農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整政策：背景、形成、實施與啟示

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1671-6124（2015）03-0022-08

收稿日期：2015-03-12

基金項目：教育部人文社會科學(xué)研究項目“農(nóng)村學(xué)生的高等教育機會與教育資源配置研究”［12YJA880144］

作者簡介：王　帥，北京理工大學(xué)教育研究院博士研究生。

2001年5月，國務(wù)院頒布《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，要求因地制宜調(diào)整農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局，農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整政策正式頒行。十余年來，農(nóng)村中小學(xué)校數(shù)量劇烈減少，農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)規(guī)模擴大、空間分布層級提高。2012年9月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的意見》，基本暫停了這項政策的實施，但在快速城鎮(zhèn)化進程中，學(xué)校布局調(diào)整的實踐在一定時期內(nèi)仍無法完全停息。從較長時期的縱向視角來看，農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局的變化過程可以追溯至20世紀(jì)80年代，這一過程的背后是農(nóng)村教育矛盾焦點、價值取向等方面的重大變化。本文考察農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整政策形成和實施的歷史變遷過程，汲取其中的經(jīng)驗教訓(xùn)，為農(nóng)村學(xué)?？茖W(xué)布局、農(nóng)村義務(wù)教育健康發(fā)展提供合理建議。

一、1980年代分散辦學(xué)為主的農(nóng)村學(xué)校格局

農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整是隨著教育和社會發(fā)展的需要而對農(nóng)村中小學(xué)?？臻g分布和辦學(xué)形式作出的調(diào)整與轉(zhuǎn)換，表現(xiàn)為從20世紀(jì)80年代的分散辦學(xué)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榧修k學(xué)，從多種形式辦學(xué)變?yōu)榇竺娣e實行規(guī)范化、寄宿制學(xué)校等正規(guī)形式。20世紀(jì)80年代基礎(chǔ)教育的主要任務(wù)是普及初等教育，農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校實行就近入學(xué)原則下的網(wǎng)點下伸、多種形式辦學(xué)，形成了分散辦學(xué)為主的基本格局。

1980年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于普及小學(xué)教育若干問題的決定》明確了80年代基本普及初等教育的目標(biāo)，確立了多種形式辦學(xué)的策略。該文件指出：“鑒于我國經(jīng)濟文化發(fā)展很不平衡，自然環(huán)境、居住條件差異很大，必須從實際出發(fā)，因地制宜，采取多種形式辦學(xué)。力求使學(xué)校布局和辦學(xué)形式與群眾生產(chǎn)生活相適應(yīng)，便于學(xué)生就近上學(xué)。在辦好全日制學(xué)校的同時，還應(yīng)舉辦一些半日制、隔日制、巡回制、早午晚班等多種形式的簡易小學(xué)或教學(xué)班。” ［1］這類全日制小學(xué)之外的辦學(xué)形式一般稱之為村學(xué)，對其教學(xué)和學(xué)習(xí)年限不做硬性要求，只要學(xué)好語文、算術(shù)即可。1983年5月，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加強和改革農(nóng)村學(xué)校教育若干問題的通知》強調(diào)，“我國農(nóng)村情況千差萬別，農(nóng)村教育一定要從實際出發(fā)，因地制宜。辦學(xué)應(yīng)當(dāng)堅持多層次、多種規(guī)格和多種形式”。1986年國家教委等部委《關(guān)于實施<義務(wù)教育法>若干問題的意見》重申采取多種形式辦學(xué)的要求，“可在貧困邊遠、居住分散的地區(qū)舉辦適當(dāng)減少課程門類、適當(dāng)調(diào)整教學(xué)要求的村辦小學(xué)或簡易小學(xué)” ［1］。

這種村學(xué)、簡易小學(xué)和教學(xué)點深入偏遠村莊、遍布農(nóng)村的學(xué)校形態(tài)，一般被稱為“網(wǎng)點下伸”，位于自然村的初小或教學(xué)班被形象地稱為“下伸點”或“伸腿班”。與網(wǎng)點下伸、多種形式辦學(xué)相匹配的是就近入學(xué)原則，1986年《義務(wù)教育法》第九條規(guī)定“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)合理設(shè)置小學(xué)、初級中等學(xué)校，使兒童、少年就近入學(xué)”。這樣，農(nóng)村形成了校點廣布分散的義務(wù)教育辦學(xué)格局。

多種形式辦學(xué)是一種從實際出發(fā)、適應(yīng)當(dāng)時農(nóng)村經(jīng)濟文化落后狀況的辦學(xué)策略，強調(diào)就近設(shè)置學(xué)校，采取低重心的學(xué)校布局，方便適齡兒童順利入學(xué)，蘊含著一種實事求是、相對公平的教育哲學(xué)觀。以湖南省為例，1983年10月《中共湖南省委、湖南省人民政府關(guān)于加強和改革普通教育的決定》（湘政發(fā)［1983］63號）要求，“辦學(xué)形式和教學(xué)要求可以多樣化，克服‘一刀切’的做法”，小學(xué)的辦學(xué)形式和教學(xué)要因地制宜。城市、縣鎮(zhèn)和農(nóng)村的一般地區(qū)應(yīng)辦全日制小學(xué)；邊遠中區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)和水上船民等，可辦只開語、數(shù)、常三科的簡易小學(xué)或教學(xué)班 ［2］。在低水平的農(nóng)村教育普及情況下，不強求統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和城鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)校形式，而實行“村村辦學(xué)”、興辦多樣化的學(xué)校，符合當(dāng)時農(nóng)村的社會經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r和農(nóng)民的實際需要。這有利于提升農(nóng)村兒童入學(xué)率、擴大農(nóng)民子女的受教育機會，也有利于促進學(xué)校與農(nóng)村社區(qū)的融合，發(fā)揮農(nóng)村學(xué)校的教育文化輻射功能，有效減少農(nóng)民文盲的數(shù)量。至1990年末，全國大約90%的人口地區(qū)已經(jīng)基本普及了初等教育 ［3］。

