普惠性民辦幼兒園：問題、原因及對策

宣興村

（合肥幼兒師范高等?？茖W校　學前教育系，安徽　合肥　230013）

普惠性民辦幼兒園：問題、原因及對策

宣興村

（合肥幼兒師范高等專科學校學前教育系，安徽合肥230013）

普惠性民辦園的出現(xiàn)，有效緩解了當前入園難、入園貴等問題，但也存在幼兒園自身保教質(zhì)量不高、政府扶持不到位、教育行政部門管理與指導缺位、社會認可度不高等突出問題。之所以存在這些突出問題，主要是由于幼兒園對普惠性民辦園政策前景感到迷茫、政府對普惠性民辦園政策設計缺乏統(tǒng)籌考慮、教育行政部門對民辦園身份的習慣性歧視、社會各界對普惠性民辦園宣傳介紹有限等造成的。為此，政府在設計普惠性民辦園的扶持政策時必須要有針對性、可操作性，教育行政部門的管理與指導要及時跟進到位并細化，普惠性民辦園本身要始終抓好“提質(zhì)進級”工作，同時社會各界也要加大普惠性民辦園及其政策的宣傳力度。

普惠性民辦幼兒園；問題；原因；對策

自2010年《國務院關于當前發(fā)展學前教育的若干意見》（以下簡稱“國十條”）提出“普惠性民辦幼兒園”（以下簡稱“普惠性民辦園”）以來，普惠性民辦園迅速從一個抽象概念變成一系列具體的政策與行動，全國各地出臺了許多認定及扶持普惠性民辦園發(fā)展的政策，并隨之開展了一系列的行動。

參照“國十條”的描述，所謂“普惠性民辦園”，是指政府通過財政補貼、項目支持、減免租金等方式支持舉辦的、面向大眾、收費較低、辦園規(guī)范、保教質(zhì)量有保證的民辦幼兒園。就近幾年普惠性民辦園的實際情況來看，它們的出現(xiàn)，的確有效緩解了入園難、入園貴等問題，也讓政府監(jiān)管和社會力量更加充分地參與到辦學環(huán)節(jié)之中，但在此過程中，也出現(xiàn)一些比較突出的問題。

一、當前普惠性民辦園發(fā)展過程中突出的問題

（一）幼兒園自身缺乏核心競爭力

幼兒園與幼兒園相比，最核心的評價指標無疑是其保教質(zhì)量。但當前普惠性民辦園在與公辦幼兒園、收費偏高的高檔民辦幼兒園相比時，其保教質(zhì)量的確存在一定差距。筆者在訪談普惠性民辦園園長過程中，甚至她們自己也坦言由于教師的流動性大，師資水平不高，其保教質(zhì)量無法與公辦園相比。由于保教質(zhì)量一般、教師流動頻繁，即使普惠性民辦園收費不高、入園門檻不高，家長在有較多選擇余地的情況下，還是不會將其作為首選。由于得不到家長的首肯、社會的認同，哪怕有政府的財政獎補，普惠性民辦園也容易陷入“不被認可—生源—般（不足）—教師待遇不高—教師頻繁流動—保教質(zhì)量一般—更加不被認可……”的惡性循環(huán)。一旦陷入這樣的惡性循環(huán)，幼兒園很難在兩三年之內(nèi)建立起較好的辦園聲譽。

（二）政府扶持尚不到位

各級政府，對普惠性民辦園的扶持，既包括政策的扶持，也包括財政的扶持。例如2012年安徽省出臺的《關于扶持民辦幼兒園發(fā)展的意見》，2015年合肥市修訂出臺的《合肥市普惠性民辦幼兒園認定和管理辦法》，2012年安徽省扶持普惠性民辦園的投入合計為2.6億元（其中：中央財政1.23億元，省級財政0.4億元，市縣區(qū)財政0.97億元），等等。

縱覽各地扶持普惠性民辦園的政策來看，多數(shù)都比較籠統(tǒng)，缺乏操作性。例如就政策名稱，從中央到地方，許多都是以“意見”形式出臺扶持政策的，這就讓政策本身在執(zhí)行時留下許多彈性空間。具體到每一個政策中的內(nèi)容，也多為“原則上應該怎樣做”，甚至連承擔學前教育發(fā)展主體責任的縣區(qū)政府，在出臺政策文件時，也沒有指明具體的實施路徑、操作程序。這樣的政策指引，無疑會有各種各樣的政策解讀及執(zhí)行。最后，極有可能與為了滿足中低收入家庭，能夠接受管理規(guī)范、收費合理、質(zhì)量保證的幼兒園教育的普惠性民辦園政策設計初衷背道而馳。

