資源整合背景下礦業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的困境與出路*

盧愛國，陳洪江

(廣西師范大學(xué)，廣西 桂林 541004)

一、問題的提出

自2005年國務(wù)院出臺《關(guān)于全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序的通知》以來，全國掀起了一場轟轟烈烈的礦產(chǎn)資源整合“浪潮”。礦產(chǎn)資源整合首先從開采秩序和安全生產(chǎn)存在較為突出問題的煤炭產(chǎn)業(yè)作為突破口，而國務(wù)院又選擇了山西作為煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展試點(diǎn)省份，率先推進(jìn)礦產(chǎn)資源整合。

煤炭作為我國最主要的工業(yè)能源，是國家經(jīng)濟(jì)命脈的重要支撐。然而，改革開放以來，在“有水快流”的政策導(dǎo)向和對煤炭巨大需求的推動下，各類社會資本紛紛進(jìn)入煤炭開采領(lǐng)域，出現(xiàn)“多、小、散、亂”的開采格局。據(jù)統(tǒng)計，2005年全國共有各類煤炭企業(yè)2.6 萬個，規(guī)模以上煤炭企業(yè)只有5206 個；在山西，30 萬噸及以下產(chǎn)能的小煤礦占礦井總數(shù)的80%以上；在湖南，有“石墨之都”美譽(yù)的湘南魯塘鎮(zhèn)17 平方公里礦區(qū)分布著690 多座煤炭石墨礦井?！岸?、小、散、亂”格局，引發(fā)資源浪費(fèi)嚴(yán)重、礦難事故頻發(fā)、生態(tài)環(huán)境破壞、地企矛盾突出、產(chǎn)業(yè)發(fā)展失衡等問題，亟需整頓礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

契合國家能源戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方向，2005年以來，山西省政府相繼出臺《推進(jìn)煤炭企業(yè)資源整合和有償使用的意見(試行)》、《煤炭資源整合和有償使用辦法》、《煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展政策措施試點(diǎn)工作總體實(shí)施方案》、《關(guān)于加快推進(jìn)煤礦企業(yè)兼并重組的實(shí)施意見》和《關(guān)于進(jìn)一步加快推進(jìn)煤礦企業(yè)兼并重組整合有關(guān)問題的通知》等政策，并授權(quán)省內(nèi)七大國有煤礦集團(tuán)主導(dǎo)重組中小煤礦(主要是民營)，使煤礦由整合前的4389 座縮減為整合后的1053座，從而實(shí)現(xiàn)煤炭經(jīng)濟(jì)的重大轉(zhuǎn)型。

煤炭資源整合的“山西模式”產(chǎn)生了極大的政策推動效應(yīng)和經(jīng)驗(yàn)擴(kuò)散效應(yīng)。2010年10月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了國家發(fā)改委《關(guān)于加快推進(jìn)煤礦企業(yè)兼并重組的若干意見》，要求山西、內(nèi)蒙古、河南、陜西等重點(diǎn)產(chǎn)煤省(區(qū))，要堅決淘汰落后小煤礦，大力提高煤炭產(chǎn)業(yè)集中度，促進(jìn)煤炭資源連片開發(fā)；黑龍江、湖南、四川、貴州、云南等省，要加大兼并重組力度，切實(shí)減少煤礦企業(yè)數(shù)量。國有化取向的煤炭資源整合“風(fēng)暴”隨之?dāng)U展到河南、湖南、內(nèi)蒙古等省份。2010年3月，河南省政府公布《煤炭企業(yè)兼并重組實(shí)施意見》，授權(quán)六大煤業(yè)集團(tuán)實(shí)施煤炭企業(yè)兼并重組；2010年8月，“石墨之都”——湘南魯塘引進(jìn)中國建材集團(tuán)進(jìn)行煤炭石墨資源整合；2011年3月，內(nèi)蒙古自治區(qū)政府出臺《煤炭企業(yè)兼并重組工作方案》，宣布至2013年區(qū)域內(nèi)煤企減至100 家以內(nèi)。與此同時，資源整合“浪潮”由煤炭推進(jìn)到鐵、錳、銅、金、鎢、石墨等礦種。

