)有了很大的發(fā)展。農(nóng)村改革的成功，帶動(dòng)了城市開(kāi)始進(jìn)行經(jīng)濟(jì)改革，1984年我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革自農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市。在城市的經(jīng)濟(jì)改革中，開(kāi)始引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制，政府開(kāi)始向企業(yè)放權(quán)，增強(qiáng)企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)能力，減少政府對(duì)企業(yè)的干預(yù)，極大提高了企業(yè)生產(chǎn)積極性，生產(chǎn)效率有了很大的提高，城市傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制逐漸被打破。同時(shí)，在這一時(shí)期，政府開(kāi)始積極進(jìn)行招商引資，引進(jìn)發(fā)達(dá)國(guó)家先進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)和生產(chǎn)力發(fā)展，城市生產(chǎn)力水平有了很大的提高。城市經(jīng)濟(jì)體制改革的成功，加速了城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，同時(shí)積累了大量的剩余財(cái)富。為滿足城市經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的需要，政府開(kāi)始加大對(duì)城市公共資源建設(shè)的投資，城市公共資源建設(shè)在這一時(shí)期有了很大的發(fā)展。在這一時(shí)期，城市、農(nóng)村公共資源建設(shè)都有不同水平的發(fā)展，但主要還是恢復(fù)“文化大革命”時(shí)期對(duì)生產(chǎn)造成的破壞，城鄉(xiāng)公共資源配置的二元格局沒(méi)有從根本上改變。

三、經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期（1989～2009年）

經(jīng)過(guò)20年的改革開(kāi)放，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)及綜合國(guó)力有了很大的提高，中國(guó)特色的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制基本確立，由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型也基本完成。但在這一時(shí)期，以城市為中心以及優(yōu)先發(fā)展工業(yè)的戰(zhàn)略思想還沒(méi)有變化，農(nóng)村支援城市，農(nóng)業(yè)支持工業(yè)的格局沒(méi)有發(fā)生改變，大家的目光都集中在GDP的增長(zhǎng)和效率的提高上。受以城市和工業(yè)為中心的發(fā)展模式的影響，中國(guó)城鄉(xiāng)公共資源配置的失衡局面沒(méi)有變，二元格局的城鄉(xiāng)公共資源配置模式進(jìn)一步固化。在城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施方面，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與城市之間的差距很大，農(nóng)村的公路、通訊、水利工程、電力工程等基礎(chǔ)設(shè)施有了較大的發(fā)展，但與城市相比還存在巨大的差距，還不能滿足農(nóng)村生產(chǎn)和發(fā)展的基本需要。在教育方面，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育都有很大的發(fā)展，但城市發(fā)展速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)農(nóng)村，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)教育格局沒(méi)有改變。在社會(huì)保障、社會(huì)福利方面，城鄉(xiāng)分割的二元社會(huì)保障、社會(huì)福利制度沒(méi)有發(fā)生變化。在城市，國(guó)家通過(guò)大量的財(cái)政投入，建立完善的社會(huì)保障體系，而農(nóng)村的社會(huì)保障體系發(fā)展滯后。因此，在這一時(shí)期，城市和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障、社會(huì)福利等公共資源都有較快發(fā)展，但城市發(fā)展速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于農(nóng)村，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)配置格局還沒(méi)有得到實(shí)質(zhì)性改變，甚至還有進(jìn)一步加強(qiáng)的趨勢(shì)。

四、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展時(shí)期（2010年至今）

中共十八大提出，要不斷推動(dòng)中國(guó)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，逐步增加對(duì)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的投資力度，改變城鄉(xiāng)發(fā)展中的不平衡問(wèn)題：在公共資源的配置上要考慮城鄉(xiāng)之間的均衡性，要加大對(duì)農(nóng)村公共資源的供給水平，改變以城市為中心的供給局面，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共資源的均衡配置。2012我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量居世界第二，人均GDP突破10，000美元，中國(guó)進(jìn)入中等經(jīng)濟(jì)水平國(guó)家。但在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的背后也存在一系列問(wèn)題，經(jīng)濟(jì)資源與社會(huì)資源分配不公、教育資源分配不公、醫(yī)療衛(wèi)生資源分配不公等，基尼系數(shù)居高不下、區(qū)域發(fā)展失衡、城鄉(xiāng)差距逐步擴(kuò)大等問(wèn)題也愈加嚴(yán)重，特別是城鄉(xiāng)之間發(fā)展失衡問(wèn)題，已經(jīng)成為阻礙中國(guó)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、安全發(fā)展的重要因素。城鄉(xiāng)一體化是解決這一問(wèn)題的主要途徑，而公共資源的均衡配置則是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要基礎(chǔ)。早在2005年中央就提出了建設(shè)“社會(huì)主義新農(nóng)村”戰(zhàn)略構(gòu)想，指出要通過(guò)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展。2007年黨的十七大提出“促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化”，十八大繼續(xù)指出要“實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展”，2013年國(guó)務(wù)院—號(hào)文件《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見(jiàn)》提出“改進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)機(jī)制，積極推進(jìn)城鄉(xiāng)公共資源均衡配置”，十八屆三中全會(huì)提出“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)格局已經(jīng)成為制約農(nóng)村發(fā)展的重要瓶頸，也是推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化的重要障礙，如果任其發(fā)展將會(huì)影響整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展，必須加大城市對(duì)農(nóng)村的支持力度，通過(guò)城市、工業(yè)對(duì)農(nóng)村的支持，實(shí)現(xiàn)城市和農(nóng)村的共同發(fā)展，形成新型的城鄉(xiāng)關(guān)系，使農(nóng)村居民和城市居民一樣平等地享受?chē)?guó)家改革、發(fā)展帶來(lái)的成果，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化?！笔舜筇岢鲋袊?guó)要進(jìn)行五位一體的建設(shè)戰(zhàn)略，經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明建設(shè)并重，說(shuō)明中國(guó)開(kāi)始了以國(guó)家為中心走向以社會(huì)中心，以經(jīng)濟(jì)為本兼顧社會(huì)轉(zhuǎn)型到經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)并重，以追求富裕向追求人民福祉的轉(zhuǎn)型。

總之，我國(guó)的公共資源配置，從新中國(guó)的建立至今，經(jīng)歷了從無(wú)到有、從小到大、從重視城市忽略農(nóng)村到逐步向城鄉(xiāng)均衡化發(fā)展的歷史進(jìn)程。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和國(guó)家城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的不斷推進(jìn)，城鄉(xiāng)公共資源配置的“二元結(jié)構(gòu)”格局必將退出歷史舞臺(tái)。

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