就財政扶持來看，訪談中，受惠的民辦園紛紛表示財政支持的力度有限，特別是許多地方還明確要求政府核定的保教費收費政府指導最高價，三年內(nèi)一律不得上調(diào)，期間每年的財政補貼額度也不會增加，但辦園成本在逐年增加卻是不爭的事實，因此，幼兒園會面臨較大的生存壓力。另外，在有限的財政補貼總額中，還羅列出許多禁止開支的項目。

（三）教育行政部門管理與指導缺位

政府對普惠性民辦園的扶持，往往是“定調(diào)”，是指明方向，具體的操作執(zhí)行，還得由基層的教育行政部門來承擔。但當前在對普惠性民辦園的管理方面，教育行政部門主要關注的是普惠性民辦園的申報認定，認定過后收費的核準，以及監(jiān)管其收費是否執(zhí)行政府指導價、接受的財政獎補是否用于許可范圍內(nèi)的開支項目等，至于在對幼兒園服務質(zhì)量等具體事項的日常監(jiān)管與保教業(yè)務指導，在引導幼兒園提高自身軟實力方面的辦法和措施卻不多。許多地方的教育行政部門并未建立起科學的保教質(zhì)量評估與監(jiān)管體系，缺乏健全的質(zhì)量督導、監(jiān)測、評估機制。而與之相對的則是許多普惠性民辦園在提升辦園水平、提高保教質(zhì)量的過程中，經(jīng)常會遇到這樣那樣的困惑，但卻很難獲得教育行政部門的及時指導。

（四）社會認可度不高

當前，社會各界，尤其是適齡兒童家長，對普惠性民辦園的認可度很低。普惠性民辦園容易被理解為廉價、生源質(zhì)量不高、教育質(zhì)量有限的幼兒園，即“價廉質(zhì)不優(yōu)”?！岸鴮τ谡雠_的針對普惠性民辦園的扶持舉措，一些民眾也會質(zhì)疑政府的錢是否真正被用于幼兒園建設?！雹僭S凱：《對擴大普惠性學前教育資源的思考》，《教育導刊（下半月）》2014年第10期，第74-75頁。因此，筆者所訪談的許多家長均表示：在有公辦園可供選擇的情況下，是不會將孩子送到普惠性民辦園的。

二、導致當前普惠性民辦園突出問題出現(xiàn)的原因分析

普惠性民辦園在其發(fā)展過程中，之所以有這些突出問題存在，主要還是因為：

（一）幼兒園對普惠性民辦園的政策前景感到迷茫

普惠性民辦園之所以在提升辦園水平及保教質(zhì)量等方面，主動性不足，很大程度上是因為它們對國家的普惠性民辦園的政策前景不太確定。因為不清楚當前國家扶持普惠性民辦園到底是一時權宜之計，還是長久之計，因此，許多普惠性民辦園在獲得認定資質(zhì)后，主要的精力都放在保證幼兒園的基本運轉(zhuǎn)方面，而沒有在幼兒園的師資力量、設備設施等軟硬件方面投入多少。雖然國家一直強調(diào)“發(fā)展學前教育必須堅持公辦和民辦兩條腿走路”，“積極扶持普惠性民辦園發(fā)展”，但民辦園的舉辦者也看到了國家在大力發(fā)展公辦園時擠占到了民辦園的生存空間，他們甚至需要聯(lián)名上書，呼吁政府給民辦園與公辦園公平競爭的機會，并合理布局新建公辦園。②朱麗亞：《公辦幼兒園再度興起民辦幼兒園路在何方》，《中國青年報》2012年10月8日，第7版。這種尷尬的情況，雖然并非全國的普遍情況，但無疑也會觸動包括普惠性民辦園在內(nèi)的民辦園的舉辦者們脆弱的神經(jīng)。

（二）政府對普惠性民辦園的政策設計缺乏統(tǒng)籌考慮

許多普惠性民辦園之所以有政府的扶持尚不到位的感慨，之所以還有觀望不前的心態(tài)，更為深層的原因是由于政府在設計普惠性民辦園的政策時，缺少長期規(guī)劃，缺乏全盤考慮。很多地方政府都只是出臺一些政策文件，籠統(tǒng)地對普惠性民辦園建設進行解釋，將普惠性民辦園作為發(fā)展公益普惠學前教育的權宜之計，對政策目標、扶持措施及效果、實施過程、監(jiān)督機制等缺乏科學論證，隨意性較大。例如“國十條”提出的“通過政府購買服務、生均公用經(jīng)費補助、派駐公辦教師等方式，如果地方政府不進行更為細致的設計，那么政策只是看上去很美，執(zhí)行起來會遭遇重重困擾”③王海英：《給民辦園一個選擇普惠的支點》，《中國教育報》2015年7月19日，第1版。。以各地政府經(jīng)常提及的“派駐公辦教師”為例，很多地方僅限于紙面文字的規(guī)定，遠未進入實質(zhì)性的操作階段?！皩θ珖?2個省（市）區(qū)學前教育發(fā)展三年行動計劃的統(tǒng)計分析表明，僅有13.6%的省市把普惠性民辦園的扶持與發(fā)展正式列入了學前教育發(fā)展行動目標?！雹芮f小滿，程立生：《發(fā)展普惠性民辦幼兒園的意義、困境與對策》，《學前教育研究》2012年第11期，第45-49頁。至于具體承擔扶持普惠性民辦園工作的縣區(qū)政府，更是較少把發(fā)展普惠性民辦園列入本縣區(qū)學前教育發(fā)展三年行動目標。