對于這一場轟轟烈烈的礦產(chǎn)資源整合“浪潮”，理論界和實(shí)踐界褒貶不一。學(xué)者們圍繞排斥市場機(jī)制的政府整合行為是否合法、“國進(jìn)民退”的資源整合方式是否合理等問題展開熱烈討論。[1]然而，國有化取向的礦產(chǎn)資源整合實(shí)踐及爭論主要集中在“政府-市場”框架中思維，較少關(guān)注礦產(chǎn)資源整合遺留和引發(fā)的問題對基層社會治理的深刻影響。事實(shí)上，國有化取向的資源整合“浪潮”對礦業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理帶來的困境和挑戰(zhàn)很可能遠(yuǎn)大于資源整合對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的單純意義。有鑒于此，本文以石墨之都——湘南魯鎮(zhèn)為個案，綜合運(yùn)用問卷調(diào)查、結(jié)構(gòu)性訪談、實(shí)地觀察和SPSS 統(tǒng)計分析等方法，深入分析資源整合背景下礦業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理存在的突出問題及其善治出路。

二、資源整合后礦業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理困境

1.經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型困境

資源整合前，尤其是改革開放之初，在“大礦大開、小礦放開、有水快流”的資源開發(fā)政策導(dǎo)向下，中小民營工礦企業(yè)在全國各地如雨后春筍，蓬勃發(fā)展。微晶石墨儲量位居亞洲第一、世界第二的湘南魯鎮(zhèn)礦業(yè)經(jīng)濟(jì)應(yīng)運(yùn)而生。據(jù)不完全統(tǒng)計，從1995年到2004年，該鎮(zhèn)持證礦井由35 座增長到110 座，另有非法礦井500 多座；礦產(chǎn)開采量由年產(chǎn)200 萬噸增至500 萬噸，年均增長率高達(dá)30%；全鎮(zhèn)16 個行政村6556 戶24388 人中有5417 戶20303 人直接從事煤炭石墨開采、加工和運(yùn)輸業(yè)；全鎮(zhèn)90%以上的村民收入來源于礦業(yè)經(jīng)濟(jì)，4800 戶持有礦上股份，礦業(yè)經(jīng)濟(jì)從業(yè)人員達(dá)22000 多人，外來務(wù)工人員達(dá)30000 余人；礦區(qū)涌現(xiàn)大小煤場100 多家、運(yùn)輸車輛3000 多臺。礦業(yè)的高速發(fā)展為國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)。2004年，魯鎮(zhèn)國民生產(chǎn)總值高達(dá)7.8 億元，財政總收入8175 萬元，村民年人均純收入6 萬元，湘南魯鎮(zhèn)因而被評為湖南省首批鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)值過億元鄉(xiāng)鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)綜合改革與開發(fā)試點(diǎn)鎮(zhèn)、郴州市首批小康鎮(zhèn)。

2010年，湘南地方政府引進(jìn)戰(zhàn)略投資者中國建材集團(tuán)投資11.539 億元對礦區(qū)進(jìn)行整合，積極推行現(xiàn)代礦業(yè)管理模式，由中國建材集團(tuán)旗下南方石墨公司運(yùn)營。由此，傳統(tǒng)的“礦老板”全部退出采礦行業(yè)，全鎮(zhèn)從事煤炭石墨產(chǎn)業(yè)人員銳減至350人，100 多家加工煤場全部倒閉，3000 多輛運(yùn)輸車銳減至300 余臺；鎮(zhèn)政府財稅收入由整合前的1.7億元銳減至0.03 億元，村民收入廣泛銳減。基于360戶村民的隨機(jī)抽樣調(diào)查和統(tǒng)計分析結(jié)果顯示，只有13.6%的入股南方石墨公司或成為該公司臨時務(wù)工人員，有高達(dá)86.4%的被訪者成為下崗失業(yè)人員，返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)或者外出務(wù)工；2012年家庭年人均收入1500 元及以下、1501-2500 元、2501-5000元、5001-7500 元、7501-10000 元、10001 元及以上分別占31.6%、18.2%、28.2%、10.6%、4.5%、7.0%；22 項(xiàng)需求調(diào)查中，位列前三的分別是“收入太低不能養(yǎng)家”、“農(nóng)田污染難以耕種”、“沒有工作”；有超過三分之二的被訪者認(rèn)為煤礦整合后村集體經(jīng)濟(jì)收入銳減；有高達(dá)94.2%的認(rèn)為煤礦整合后“就業(yè)有壓力，不滿意”或“就業(yè)問題突出，很不滿意”；有83.6%的認(rèn)為“家庭生活水平不如煤礦整合前”。