二、農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整政策的萌動與形成

1.農(nóng)村義務(wù)教育的經(jīng)費困境

我國長期面臨“窮國辦大教育”的局面，教育經(jīng)費短缺是制約教育發(fā)展的重大瓶頸。與20世紀(jì)80年代農(nóng)村分散辦學(xué)相適應(yīng)的是實行“兩條腿走路”的方針，逐漸形成了分級辦學(xué)、多渠道籌措教育經(jīng)費的機制?！叭嗣窠逃嗣褶k”是農(nóng)村辦學(xué)的普遍事實，農(nóng)村教育費附加和教育集資成為農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費的重要來源。這種機制調(diào)動了地方辦學(xué)的積極性，密切了農(nóng)民與學(xué)校的相互聯(lián)系，但同時也把舉辦義務(wù)教育的責(zé)任過多下放給地方，尤其是鄉(xiāng)村。隨著義務(wù)教育普及范圍和規(guī)模的擴大，貧弱的鄉(xiāng)村財力無法再擔(dān)負農(nóng)村辦學(xué)責(zé)任，農(nóng)村義務(wù)教育陷入了愈發(fā)嚴(yán)重的經(jīng)費困境。

1986年《國務(wù)院征收教育費附加的暫行規(guī)定》中教育費附加率為1%，農(nóng)村教育費附加一般通過納入提留統(tǒng)籌的方式來繳納，提留統(tǒng)籌數(shù)額不超過農(nóng)民人均收入的5%，1990年6月又發(fā)文將教育費附加率提升為2%。農(nóng)村教育集資是一種一次性改善辦學(xué)條件的方式，80年代其相關(guān)規(guī)定主要散見或隱含于一些文件之中，如“鼓勵群眾自籌經(jīng)費辦學(xué)”、“農(nóng)村中學(xué)校舍建設(shè)投資，以鄉(xiāng)、村自籌為主”等。在實踐中，農(nóng)村教育集資是大面積存在的，主要歸縣級政府審批和管理。

農(nóng)村教育費附加的征收和教育集資數(shù)額巨大，還出現(xiàn)了社會、政府部門對學(xué)校的亂攤派、亂集資，大大加重農(nóng)民負擔(dān)，影響農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費的充足和穩(wěn)定。1993年3月中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于切實減輕農(nóng)民負擔(dān)的緊急通知》，將農(nóng)村教育集資的審批權(quán)從縣級提高到省級政府 ［4］。這使得1993年全國集資助學(xué)經(jīng)費比上年減少38%，農(nóng)村中小學(xué)危房大幅增加，近1/6的縣危房率超過5% ［5］。迫于農(nóng)村辦學(xué)需要，1994年6月中共中央、國務(wù)院召開全國教育工作會議時，李鵬總理重新明確農(nóng)村教育集資審批權(quán)放在縣一級 ［6］，1995年《教育法》第59條又對此進行了法律上的強化。農(nóng)村中小學(xué)校舍修建和危房改造缺乏固定的國撥經(jīng)費，致使農(nóng)村義務(wù)教育的正常運轉(zhuǎn)嚴(yán)重依賴集資辦學(xué)。集資辦學(xué)審批權(quán)的重新下放誘使了不合理集資的增加，各地以義務(wù)教育為名的亂攤派、亂集資、亂收費屢禁不止，一些地方要求過急過高、集資數(shù)額過大，嚴(yán)重損害了農(nóng)民權(quán)益，乃至成為“逼死農(nóng)民”的諸多合力的一種。

農(nóng)村多渠道籌措教育經(jīng)費的機制“勉為其難”地從80年代延續(xù)至90年代，1994年實行分稅制以后縣鄉(xiāng)財政收入逐漸減少，至90年代末這一機制已到了無法繼續(xù)運轉(zhuǎn)的臨界點。1999年全國人大常委會對《義務(wù)教育法》實施情況的檢查報告稱，“農(nóng)村教育費附加的征收率，1998年只有50%左右，有的縣只能征到20%，農(nóng)村教育集資不能依法進行”，“由于經(jīng)費嚴(yán)重不足，學(xué)校危房比例在中西部地區(qū)有的地方達到10%~15%以上” ［7］。

除了投入來源不穩(wěn)定外，農(nóng)村義務(wù)教育的經(jīng)費困境還在于校點分散引起的教師隊伍冗雜、開支龐大。數(shù)據(jù)顯示，1992年比1985年普通中學(xué)在校生增加65萬人，增長1.4%，中學(xué)教職工增加55萬人，增長15.6%；小學(xué)在校生減少了8.7%，教職工卻仍增加了3%；中學(xué)教職工與學(xué)生的比，由1985年的1：13.2變?yōu)?992年的1：11.6，小學(xué)教職工與學(xué)生的比由1985年的1:22.2變?yōu)?992年的1：19.7 ［8］。教師數(shù)量過多導(dǎo)致“人頭費”消耗巨大，教師工資拖欠現(xiàn)象屢禁不絕，中小學(xué)公用經(jīng)費趨于下降。農(nóng)村義務(wù)教育一直面臨的這種經(jīng)費困境，成為農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整政策萌動與形成的重要背景。

2.布局調(diào)整意識與地方實踐的初顯

“文革”期間盲目發(fā)展中等教育，造成中學(xué)“虛腫”、小學(xué)萎縮。80年代初，壓縮中學(xué)規(guī)模、充實小學(xué)的活動，如清理“戴帽”初中等，使得農(nóng)村初中和小學(xué)的布局也產(chǎn)生了一定調(diào)整，但這主要是從調(diào)整中學(xué)和小學(xué)之間的比例關(guān)系而進行的。隨著1985年教育體制改革決定的頒布、1986年義務(wù)教育法的制定，義務(wù)教育普及的規(guī)劃性增強，國家統(tǒng)籌調(diào)控教育結(jié)構(gòu)和布局的意識逐漸顯露，開始有了調(diào)整學(xué)校布局的政策萌動。