（三）教育行政部門對民辦園身份的習慣性歧視

無論是公辦園，還是民辦園，它們均承擔著為適齡兒童提供學前教育服務的職責，就讀其中的幼兒理應均能享受到有質(zhì)量的教育。而要達成這樣的目標，教育行政部門也應像對待公辦園一樣，擔負起對民辦園的管理、指導等職責。是普惠性民辦園與公辦園一樣，也是國家普惠性學前教育資源的提供者，但教育行政部門在安排教師培訓、職稱評定、評優(yōu)評先、辦園評估、教研活動等過程中，還是經(jīng)常會習慣性地將這些民辦園排除在外或區(qū)別對待。

（四）社會各界對普惠性民辦園的宣傳介紹十分有限

普惠性民辦園的政策出臺，無疑是惠民之舉。但當前社會各界對普惠性民辦園的宣傳介紹十分有限。尤其是幼兒園辦學及服務的所在社區(qū)，他們自己甚至對此項政策也知之甚少，對政府的作為不甚了解。而社區(qū)及家長的知之甚少在很大程度上制約著普惠政策的執(zhí)行。如當前普惠性民辦園的建設如火如荼，但是在普惠性民辦園還不被人們所熟知的情況下，人們對該政策的理解往往只停留在表面，缺乏真正意義上的認識，更談不上深思熟慮之后的積極宣傳、毅然抉擇。

三、基于普惠性民辦園突出問題的對策建議

普惠性民辦園還是一個需要大力扶持的發(fā)展中的新生事物，因此，為了盡快化解這些問題，筆者認為，可以從以下幾個方面采取措施。

（一）普惠性民辦園的扶持政策需“正中靶心”

沒有政府的參與，很難有真正的普惠性民辦園。當前，各級政府也的確在政策、財政等方面對普惠性民辦園予以扶持。但這種扶持應該更有針對性。

針對許多普惠性民辦園存在的不敢放開手腳的重重顧慮，政府在設計扶持政策時應該讓這些幼兒園“吃下定心丸”——即使將來公辦園服務面越來越大，布局越來越廣，也會為普惠性民辦園留下足夠的生存和發(fā)展的空間。例如某一片區(qū)已有的普惠性民辦園已能滿足幼兒入園需要的，政府就可以明確表示不會再重復新建或改、擴建公辦幼兒園。

針對普惠性民辦園教師因工資不高而流動頻繁，地方政府可以參照深圳市福田區(qū)的做法制定長期從教津貼政策，即“政府對學歷達標并具有教師資格證的普惠性幼兒園教師，根據(jù)工作不同年限給予不同的補助。具體標準為：在同一單位工作3年以上的，給予300元/月的崗位津貼（長期從教津貼），每增加1年，每月補助增加100元，10年封頂，即在同一單位工作10年及以上的教師，封頂為每月1000元。政府對教師的補助，將進入教師個人的銀行帳戶，直接發(fā)放到教師個人手中”①何欣：《2015年深圳福田新增10所普惠性幼兒園》，http://city.shenchuang.com/city/20151020/256407. shtml.。這樣，讓普惠性民辦園教師切實感受到實惠，而不會出現(xiàn)因為直接補貼到幼兒園而被舉辦者挪作他用的情形。

總之，無論是政策扶持，還是財政扶持，都應該有極強的針對性，都能切中所面臨問題的“要害”，同時還要便于操作，且不會因為設計不嚴謹而出現(xiàn)多種操作實施“版本”。

（二）教育行政部門的管理與指導要及時跟進細化

在各級政府的政策扶持、財政扶持等的基礎上，最關鍵的還是需要教育行政部門的日常管理、業(yè)務指導等必須及時跟進到位。但目前各地對于幼兒園教育質(zhì)量監(jiān)測體系研究比較薄弱，因此需要從各地管理機構的現(xiàn)狀出發(fā)，構建適宜的業(yè)務指導和質(zhì)量監(jiān)測體系，避免由于管理力量不夠而出現(xiàn)的政策失真現(xiàn)象。