所謂經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。資源整合后，礦業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理面臨的首要問題就是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，即如何盡快改變純粹依托礦產(chǎn)而形成礦業(yè)經(jīng)濟(jì)獨(dú)大、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)萎縮、服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展遲緩的單一資源產(chǎn)業(yè)格局，如何盡快改變經(jīng)濟(jì)發(fā)展只顧效率不顧環(huán)境的“黑色戰(zhàn)略”，如何盡快形成結(jié)構(gòu)合理、多元包容、綠色發(fā)展的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)，如何既培育新的支柱財源又滿足失地農(nóng)民再就業(yè)需求。

2.社會管理困境

從政治學(xué)視角看，礦產(chǎn)資源整合實(shí)質(zhì)上是政府、國有企業(yè)、民營企業(yè)、村級組織、普通村民間利益重新分配過程，礦產(chǎn)資源整合往往伴隨著紛繁復(fù)雜的利益沖突，圍繞民企收購定價、集體收入分配、山嶺水源權(quán)屬、山土租賃、山土污染、勞動力轉(zhuǎn)移等問題干群沖突頻繁，地企矛盾突出，村際糾紛不斷。而政府主導(dǎo)的礦產(chǎn)資源整合又往往使其公信力大降，使民眾在面對利益紛爭問題時要么訴諸傳統(tǒng)的家族力量，要么訴諸暴力，要么訴諸集體抗?fàn)?，使礦業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)陷入社會管理困境。

一方面，社會沖突頻發(fā)。一是群體性事件頻發(fā)。據(jù)不完全統(tǒng)計，資源整合后的2011年湘南魯鎮(zhèn)登記在冊的群體性事件有700 多起，沒有登記在冊的有1700 多起，平均每天至少發(fā)生9 起群體性事件。圍繞資源整合發(fā)生的群體性事件有圍堵政府、聚眾鬧事、集體上訪、阻塞交通、村際械斗、靜坐請愿等。二是礦山糾紛不斷。農(nóng)田土地糾紛、補(bǔ)償款分配糾紛、礦井承包糾紛、材料貨款糾紛、工資工傷糾紛、股權(quán)糾紛、祖墳被毀糾紛、私產(chǎn)歸屬糾紛、貫通工程糾紛、借道資金分配糾紛、電費(fèi)收繳糾紛等頻繁發(fā)生。三是違法事件“井噴”。普通村民因無收入來源，部分村民偷挖搶運(yùn)礦石、偷盜礦山器械乃至攔路搶劫時有發(fā)生；高息借貸經(jīng)營的礦主因無力還債，導(dǎo)致暴力討債、多發(fā)性侵財犯罪。

另一方面，村民自治失范。其一，民主選舉“亂象叢生”。300 份樣本的問卷調(diào)查中分別有74.2%、71.4%的認(rèn)為當(dāng)選村干部是依靠“有錢賄選”或“家族勢力大”，69.7%的被訪者認(rèn)為當(dāng)選村干部要依靠“與政府領(lǐng)導(dǎo)干部關(guān)系好”，分別只有20.3%、18.9%、13.3%的認(rèn)為依靠“人緣好”、“能力強(qiáng)和有威信”、“能代表和維護(hù)群眾利益”。其二，民主決策“流于形式”。當(dāng)問及“您是否參加過所在村重大事項(xiàng)決策的村民會議或村民代表會議”，有高達(dá)98.4% 的被訪者表示沒有參與過。分別有92.7%、90.6%、89.1%、92.2%、93.5%、92.2%的村民表示“村集體經(jīng)濟(jì)所得收益的使用”、“本村公益事業(yè)的興辦和建設(shè)承包方案”、“土地山嶺承包經(jīng)營方案”、“村集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的立項(xiàng)、承包方案”、“南方石墨公司收購本村煤礦的收入處置情況”、“南方石墨公司開礦征山、征地補(bǔ)償費(fèi)的使用、分配方案”是由村干部自己決定。其三，民主監(jiān)督“形式主義嚴(yán)重”。有高達(dá)95.9%的認(rèn)為國企并購村集體煤礦的收入處置情況不能及時、真實(shí)公開；絕大多數(shù)村民認(rèn)為村務(wù)公開監(jiān)督小組形同虛設(shè)。