在初中布局方面，出現(xiàn)了適當(dāng)集中辦學(xué)的要求。1987年7月4日，國家教委發(fā)布了《基礎(chǔ)教育（中小學(xué)）規(guī)劃、統(tǒng)計用綜合指標(biāo)（試行）》（［87］教規(guī)字002號），在學(xué)校網(wǎng)點布局上要求小學(xué)一般應(yīng)以走讀、就近入學(xué)為原則，在少數(shù)特殊地區(qū)，也可考慮用寄宿制適當(dāng)集中辦學(xué)；中學(xué)布局應(yīng)適當(dāng)集中、分片入學(xué)，以利于提高辦學(xué)效益，保證教育質(zhì)量。這說明國家加強了對初中教育的重視程度，并根據(jù)實際對義務(wù)教育的兩個階段開始采取不同的學(xué)校布局標(biāo)準(zhǔn)。

在小學(xué)布局方面，出現(xiàn)了高小相對集中的要求。1988年7月，國家教委聯(lián)合西南、西北若干省在貴陽市召開了困難地區(qū)普及初等教育研討會，同年9 月14日，國家教委辦公廳印發(fā)《困難地區(qū)普及初等教育研討會紀(jì)要》，提出在小學(xué)布局上一般以就近入學(xué)為原則，但在居住分散的山區(qū)和牧區(qū)，小學(xué)也可以按四、二分段設(shè)置，即3年或4年的初小就近上學(xué)，2年的高小相對集中設(shè)置 ［9］。

在這種理念引導(dǎo)下，80年代末全國一些省份進行了一定的布局調(diào)整嘗試，正式或非正式、針對性或涉及性的相對集中辦學(xué)政策文件開始在有的省份出現(xiàn)，出現(xiàn)了初中適當(dāng)集中、拆分完小使高小相對集中的辦學(xué)形式變化。1988年，陜西省教育廳發(fā)布《實施初中階段義務(wù)教育的十項標(biāo)準(zhǔn)》，提出在初中布點設(shè)置上宜適當(dāng)集中、分片入學(xué) ［1］。1989年甘肅省提出“在形式上，集中與分散相結(jié)合。在布局上，村學(xué)可分散，小學(xué)高年級和初中相對集中” ［1］。1989年江蘇省撤銷、合并了一部分辦學(xué)條件差、規(guī)模小、效益低的學(xué)校，農(nóng)村普通中學(xué)由1988年的4 357所調(diào)整到4 094所，減少了263所；農(nóng)村小學(xué)由24 469所調(diào)整到23 108所，減少1 361所 ［10］。

80年代末已出現(xiàn)了調(diào)整農(nóng)村學(xué)校布局的政策意識和地方實踐，初步顯露了從分散到集中辦學(xué)的變化端倪。但這一時期的學(xué)校布局調(diào)整主要是一種局部性、幅度較小的地方嘗試，多種形式辦學(xué)、廣布校點的格局并未顯著改變，也未產(chǎn)生學(xué)校布局調(diào)整變?yōu)閲艺叩那逦?、強烈?dǎo)向。

3.效率優(yōu)先價值下農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整政策的合法化

進入90年代以后，尤其1992年社會主義市場經(jīng)濟體制確立后，市場和經(jīng)濟因素開始越來越多地介入教育領(lǐng)域，經(jīng)濟領(lǐng)域?qū)嵭械男蕛?yōu)先、兼顧公平原則，開始愈發(fā)影響教育改革與發(fā)展的走向。效率優(yōu)先、兼顧公平強調(diào)發(fā)展速度的提升與總量規(guī)模的擴大，體現(xiàn)了強烈的經(jīng)濟邏輯和發(fā)展正當(dāng)性，而較少考慮道德、倫理層面的價值訴求，對公平的兼顧介于模棱兩可之間。面對農(nóng)村教育的經(jīng)費困境，國家將調(diào)整中小學(xué)校布局、精簡教師隊伍作為破解方案，其突出追求是節(jié)約利用教育經(jīng)費、提高資金使用效益。

首先是財政部門明確提出了合理調(diào)整學(xué)校布局、提高資金使用效益的意圖。1991年7月5日，財政部發(fā)布《關(guān)于對教育補助?？顚嵭许椖抗芾淼耐ㄖ罚?guī)定“八五”期間中央義務(wù)教育?？畹纳陥蠛晚椖窟x擇原則包括“要有利于合理調(diào)整學(xué)校布局，投資后能提高教育質(zhì)量并產(chǎn)生較好的效益” ［11］。

隨后，效率優(yōu)先、集中辦學(xué)的價值在“普九”進程中不斷擴張。1992年3月國家教委發(fā)布的《中華人民共和國義務(wù)教育法實施細則》，除就近入學(xué)外還規(guī)定寄宿制小學(xué)可適當(dāng)集中設(shè)置，初中應(yīng)當(dāng)相對集中設(shè)置 ［12］。1992年8月國家教委等四部委發(fā)布《關(guān)于進一步改善和加強民辦教師工作若干問題的意見》，強調(diào)調(diào)整整頓民辦教師的工作要同合理調(diào)整學(xué)校布局等結(jié)合起來，調(diào)整學(xué)校布局，精簡人員，提高辦學(xué)效益 ［13］。例如，1992年遼寧省調(diào)整中小學(xué)布局，減少中小學(xué)校310所，精簡民辦教師5 000多人，節(jié)省人員經(jīng)費750萬元 ［14］。至1996年末，遼寧省通過合班并校、精簡教師，每年節(jié)省教育經(jīng)費6 000萬元 ［15］。清退民辦教師的政策活動一直持續(xù)到20世紀(jì)末，成為全國性學(xué)校布局調(diào)整政策形成中的一個重要注腳。

