農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整的公正性反思

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1671-6124（2015）03-0011-06

收稿日期：2015-02-14

基金項(xiàng)目：2014年度國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金教育學(xué)一般課題“教育在生態(tài)文明建設(shè)中的作用及實(shí)現(xiàn)保障研究”［BAA140010］

作者簡(jiǎn)介：岳　偉，華中師范大學(xué)教育學(xué)院、湖北省基礎(chǔ)教育研究中心教授，博士生導(dǎo)師。

一、問(wèn)題提出

20世紀(jì)90年代中期以來(lái)，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化水平不斷提高與農(nóng)村地區(qū)學(xué)齡人口持續(xù)減少，以往“一村一?！钡霓r(nóng)村中小學(xué)布局弊端日漸顯現(xiàn)：農(nóng)村生源嚴(yán)重不足、學(xué)校布局分散、學(xué)校運(yùn)行管理成本高、教育資源浪費(fèi)、教學(xué)質(zhì)量不高，以及硬件設(shè)備簡(jiǎn)單陳舊等一系列問(wèn)題。為了合理有效地解決這些弊端，促進(jìn)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展，我國(guó)啟動(dòng)了以“撤點(diǎn)并校”為導(dǎo)向的大規(guī)模農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整工作。2001年出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）明確提出要因地制宜調(diào)整農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局。此后，國(guó)務(wù)院、財(cái)政部與教育部相應(yīng)地頒發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村義務(wù)教育管理體制的通知》、《中小學(xué)布局調(diào)整專項(xiàng)資金管理辦法》等一系列相關(guān)文件，進(jìn)一步推動(dòng)了農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整，各地政府也都加快了布局調(diào)整的步伐。據(jù)研究統(tǒng)計(jì)，從2000年到2011年，“小學(xué)數(shù)量減少了31.24萬(wàn)所，減幅為56.43%；小學(xué)在校生數(shù)量減少了3 086.88萬(wàn)人，減幅為23.72%；普通初中數(shù)量減少了0.98萬(wàn)所，減幅為15.43%；初中在校生減少了1 189.49萬(wàn)人，減幅為19.01%。” ［1］由此可知，農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整的力度之大、范圍之廣是非常罕見(jiàn)的。

大規(guī)模的農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整雖然取得一些顯著成效，但同時(shí)也給偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生造成多方面的不利影響。首先，農(nóng)村中小學(xué)的大規(guī)模撤并致使農(nóng)村中小學(xué)生家校空間距離擴(kuò)大，上學(xué)過(guò)程中的安全隱患增加，部分學(xué)生因交通、飲食與住宿所產(chǎn)生的家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)相較于以往也要加重很多。這些都直接引發(fā)了農(nóng)村中小學(xué)生輟學(xué)率的回潮。其次，部分農(nóng)村學(xué)生在學(xué)校撤并后被迫常年寄宿于學(xué)校，與父母親人缺乏情感交流。經(jīng)常性的情感缺失不僅弱化了家庭教育，同時(shí)也可能造成兒童“對(duì)家庭和家人的關(guān)愛(ài)逐漸淡化甚至忘記，與家長(zhǎng)情感變得比較淡漠，呈現(xiàn)出家庭認(rèn)知的不良化傾向” ［2］。最后，一些農(nóng)村學(xué)校和教學(xué)點(diǎn)撤并之后被集中到人口相對(duì)密集的城鎮(zhèn)，其結(jié)果是“大班額”班級(jí)的大量涌現(xiàn)。這勢(shì)必造成課堂教學(xué)互動(dòng)減少與信息反饋削弱，生均關(guān)注度降低，師生之間的關(guān)系也會(huì)逐漸疏遠(yuǎn)，長(zhǎng)此以往，教學(xué)質(zhì)量必然會(huì)下降。

農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整作為一項(xiàng)公共教育政策，其出發(fā)點(diǎn)毋庸置疑在于提高農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量，促進(jìn)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展，但是為何在推行過(guò)程中會(huì)對(duì)部分地區(qū)農(nóng)村中小學(xué)學(xué)生的正當(dāng)權(quán)益造成如此之多的負(fù)面影響呢？究其原因，可能是多方面的，但主要的還在于農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整價(jià)值取向的異化。