3.生態(tài)建設(shè)困境

生態(tài)環(huán)境是人類生存與發(fā)展的基本條件。很大程度上，改革開放以來我國礦業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價的。礦產(chǎn)開發(fā)的“國進(jìn)民退”無疑會在相對程度上遏制生態(tài)環(huán)境破壞的“增量”，但“存量”依舊在。資源整合后，礦業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨著嚴(yán)峻的地質(zhì)災(zāi)害、水資源破壞、礦渣污染、空氣污染等生態(tài)環(huán)境問題。

一方面，礦山地質(zhì)災(zāi)害嚴(yán)重。悠久的無序開采歷史和失缺的地質(zhì)環(huán)境治理，使湘南魯鎮(zhèn)礦區(qū)地質(zhì)環(huán)境遭遇嚴(yán)重破壞。據(jù)調(diào)查，湘南魯鎮(zhèn)礦石廢渣堆放面積多達(dá)5000 畝，占壓礦山陡坡、周邊農(nóng)地，因暴雨誘發(fā)的山體滑坡、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)有18 處，嚴(yán)重威脅民眾生命財產(chǎn)安全；礦山日久開采，深達(dá)海拔-180 米，山體內(nèi)部巖石應(yīng)力均衡嚴(yán)重破壞，廢棄礦井未進(jìn)行礦坑回填，導(dǎo)致地面塌陷、地下水位下降、村民房屋坼裂，17 平方公里采礦區(qū)引發(fā)土地塌陷區(qū)30 多平方公里。

另一方面，農(nóng)田水利設(shè)施破壞。由于礦區(qū)的過度開采導(dǎo)致煤矸石堆積成山、淤積河道、地面開裂、水源破壞，直接導(dǎo)致湘南魯鎮(zhèn)所轄10 個行政村絕大部分耕地或因水源枯竭或因污染嚴(yán)重或因礦石沖埋而無法耕種。據(jù)不完全統(tǒng)計，礦區(qū)總耕地6000 畝中有4000 多畝農(nóng)田因水源破壞、礦石廢渣沖埋而無法耕種，被煤矸石沖毀的河道40 多公里，70%的行政村組飲用水資源嚴(yán)重匱乏。

面對稅源枯竭、財稅銳減的現(xiàn)實(shí)，如何解決生態(tài)環(huán)境建設(shè)存在的諸多問題，如何恢復(fù)礦區(qū)青山綠水的生態(tài)環(huán)境，成為資源整合后工礦鄉(xiāng)鎮(zhèn)亟需破解的突出問題。

三、資源整合后礦業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的善治出路

1.積極發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)

根據(jù)現(xiàn)代公共財政理論，財政是基層政府實(shí)現(xiàn)善治的物質(zhì)基礎(chǔ)和重要保證，所謂無“財”則無“政”。依據(jù)現(xiàn)行財稅體制，國有化取向的礦產(chǎn)資源整合必然使礦業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財稅銳減，而民本民生和生態(tài)治理剛性支出與日俱增，亟需積極發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)以培育新的支柱財源和替代財源。這需要國家對資源型鄉(xiāng)鎮(zhèn)接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)予以傾斜，并在發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、項(xiàng)目審批、資金安排等方面高看一等、厚愛一層；同時將歷史貢獻(xiàn)巨大、轉(zhuǎn)型任務(wù)艱巨的資源型鄉(xiāng)鎮(zhèn)定位為轉(zhuǎn)型試點(diǎn)鎮(zhèn)，給予“先行先試”特殊政策和建設(shè)基金支持。

就湘南魯塘鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型而言，該鎮(zhèn)石墨儲藏量“亞洲第一、世界第二”，作為我國重要戰(zhàn)略資源石墨的主要產(chǎn)地，為新中國的軍事、航天和材料工業(yè)作出了特殊貢獻(xiàn)，如今因資源整合和資源的漸進(jìn)枯竭面臨轉(zhuǎn)型困境，國家對這一類型的礦業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)可定為資源型鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型試點(diǎn)鎮(zhèn)，制定優(yōu)惠政策，優(yōu)化傳統(tǒng)資源產(chǎn)業(yè)鏈，積極發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)。