90年代中后期計劃生育政策效果顯現(xiàn)，學(xué)齡人口減少，以及“普九”規(guī)劃的實施與鋪開，加劇了農(nóng)村義務(wù)教育長期投入不足的困窘局面，致使以調(diào)整學(xué)校布局來節(jié)約教育經(jīng)費的政策理念進一步強化。為推進“普九”進程，國家教委將全國30個省份劃分為一片、二片和三片地區(qū) ②，即東部發(fā)達地區(qū)、中部一般地區(qū)和西部貧困地區(qū)，中央決定以專項經(jīng)費加大對中西部貧困地區(qū)義務(wù)教育的投入支持。

1995年，國家教委和財政部決定在1995~2000年組織實施“國家貧困地區(qū)義務(wù)教育工程”（簡稱“義教工程”），總投入超過100億元，其中中央財政?？?9億元 ［16］。?？钪饕断蛑形鞑康貐^(qū)的國家級、省級貧困縣，用于新建、改擴建校舍，以及購置教學(xué)器材、培訓(xùn)中小學(xué)校長和教師。1995年6月，財政部、國家教委發(fā)布《中央義務(wù)教育?？睿ㄔ隽坎糠郑┦褂霉芾磙k法》，規(guī)定該專款用于實施義教工程，要求工程的項目建設(shè)“始終以完成普及義務(wù)教育任務(wù)為目標(biāo)，貫徹教育資源優(yōu)化配置、合理調(diào)整學(xué)校布局的原則” ［17］。中央在加強對中西部貧困地區(qū)義務(wù)教育扶持力度的同時，也把調(diào)整學(xué)校布局、提高教育經(jīng)費使用效益的價值理念附帶其中，促使全國性的學(xué)校布局調(diào)整政策首先在中西部地區(qū)進行了醞釀和預(yù)演。

1995~1997年，義教工程在二片地區(qū)實施并在三片地區(qū)試點，1998~2000年重點向三片地區(qū)推進，共覆蓋二片地區(qū)383個項目縣和三片地區(qū)469個項目縣，學(xué)校布局調(diào)整是其重要內(nèi)容。如湖北省要求所有項目縣（市）根據(jù)“初小就近入學(xué)，高小適當(dāng)集中，初中形成規(guī)?！钡脑瓌t，合理調(diào)整中小學(xué)布局，凡是布局調(diào)整不到位的不準(zhǔn)立項 ［18］。

同一時期，中央決策部門把中小學(xué)布局調(diào)整納入了“普九”的常規(guī)活動，相關(guān)細節(jié)顯示這與財政部門的力推有著較大關(guān)系。1995年6月，國家教委在石家莊召開二片地區(qū)12省“普九”工作匯報會，國家教委主任朱開軒指出自然條件極其不利、地廣人稀、交通不便的邊疆地區(qū)、深山區(qū)、牧區(qū)、海島等，要因地制宜普及義務(wù)教育，包括從實際出發(fā)辦簡易的多種形式的非正規(guī)教育 ［19］。1995年11月，國家教委和財政部在廣西桂林召開三片地區(qū)9省區(qū)“普九”工作匯報會，國家教委副主任柳斌強調(diào)9省區(qū)農(nóng)村情況千差萬別，一定要從實際出發(fā)，在舉辦正規(guī)教育的同時，要重視因地制宜發(fā)展非正規(guī)教育 ［20］。同時，財政部副部長謝旭人在會議上要求，三片地區(qū)“普九”規(guī)劃要注意與中小學(xué)布局調(diào)整相結(jié)合，通過學(xué)校布局調(diào)整，緩解教育經(jīng)費緊張的矛盾 ［21］。1996年12月，國家教委和財政部聯(lián)合召開全國教育財務(wù)工作會議，強調(diào)要把中小學(xué)布局調(diào)整工作納入“普九”規(guī)劃 ［22］。

三片地區(qū)實行布局調(diào)整和集中辦學(xué)的主要方式是修建寄宿制學(xué)校。1997年3月，國家教委、財政部在廣西百色地區(qū)田東縣召開會議，指出要結(jié)合義教工程調(diào)整學(xué)校布局，在地廣人稀、交通不便的地區(qū)，應(yīng)集中辦好一批寄宿制學(xué)校 ［23］。1997年8月，國家教委、財政部在新疆伊寧召開會議，也提出要撤并過于分散的校點，在地廣人稀、交通不便的地區(qū)辦寄宿制學(xué)校 ［24］。在三片地區(qū)義教工程規(guī)劃編制辦法中，對于學(xué)校的設(shè)點布局提出“對不到預(yù)定規(guī)模的孤立學(xué)校點（教學(xué)點），考慮能否用寄宿制方式予以撤銷” ［25］。1998年5月，教育部長陳至立在三片地區(qū)義教工程簽字儀式上強調(diào)，三片地區(qū)要下大力氣合理調(diào)整現(xiàn)有學(xué)校布局，實行集中辦學(xué)，努力辦好一批寄宿制學(xué)校 ［26］。

在集中辦學(xué)理念下，三片地區(qū)一些省份結(jié)合義教工程進行了撤點并校的實踐。1998年7月，內(nèi)蒙古啟動義教工程，要求“各項目旗縣都要通過布局調(diào)整，實現(xiàn)集中辦學(xué)，優(yōu)化資源配置，最大限度地提高學(xué)校的規(guī)模效益；對不按要求做好學(xué)校布局調(diào)整的旗縣，自治區(qū)將緩撥或停撥中央和自治區(qū)補助?？睢?［27］。1999年1月，甘肅省教育工作會議要求，中小學(xué)要結(jié)合義教工程建設(shè)，對布局不合理的，該撤的要撤，該并的要并；就近入學(xué)不能過于分散，不能不考慮師生比問題，要適度就近、相對就近 ［28］。