進一步來說，教育行政部門要加強對普惠性民辦園平時辦園行為的監(jiān)管，例如可以采用“累計積分”的形式，將民辦幼兒園的平時積分跟年檢掛鉤，通過這樣的過程性管理以規(guī)范普惠性民辦園日常的辦園行為。與此同時，教育行政部門還要安排幼教教研員，加強對普惠性民辦園保教工作的指導，引導幼兒園堅持以游戲為基本活動，杜絕一切形式的小學化教育。在強調(diào)教學內(nèi)容至少達標的同時，也不能忽視幼兒園班級規(guī)模、師幼比例、活動材料、教師素質(zhì)等影響保教質(zhì)量的其他諸因素。而對于花了大量時間精力去管理與指導一些普惠性民辦園，如果依然難有起色，則需要強制其退出。只有通過這樣細致的動態(tài)化管理，普惠性民辦園的“普惠性”“規(guī)范性”“有質(zhì)量”等才會有管理和制度上的保證。

（三）幼兒園要始終抓好“提質(zhì)進級”工作

普惠性民辦園在獲得資質(zhì)認定之后，既不能安于現(xiàn)狀，認為有了這樣一塊牌子之后即可高枕無憂，坐等幼兒上門，也不能妄自菲薄，認為畢竟是民辦園，畢竟是廉價園，再怎么努力也很難贏得家長及社會的認可。事實上，普惠性民辦園只要始終堅持質(zhì)量立園，將提升自己的保教水平作為幼兒園的首要追求，也一樣能獲得高度的社會認可，也同樣能吸引家長主動將自己的孩子送入其中。例如幼兒園循序漸進地做好定級評估、升級評估，通過不懈努力、始終堅持，最后獲評市級一類園、省級一類園等，就是對自身辦園水平、保教質(zhì)量優(yōu)劣的最好詮釋，也是對外招生宣傳的最好名片。由于現(xiàn)在的家長普遍認為不僅要“有園上”“上得起園”，更要“上質(zhì)量有保證的幼兒園”，因此，普惠性民辦園只有自己“做大做強”，對外展示出令人信服的保教水平，才是幼兒園能夠有源源不斷的生源的最好保證。

（四）加大普惠性民辦園及其政策的宣傳力度

社會各界，尤其是最基層的社區(qū)，應在主動、全面、實事求是地了解的基礎上，廣泛宣傳國家的普惠性民辦園政策，讓轄區(qū)內(nèi)的廣大群眾，尤其是適齡兒童家長了解普惠性民辦園的園所性質(zhì)，充分理解普惠性民辦園同公辦幼兒園一樣，也是國家提供公益、普惠的學前教育資源的重要途徑，進而在全面了解的基礎上發(fā)自內(nèi)心地接納普惠性民辦園。當然，作為政策制定的各級政府，也應主動加強這些政策的宣傳、公示，使得社會大眾不僅能便捷地查閱到這些公開信息，而且還能耳濡目染地受到這些政策信息的熏陶。另外，在加大宣傳、營造社會輿論的同時，還可以充分發(fā)揮輿論監(jiān)督的力量，借助第三方組織、學術團體、社會公眾及相關媒體等，有效監(jiān)督普惠性民辦園的辦園行為。

Inclusive non-governmental kindergarten:problems，causes and countermeasures

XUAN Xingcun

The emergence of inclusive non-governmental kindergartens effectively ease the current problem that it is difficult and expensive to get into a kindergarten.However，it also brings about problems of low teaching quality，insufficient government support，absence of management and guidance from the administrative department of education and low social recognition.As for these prominent problems，it is mainly because kindergartens feel confused on the prospect of policy for establishing inclusive nongovernmental kindergartens，the government has no overall consideration on the design of policy，the administrative department of education has habitual discrimination on the identity of non-governmental kindergartens and the social public has limited propaganda.To this end，the government should formulate targeted and operable supportive policies for inclusive non-governmental kindergartens.The management and guidance of the administrative department of education should be timely followed up and refined.And inclusive non-governmental kindergartens themselves should improve quality and level.At the same time，the social public should strengthen the propaganda on inclusive non-governmental kindergartens and the policy.

inclusive non-governmental kindergarten；problems；causes；countermeasures

G617

A

1009-9530（2015）06-0134-04

2015-10-16

教育部人文社會科學研究青年基金項目“公益普惠背景下民辦幼兒園發(fā)展定位與扶持研究”（13YJC880091）

宣興村（1982-），男，合肥幼兒師范高等?？茖W校學前教育系副教授。