接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)是一種產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的復(fù)合模式，既包括資源產(chǎn)業(yè)的延伸，也包括新興產(chǎn)業(yè)的替代。這要求一方面要采用先進(jìn)技術(shù)工藝改造傳統(tǒng)采掘業(yè)，提高加工能力，由采掘業(yè)向加工業(yè)、由粗加工向精深加工發(fā)展，提高傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的科技含量和產(chǎn)品附加值；另一方面要依托和挖掘本土其他優(yōu)勢資源，充分利用礦業(yè)資源開發(fā)所積累的物質(zhì)資本、人力資本和社會資本，建立基本不依賴礦業(yè)資源的全新產(chǎn)業(yè)集群。當(dāng)然，無論是接續(xù)產(chǎn)業(yè)的開發(fā)，還是新興產(chǎn)業(yè)的介入，都必須采用綠色發(fā)展的戰(zhàn)略。

2.著力解決社會民生問題

在長期的礦業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中，礦業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)憑借得天獨(dú)厚的資源優(yōu)勢使少部分人集聚了財富，亦工亦農(nóng)的當(dāng)?shù)鼐用翊蠖忌顭o憂、經(jīng)濟(jì)豐裕。國有化取向的資源整合，使傳統(tǒng)的“礦老板”退出了歷史舞臺，使多數(shù)礦農(nóng)退出了礦工行業(yè)。曠日持久的礦產(chǎn)無序開采、礦石廢渣隨意倒放，引發(fā)礦山地質(zhì)災(zāi)害，污染農(nóng)田溝渠，嚴(yán)重破壞了礦業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境。面對資源整合后的經(jīng)濟(jì)蕭條、生態(tài)破壞狀況，不少“礦老板”可“以腳投票”，移居城市生活，另謀發(fā)展；多數(shù)民眾不得不固守本地，加入失業(yè)大軍，甚至陷入赤貧狀態(tài)；地質(zhì)災(zāi)害嚴(yán)重地區(qū)的村民則面臨舉家搬遷、另謀生路的問題。如前所述，對湘南魯鎮(zhèn)360 戶村民22 項(xiàng)需求調(diào)查中，“收入太低不能養(yǎng)家”和“沒有工作”分別位列第1、第3；資源整合后爆發(fā)數(shù)起要求解決就業(yè)問題的游行、示威和靜坐活動；三分之二的農(nóng)田因污染缺水無法耕種；2個行政村因地質(zhì)災(zāi)害需要整體搬遷?？梢哉f，就業(yè)與再就業(yè)、社會保障和礦區(qū)移民安置是資源整合后礦業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)迫切需要解決的主要社會民生問題。

為此，礦業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要建立健全就業(yè)服務(wù)體系，及時做好就業(yè)需求的調(diào)查、就業(yè)信息的收集、就業(yè)技能的培訓(xùn)及就業(yè)機(jī)會的及時反饋以順利轉(zhuǎn)移勞動力。針對“不患寡而患不均”的礦農(nóng)意識，在礦區(qū)居民最低生活保障、社會醫(yī)療救助、礦區(qū)職工基本養(yǎng)老保險等制度運(yùn)行中要彰顯公平正義，實(shí)現(xiàn)政府基本公共服務(wù)均等化。礦區(qū)移民安置則要分步運(yùn)行：當(dāng)務(wù)之急，重點(diǎn)解決地質(zhì)災(zāi)害重點(diǎn)區(qū)域的危房戶、無房戶安置工程和棚戶區(qū)改造工作；長期來看，穩(wěn)步推進(jìn)小城鎮(zhèn)規(guī)劃和建設(shè)，實(shí)現(xiàn)礦區(qū)人口向中心鎮(zhèn)及社區(qū)集中。