截至2000年底，國家貧困地區(qū)義務(wù)教育工程所覆蓋的項目縣小學(xué)由20.36萬所調(diào)整到18.69萬所，減少了1.67萬所 ［29］。通過在二、三片地區(qū)實施該工程，優(yōu)化教育資源配置、調(diào)整學(xué)校布局的理念在中央與地方之間進行了較為持續(xù)、緊密的互動，提高辦學(xué)規(guī)模效益、節(jié)約教育經(jīng)費的價值追求愈發(fā)強烈。1998年教育部《關(guān)于認真做好兩基驗收后鞏固提高工作的若干意見》，明確要求合理調(diào)整中小學(xué)校布局。2000年3月，中共中央、國務(wù)院頒布《關(guān)于進行農(nóng)村稅費改革試點工作的通知》，試點取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌費、農(nóng)村教育集資，并要求適當(dāng)合并現(xiàn)有鄉(xiāng)村學(xué)校，對教師隊伍進行整頓和壓縮。調(diào)整農(nóng)村學(xué)校布局的政策意圖在經(jīng)費困境中、在效率優(yōu)先價值下不斷發(fā)酵，昭示著全國性農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整政策的呼之欲出和應(yīng)運而生。

三、農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整政策的實施演化

1.效率優(yōu)先價值的延續(xù)與放大

2001年5月，國家層面的農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整政策正式出臺后，各省份制定了本省的學(xué)校布局調(diào)整規(guī)劃，一些省份設(shè)定了較明確的撤并目標(biāo)。如2001 年6月，遼寧省提出“至2003年初中減少10%，小學(xué)減少22%，教學(xué)點減少50%以上” ［30］。2001年9月，寧夏提出川區(qū)（平原區(qū)）用3年、山區(qū)用5年時間，農(nóng)村小學(xué)減少10%~15%，農(nóng)村中學(xué)減少15%~20% ［31］。2002年8月，山西省要求十五期間“使農(nóng)村中小學(xué)總校數(shù)減少15%~20%” ［32］。2002年8月，陜西省提出到2006年使全省農(nóng)村小學(xué)減少7 000所，初中減少176所 ［33］。2002年12月，貴州省提出2003年基本取消教學(xué)點，2004年村小在1999年基礎(chǔ)上減少50%以上 ［34］。這些行政化、“一刀切”的政策實施要求，體現(xiàn)了對既有的效率優(yōu)先價值的延續(xù)與放大。

為促使集中辦學(xué)理念在地方貫徹，中央設(shè)立了布局調(diào)整專項資金，啟動了寄宿制學(xué)校建設(shè)工程。2003年6月，財政部出臺《中小學(xué)布局調(diào)整專項資金管理辦法》，該資金旨在推動、支持和鼓勵中小學(xué)布局調(diào)整，加快中小學(xué)規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，以及撤并規(guī)模小、辦學(xué)條件差的學(xué)校和教學(xué)點，擴大辦學(xué)規(guī)模 ［35］。2004年2月，國務(wù)院發(fā)布《國家西部地區(qū)兩基攻堅計劃（2004~2007）》，推出農(nóng)村寄宿制學(xué)校工程，幫助貧困縣新建和改擴建一批農(nóng)村寄宿制初中和小學(xué)。寄宿制學(xué)校既有中央資金的大力支持，還提供了住宿費、伙食費等新的收費項目，大大調(diào)動了縣市政府推廣寄宿制學(xué)校的積極性，強化了農(nóng)村中小學(xué)撤并的速度和力度。

一些地方政府大力推動農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整，對提高規(guī)模效益、撤并學(xué)校的追求超出了合理的限度。如內(nèi)蒙古小學(xué)數(shù)量由1995年的13 645所減少到2010年的2 996所（含九年一貫制學(xué)校），減幅達到78%，教學(xué)點數(shù)量由1995年的8 809個減少到2010年的466個，減幅達到95%。陜西省小學(xué)數(shù)量由2000年的33 336所減少到2010年的10 100所（含九年一貫制學(xué)校），共減少了23 236所，減幅達69.7% ③。榆林市神木縣2007年有小學(xué)98所，到2008年剩下28所，減幅為71.4%；延安市子長縣2008年有學(xué)校221所，到2009年變?yōu)?1所，減幅為72.4% ［36］。大幅、劇烈的學(xué)校撤并大大增加了農(nóng)村學(xué)生的就學(xué)距離和入學(xué)難度。

2.城鎮(zhèn)化進程的強烈影響

90年代末我國城鎮(zhèn)化進程起步加速，農(nóng)村人口不斷流向城鎮(zhèn)，是農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整政策形成和實施的社會背景之一。自2008年前后，學(xué)校布局調(diào)整的動機逐漸復(fù)雜化，以集中辦學(xué)帶動人口向城鎮(zhèn)集中、提升城鎮(zhèn)化水平成為重要的動機。2008年，甘肅省提出“高中向城市集中，初中向城鎮(zhèn)集中，小學(xué)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中，教學(xué)點向行政村集中”，即“四個集中”的學(xué)校布局調(diào)整方針，體現(xiàn)了教育城鎮(zhèn)化傾向?qū)r(nóng)村學(xué)校布局的影響。2010年，遼寧省將推進農(nóng)村初中進縣城辦學(xué)寫入了教育事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃 ［37］，鐵嶺縣的經(jīng)驗表明，初中進城使得一部分家長選擇跟隨學(xué)生進城打工、安家，推動了城市化水平的提高，7 000多名學(xué)生進城讀書可連帶增加城市人口1萬多人 ［38］。2011年7月，浙江省縉云縣撤并大洋鎮(zhèn)中學(xué)（九年一貫制）引發(fā)農(nóng)民集體下跪，縣里計劃將該學(xué)校初中部撤并至距縣城9公里的舒洪鎮(zhèn)盤溪中學(xué)，距大洋鎮(zhèn)30公里山路。背后的撤并動機，隱含著實現(xiàn)縉云縣撤縣建市的“十二五”規(guī)劃，將舒洪鎮(zhèn)的總?cè)丝谟?萬人增加到8萬人 ［39］。經(jīng)媒體報道引發(fā)社會普遍關(guān)注，撤并舉動被擱置。一些所謂推進城鄉(xiāng)教育一體化的做法，實質(zhì)上卻有著消滅農(nóng)村教育之嫌，將教育作為快速拉動城鎮(zhèn)化的工具，凸顯了強烈的經(jīng)濟理性和“城市中心主義”思維。

出于一定的自利性，一些地方政府實施學(xué)校布局調(diào)整出現(xiàn)了一定的異化演化，采取“一刀切”、運動式的推進方式和指標(biāo)量化、目標(biāo)導(dǎo)向的校點撤并。90年代以來的效率優(yōu)先價值被延續(xù)和放大，提高辦學(xué)規(guī)模效益、拉動城鎮(zhèn)化的利益訴求超越了義務(wù)教育普及訴求，就近入學(xué)、尊重教育規(guī)律等公平價值被嚴(yán)重漠視，農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整成為某些地方政府打造“教育名片”的政績工程。鑒于所引發(fā)的后果與爭議，2012年9月，國務(wù)院辦公廳發(fā)文要求堅決制止盲目撤并農(nóng)村學(xué)校，標(biāo)志著農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整政策的基本暫停。

四、總結(jié)與啟示

1.重新樹立因地制宜、從實際出發(fā)的政策理念

縱觀農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局政策30多年的歷史變遷，大致上有一條從分散辦學(xué)到集中辦學(xué)的清晰主線，其另一層意味是從因地制宜的多樣化辦學(xué)變?yōu)檎R劃一的標(biāo)準(zhǔn)化、程式化辦學(xué)。20世紀(jì)八九十年代農(nóng)村義務(wù)教育辦學(xué)主要強調(diào)網(wǎng)點下伸、多種形式辦學(xué)，農(nóng)村教育發(fā)展的方式、模式是不拘一格的，各地農(nóng)村存在著不同規(guī)格、不同層次和不同目標(biāo)的辦學(xué)形式。很多農(nóng)村地區(qū)的馬背小學(xué)、牧讀小學(xué)、田頭小學(xué)等形式，并不符合嚴(yán)格意義、現(xiàn)代意義上學(xué)校教育機構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)要求，是一種非正規(guī)的教育形式。但在當(dāng)時農(nóng)村普及教育負擔(dān)沉重、教育經(jīng)費嚴(yán)重短缺的背景下，這些非現(xiàn)代性的學(xué)校組織形式卻發(fā)揮了促進農(nóng)村初等教育普及的重要功效。究其原因，非正規(guī)教育形式適應(yīng)了偏遠、貧困地區(qū)農(nóng)村落后的經(jīng)濟文化狀況，滿足了教育程度極低地區(qū)農(nóng)民對知識文化的迫切需要，密切了農(nóng)村學(xué)校與社區(qū)環(huán)境的相互聯(lián)系，促使農(nóng)村教育一度呈現(xiàn)了星火燎原的生機。這種局面的形成，從哲學(xué)層面而言在于農(nóng)村教育政策堅持實事求是、從實際出發(fā)的辯證唯物主義方法論，當(dāng)時國務(wù)院、國家教委等部門關(guān)于普及義務(wù)教育的政策文件，屢屢強調(diào)我國普及義務(wù)教育的大頭和難點在農(nóng)村，全國農(nóng)村的情況千差萬別，普及教育一定要因地制宜或因陋就簡，根據(jù)實際情況采取最適合當(dāng)?shù)?、符合農(nóng)民需要的教育普及方式方法。

然而，從90年代后期、尤其2000年以來這種情況漸漸發(fā)生了根本性的顛覆。在效率優(yōu)先的價值導(dǎo)向下、在城鎮(zhèn)化背景下，政府制定和實施的相關(guān)義務(wù)教育政策，對紛繁復(fù)雜的農(nóng)村實際狀況愈發(fā)缺乏足夠的耐心和審慎。寄宿制學(xué)校在中西部農(nóng)村大面積推行，義務(wù)教育學(xué)校的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)備受推崇，農(nóng)村曾經(jīng)廣為存在的教學(xué)點、初小以及其他非正規(guī)的簡易小學(xué)，均被視為不符合國家學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)、難以滿足教育發(fā)展高層次需求的“殘次品”，農(nóng)村一度盛行的復(fù)式教學(xué)，也在規(guī)范化、正規(guī)化辦學(xué)的政策活動中被大幅清除。一方面，這種變化趨向體現(xiàn)了隨著教育發(fā)展水平和群眾教育需求的提升，正規(guī)教育對非正規(guī)教育的逐步取代，這在經(jīng)濟社會發(fā)展程度較好的農(nóng)村地區(qū)有著較大的積極意義；但另一方面，這種正規(guī)化趨向也反映了農(nóng)村教育不斷被城鎮(zhèn)教育所同化、吞并和扭曲，農(nóng)村教育自身的獨立性、根植于鄉(xiāng)土的“本原”特征日漸式微，“城市中心主義”牢牢控制了義務(wù)教育在辦學(xué)內(nèi)涵、載體形式、發(fā)展范式等方面的定義權(quán)和解釋權(quán)。這種粗暴踐踏農(nóng)村實際的城市“霸權(quán)”理念，尤其對偏遠、落后農(nóng)村地區(qū)和民族地區(qū)義務(wù)教育的普及鞏固產(chǎn)生了較大的負面影響。農(nóng)村義務(wù)教育被迫走上了城鎮(zhèn)教育標(biāo)準(zhǔn)的“快車道”，農(nóng)村學(xué)校布局等一系列政策推行大都朝著城鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)、工業(yè)邏輯和技術(shù)思維的方向，程式化、標(biāo)準(zhǔn)化、流水線式生產(chǎn)的中小學(xué)校與教育的高質(zhì)量之間，被畫上了理所當(dāng)然、似乎無證自明的等號，而除此之外的學(xué)校形式則被認為必然是落后、質(zhì)量低下的舊時代事物。正是在過度推崇硬件標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)邏輯和正當(dāng)?shù)默F(xiàn)代話語之下，農(nóng)村原本存在的多種多樣的學(xué)校教育形式，最終變成了以整齊劃一、工業(yè)和城鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)為主導(dǎo)的單調(diào)辦學(xué)形式，農(nóng)村自然環(huán)境和社會面貌等方面的獨特屬性不再被尊重，曾經(jīng)屢加強調(diào)的實事求是、因地制宜、從實際出發(fā)的政策話語而今難覓蹤影。