3.加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)整治

實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展，提高人民生活幸福指數(shù)，必須加強(qiáng)礦業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)整治，重現(xiàn)青山綠水。首先，建立監(jiān)測預(yù)警機(jī)制。進(jìn)一步查明閉坑礦山可能存在的地質(zhì)災(zāi)害隱患，綜合分析礦山地質(zhì)環(huán)境條件和礦山地質(zhì)環(huán)境問題及其危害與發(fā)展趨勢。根據(jù)隱患狀況及發(fā)展趨勢，建立礦山生態(tài)環(huán)境監(jiān)測預(yù)報制度，在生態(tài)環(huán)境重點(diǎn)區(qū)域建立預(yù)防監(jiān)測和保護(hù)體系，依靠民眾建立群測群防地質(zhì)災(zāi)害預(yù)警體系，設(shè)立專業(yè)監(jiān)測機(jī)制，對重大地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)，編制地質(zhì)災(zāi)害防災(zāi)預(yù)案，形成一個相對完善的群測群防及專業(yè)監(jiān)測相配合的網(wǎng)絡(luò)體系。[2]采取綜合措施防止地質(zhì)環(huán)境惡化和破壞，最大限度減少和避免各類地質(zhì)災(zāi)害的發(fā)生。其次，加強(qiáng)水環(huán)境治理保護(hù)。由于礦山開采，造成河水污染，河道堵塞，嚴(yán)重影響礦區(qū)及下游居民生活用水和農(nóng)耕用水。水環(huán)境治理重點(diǎn)在于，推進(jìn)河道清污(清除河道中的淤泥、矸石、廢渣等河流污染物)、修復(fù)河堤等工程。同時，加大水利基礎(chǔ)設(shè)施投入、加強(qiáng)水質(zhì)的監(jiān)測和執(zhí)法力度，以確保居民生活用水和農(nóng)田灌溉。再次，加強(qiáng)礦區(qū)和土地復(fù)墾還綠工作。通過政策扶持和科技投入，開展礦山沉陷區(qū)生態(tài)修復(fù)工程，做好廢棄礦山復(fù)墾、綠化和水土保持工作，同時加強(qiáng)遭遇破壞土地的復(fù)墾整治和土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營工作。第四，加強(qiáng)對礦渣綜合利用。通過引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)和工藝，擴(kuò)展固體廢棄物的再利用渠道，加強(qiáng)對礦渣綜合利用和綜合治理。

四、結(jié)語

礦產(chǎn)資源是不可再生資源，是人類賴以生存和發(fā)展的重要基礎(chǔ)，是經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的重要保障。如何保護(hù)和合理開發(fā)利用礦產(chǎn)資源，一直是擺在各國政府面前的重要議題。改革開放以來，在“大礦大開、小礦放開、有水快流”的資源開發(fā)政策導(dǎo)向下，資源型地方政府對礦產(chǎn)資源掠奪開采、粗放利用，不僅造成礦產(chǎn)資源的極度浪費(fèi)，加速了資源枯竭態(tài)勢；而且破壞了民眾生存的自然環(huán)境，使民眾生命財產(chǎn)安全面臨巨大威脅。正是在這一背景下，全國掀起了一場轟轟烈烈的以國有化為取向的資源整合“浪潮”。從礦業(yè)選擇看，資源整合“浪潮”由煤業(yè)逐步推進(jìn)到鐵、錳、銅、金、鎢、石墨等礦業(yè)。從地域推進(jìn)看，資源整合“浪潮”由山西逐漸推進(jìn)到內(nèi)蒙古、河南、陜西、黑龍江、湖南、四川、貴州、云南等省份?？梢哉f，這種整合改革很大程度上契合了國家能源戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方向，也很大程度上解決了礦業(yè)秩序亂象的“老大難”問題。然而，資源整合“浪潮”也給礦業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理帶來了巨大困境和嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。正如蓋伊·彼得斯所言，改革是一個持續(xù)不斷的過程，改革能解決某一時段內(nèi)存在的問題，但在改革過程中又會出現(xiàn)新的問題，進(jìn)而又引發(fā)后續(xù)的改革。[3]P4基于湘南魯鎮(zhèn)實(shí)證調(diào)研發(fā)現(xiàn)，礦產(chǎn)資源整合“浪潮”，給礦業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、社會管理和生態(tài)建設(shè)帶來巨大挑戰(zhàn)，或者說將隱藏在礦業(yè)經(jīng)濟(jì)畸形發(fā)展背后的基層治理問題凸顯出來了。曾經(jīng)的“繁榮”和榮光與現(xiàn)實(shí)的衰敗和凋敝形成巨大的“落差效應(yīng)”，沖擊礦業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)，要求各級政府密切關(guān)注資源整合后礦業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理存在的突出問題，并探尋善治路徑。[4]我們認(rèn)為，資源整合后礦業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)進(jìn)行全方位轉(zhuǎn)型，但重點(diǎn)在于積極發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)、著力解決社會民生問題和加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)整治。

[1]潘偉爾.論煤炭資源整合的國有化傾向[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2009，(69).

[2]王樹義，郭少青.資源枯竭型城市可持續(xù)發(fā)展對策研究[J].中國軟科學(xué)，2012，(1).

[3][美]B·蓋伊·彼得斯.政府未來的治理模式[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2001.

[4]劉陽春.轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式與改善民生[J].湖南省社會主義學(xué)院學(xué)報，2014，（6）.