令人欣喜的是，2012年9月，國務(wù)院叫停盲目地撤點并校以來，中央農(nóng)村義務(wù)教育政策的改觀跡象十分明顯，前不久中央深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組批準(zhǔn)了《鄉(xiāng)村教師支持計劃》。借此契機，呼吁各級政府和教育人士重新樹立因地制宜、從實際出發(fā)的農(nóng)村教育理念，可謂恰逢其時。這并不是說要回到馬背小學(xué)、牧讀小學(xué)等簡陋的辦學(xué)狀態(tài)，而是可根據(jù)實際情況不拘泥地選擇完全小學(xué)、寄宿制中學(xué)、初小或教學(xué)點等辦學(xué)形式，并采取相應(yīng)的政策支持舉措，重新煥發(fā)農(nóng)村多樣化辦學(xué)的盎然生機。

2.重申就近入學(xué)的重要性、正當(dāng)性和法定性

農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整政策推行以來，義務(wù)教育就近入學(xué)原則的重要性、正當(dāng)性和合法性大為削弱。1986年《義務(wù)教育法》規(guī)定“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)合理設(shè)置小學(xué)、初級中等學(xué)校，使兒童、少年就近入學(xué)”，體現(xiàn)了對廣大農(nóng)村復(fù)雜地理條件和人口居住情況的充分尊重，彰顯了相對公平的教育價值，就近入學(xué)成為80年代基本普及初等教育的重要支撐。在90年代的相關(guān)政策文件中，寄宿制小學(xué)、初中被要求相對集中設(shè)置，就近入學(xué)原則有了一定松動。隨后，國家貧困地區(qū)義務(wù)教育工程將寄宿制學(xué)校作為集中辦學(xué)模式在中西部地區(qū)重點推廣，寄宿、集中辦學(xué)的理念逐漸強化。2000年以后，全國性學(xué)校布局調(diào)整政策和寄宿制學(xué)校工程的實施，以寄宿制、遠距離就學(xué)等形式取代就近入學(xué)獲得了全面的合法化，就近入學(xué)在實踐中不斷消解，不再是地方政府舉辦義務(wù)教育強有力的約束原則。2006年《義務(wù)教育法》第十二條規(guī)定“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學(xué)校就近入學(xué)”，隱晦地將就近入學(xué)的依據(jù)“原點”由兒童居住地變?yōu)閷W(xué)校，與1986年《義務(wù)教育法》相比不再強調(diào)學(xué)校設(shè)置“遷就”居住地，就近入學(xué)原則的本意在法律層面上被弱化。至2008年以后，在快速城鎮(zhèn)化驅(qū)動下全國多個省份和地區(qū)實行“小學(xué)進鎮(zhèn)，初中進城”，對就近入學(xué)的背棄變得毫無顧忌，這一原則愈發(fā)名存實亡。

隨著教育發(fā)展程度提高和城鄉(xiāng)人口流動，義務(wù)教育階段學(xué)校布局調(diào)整原本是一種自然而然的教育常態(tài)，對就近入學(xué)原則的相應(yīng)變通也具有一定的合理性，但必須要遵循教育規(guī)律、具體問題具體分析和堅持必要的限度。初中生的年齡較大、初中需要較強的組織化教學(xué)，初中的設(shè)置由就近入學(xué)變?yōu)橄鄬?，是順?yīng)農(nóng)村學(xué)齡人口減少和外流等客觀形勢變化的合理舉措；但是，以提升教育質(zhì)量為名把農(nóng)村初中遷移到縣城舉辦，無疑是不合理的。小學(xué)階段屬于初等教育，與初中有著更大的不同，小學(xué)生年齡小、身心脆弱，為保障兒童的健康成長，就近入學(xué)具有無可取代的重要價值。遠距離跋涉就學(xué)、寄宿制小學(xué)，造成兒童面臨上學(xué)難度增加、交通安全隱患和親情缺失等諸多困擾，在提升規(guī)模效益的同時卻違背了保障兒童健康成長的社會倫理。相比我國的小學(xué)寄宿、低齡寄宿現(xiàn)象，美國在推行農(nóng)村學(xué)校合并的歷程中，主要采取校車制度保證學(xué)生就學(xué)的方便 ［40］。對集中辦學(xué)的推崇、對就近入學(xué)的背棄，漠視了農(nóng)村復(fù)雜多樣的自然生態(tài)和社會經(jīng)濟狀況，損害了農(nóng)民子女的教育權(quán)益。遠距離上學(xué)的交通費、寄宿后的食宿等費用，增加了農(nóng)村家庭的教育負擔(dān)，一定程度上消減了義務(wù)教育免費的政策效應(yīng)。在新時期，需要重申就近入學(xué)的重要性和正當(dāng)性（尤其對于小學(xué)階段），各級政府可通過政策文件、法律法規(guī)強調(diào)就近入學(xué)的法定性，把“送教上門”、學(xué)?！斑w就”農(nóng)民而設(shè)置的理念重新凝聚成為教育共識。

3.摒棄效率優(yōu)先，堅持公平優(yōu)先、質(zhì)量多元

農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整政策形成與實施演化的過程反映了義務(wù)教育階段公平、效率與質(zhì)量價值取向的復(fù)雜關(guān)系。在公共政策范疇內(nèi)，效率價值指向經(jīng)濟或福利總量的規(guī)模大小，而公平價值指向經(jīng)濟或福利“蛋糕”在社會成員之間的分配狀況。在資源稀缺的條件約束下，效率與公平經(jīng)常處于一種緊張沖突的狀態(tài)。90年代，效率優(yōu)先、兼顧公平的經(jīng)濟原則延伸至教育領(lǐng)域，從分散辦學(xué)到集中辦學(xué)的政策轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了擴大規(guī)模效益、節(jié)約教育開支的效率追求。在政策實施中設(shè)定指標(biāo)的撤并方式，以及近年來以集中辦學(xué)拉動城鎮(zhèn)化，無不顯示效率優(yōu)先價值的延續(xù)和擴張，兼顧公平在一定程度上淪為不顧公平，就近入學(xué)的價值、農(nóng)民子女的教育權(quán)益沒有得到充分尊重。因而，盡管近些年來國家義務(wù)教育投入大為增加，理論上農(nóng)村義務(wù)教育勃興的物質(zhì)條件不再成為短板，但相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)村學(xué)生因撤點并校而沒有享受到充足的實惠，與義務(wù)教育全面普及不相映襯的是農(nóng)村教育的式微跡象。

此外，則是教育的質(zhì)量價值取向所產(chǎn)生的深刻影響。改革開放以來，普及與提高是義務(wù)教育發(fā)展的任務(wù)目標(biāo)。由普及初等教育到基本普及九年義務(wù)教育再到全面普及九年義務(wù)教育，義務(wù)教育發(fā)展程度不斷提高，教育質(zhì)量價值取向一直貫穿其間，影響了普及與提高關(guān)系的妥善處理。自90年代以來農(nóng)村義務(wù)教育消除校舍危房的不斷努力、清退民辦教師的舉措等，都體現(xiàn)了提升義務(wù)教育辦學(xué)質(zhì)量的政策訴求，國家在統(tǒng)籌義務(wù)教育普及過程中逐步強化正規(guī)化、規(guī)范化的質(zhì)量追求，恰恰也成為農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整的重要驅(qū)動。然而，對教育質(zhì)量的追求漸漸走入了誤區(qū)，脫離了農(nóng)村辦學(xué)和區(qū)域發(fā)展不平衡的實際，如過分強調(diào)學(xué)校的硬件設(shè)施條件和教師學(xué)歷，導(dǎo)致農(nóng)村教學(xué)點、初小的大量撤銷和民辦教師的大規(guī)模清退。2000年，曾有廣西教育官員認為教學(xué)點的大量存在是“低投入換取的高入學(xué)率，帶來的高成本、低水平的運行” ［41］，就當(dāng)時而言這種看法不無一定道理。但以大量撤銷教學(xué)點作為解決方案，卻折射出教育決策者對教育質(zhì)量的簡單片面理解，尤其沒有立足于農(nóng)村的客觀實際來談教育質(zhì)量。農(nóng)村是一個與城鎮(zhèn)有很大不同的社區(qū)空間，多樣性的自然生態(tài)、豐富多彩的文化民俗以及最基本的耕作、養(yǎng)殖、放牧和手工技藝等，都可以有機地構(gòu)成農(nóng)村教育的質(zhì)量維度。農(nóng)村教育的質(zhì)量也絕非主要承載于辦學(xué)硬件條件的一流化和標(biāo)準(zhǔn)化以及教師的高學(xué)歷，為農(nóng)村培養(yǎng)能夠全身心投入農(nóng)村教育的教師，才是改善農(nóng)村教育質(zhì)量的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。此外，目前我國仍有1億左右的貧困人口，應(yīng)當(dāng)承認一些農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展的相對落后，不應(yīng)急功近利地以城鎮(zhèn)地區(qū)為參照設(shè)定對這些地區(qū)的教育發(fā)展期望，對其教育質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)要求可相應(yīng)放寬，循序漸進地提升。

在農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整政策實施中，提升教育質(zhì)量和提高規(guī)模效益逐漸被視為互為一體、高度統(tǒng)一，效率優(yōu)先和異化的質(zhì)量價值取向共同排斥了公平價值。尤其是近年來出現(xiàn)的學(xué)校進鎮(zhèn)、進城，美其名曰讓農(nóng)村學(xué)生享受優(yōu)質(zhì)教育資源，半遮半掩的意圖卻是效率導(dǎo)向的“以校擴城”，以教育進城為工具帶動農(nóng)村人口進城，短期內(nèi)快速提升城鎮(zhèn)化率，實質(zhì)上是以城鎮(zhèn)教育消滅和取代農(nóng)村教育。當(dāng)前，在經(jīng)濟財政早已擺脫匱乏局面的情況下，農(nóng)村義務(wù)教育應(yīng)始終堅持公平優(yōu)先的價值取向，確保農(nóng)村教育經(jīng)費的充足，樹立從實際出發(fā)的政策理念和質(zhì)量多元的農(nóng)村教育發(fā)展觀，重申就近入學(xué)的重要性，探索建立穩(wěn)定的農(nóng)村教師補充機制，尊重農(nóng)村教育的特有屬性，實行與城鎮(zhèn)教育有合理差別的農(nóng)村學(xué)校布局與義務(wù)教育發(fā)展政策。

注釋：

①戴帽初中是指在小學(xué)辦少量初中班的辦學(xué)形式，是1958年教育大革命及文革時期的遺留產(chǎn)物，它用小學(xué)“戴帽”來發(fā)展初中教育，既達不到正常初中的辦學(xué)要求，又?jǐn)D占了小學(xué)的師資和教學(xué)空間。

②一片地區(qū)包括北京、天津、上海、遼寧、吉林、江蘇、浙江、山東、廣東9省市，二片地區(qū)包括河北、山西、黑龍江、安徽、福建、江西、河南、湖北、湖南、海南、四川（含重慶）、陜西12省，三片地區(qū)包括內(nèi)蒙古、廣西、貴州、云南、西藏、甘肅、青海、寧夏、新疆9省區(qū)，主要為邊疆、少數(shù)民族聚居區(qū)。

③數(shù)據(jù)來源于相關(guān)年份的《中國教育統(tǒng)計年鑒》。