二、效益至上：農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整價(jià)值取向的異化

任何一項(xiàng)公共政策的制定與執(zhí)行都需要以某種特定的價(jià)值取向?yàn)榛A(chǔ)，價(jià)值取向“直接影響甚至決定公共政策的性質(zhì)、方向、合法性、有效性和社會(huì)公平的程度” ［3］。也就是說(shuō)，價(jià)值取向不同，要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)不同，行動(dòng)方向及其結(jié)果也會(huì)不同。長(zhǎng)期以來(lái)，“效率優(yōu)先，兼顧公平”一直是農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整政策制定的主流價(jià)值取向。首先，中央政策文本明確了農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整的首要目的在于優(yōu)化教育資源配置，提高農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)效益，即經(jīng)濟(jì)效益取向追求效率?！稕Q定》明確要求：“按照小學(xué)就近入學(xué)、初中相對(duì)集中、優(yōu)化教育資源配置的原則，合理規(guī)劃和調(diào)整學(xué)校布局。”《教育部、財(cái)政部關(guān)于報(bào)送中小學(xué)布局結(jié)構(gòu)調(diào)整規(guī)劃的通知》也強(qiáng)調(diào)“通過(guò)調(diào)整中小學(xué)網(wǎng)點(diǎn)布局，合理配置教育資源，減少中小學(xué)校數(shù)量，擴(kuò)大校均規(guī)模，提高教學(xué)質(zhì)量和教育投資效益……”其次，政策文本也要求兼顧保障農(nóng)村中小學(xué)生的受教育權(quán)益，即公平價(jià)值取向?！稕Q定》接著指出：“農(nóng)村小學(xué)和教學(xué)點(diǎn)要在方便學(xué)生就近入學(xué)的前提下適當(dāng)合并，在交通不便的地區(qū)仍需保留必要的教學(xué)點(diǎn)，防止因布局調(diào)整造成學(xué)生輟學(xué)?！?/p>

“效率優(yōu)先，兼顧公平”是中國(guó)改革開(kāi)放初期在經(jīng)濟(jì)分配領(lǐng)域所倡導(dǎo)的一種價(jià)值取向。歷史地看，這一價(jià)值取向促進(jìn)了改革開(kāi)放初期的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求，也反映了當(dāng)時(shí)人們對(duì)于公正問(wèn)題的理解。于是，這一價(jià)值理念逐漸超越于經(jīng)濟(jì)分配領(lǐng)域，廣泛地應(yīng)用于其他領(lǐng)域。然而，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展與人們的認(rèn)識(shí)水平的逐步提高，越來(lái)越多的人開(kāi)始對(duì)“效率優(yōu)先，兼顧公平”這一價(jià)值取向的適用性產(chǎn)生質(zhì)疑。因?yàn)?，“效率?yōu)先，兼顧公平”暗含兩層含義：其一，在效率與公平關(guān)系的處理上，效益無(wú)疑是第一位的，公平在此基礎(chǔ)上可以而且應(yīng)該被兼顧；其二，當(dāng)經(jīng)濟(jì)效益與公平問(wèn)題發(fā)生抵觸、矛盾甚至是對(duì)立的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)首先考慮的是前者而不是后者，推至極端，有時(shí)甚至為了確保“經(jīng)濟(jì)效益”可以暫時(shí)犧牲“公平” ［4］。這就對(duì)一部分人的合理權(quán)益造成不公正的侵害。因此，這一價(jià)值取向也并不適用于教育領(lǐng)域。因?yàn)榻逃且环N公益事業(yè)，它倡導(dǎo)任何人都應(yīng)得到公平公正的對(duì)待，絕不允許以一部分人的正當(dāng)教育權(quán)益為代價(jià)去換取另一部分人權(quán)益的增長(zhǎng)。農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整作為一項(xiàng)重大的教育改革政策，它理應(yīng)給予公正以優(yōu)先關(guān)注。

然而，在農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整政策的執(zhí)行過(guò)程中，一些地方政府很自然地將“效率優(yōu)先，兼顧公平”主觀解讀為“效益至上”，背離教育政策的本質(zhì)與初衷，造成對(duì)教育公平關(guān)注較少，甚至是置若罔聞。因?yàn)?，在一些地方政府政策?zhí)行的過(guò)程中，效率與公平在他們看來(lái)是相互抵觸、對(duì)立的，以犧牲公平為代價(jià)換取教育經(jīng)濟(jì)效益與晉升資本成為地方政府“最理性”的選擇。之所以說(shuō)效率與公平是相互抵觸的，是因?yàn)檗r(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整政策出臺(tái)的主要?jiǎng)右蛟谟?0世紀(jì)末農(nóng)村稅費(fèi)改革的推行，而農(nóng)村稅費(fèi)改革確立了對(duì)“財(cái)權(quán)上移”、“事權(quán)置留”的中央與地方事權(quán)關(guān)系的重新規(guī)劃，造成事權(quán)與財(cái)權(quán)嚴(yán)重不對(duì)稱，且矛盾主要集中在事權(quán)最大化、財(cái)權(quán)最小化的區(qū)縣政府身上 ［5］。這樣的事權(quán)結(jié)構(gòu)為央地政府利益博弈埋下了伏筆。因此，當(dāng)中央政府部門(mén)出臺(tái)農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整政策之時(shí)，其初衷本在于提高農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)效益，促進(jìn)教育公平發(fā)展。而一些財(cái)力不足的地方政府迫于財(cái)政壓力，則希望通過(guò)農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)規(guī)模，提高教育資源利用效率，降低生均成本。在此境遇下，一些地方政府偏離了中央政策的初衷，代之以“效益至上”的價(jià)值取向，盲目地對(duì)農(nóng)村中小學(xué)進(jìn)行大規(guī)模、運(yùn)動(dòng)式的撤并，以最大限度地攫取經(jīng)濟(jì)效益為目標(biāo)指向，而對(duì)農(nóng)村中小學(xué)學(xué)生的公平權(quán)益關(guān)注甚少，因?yàn)榇藭r(shí)對(duì)公平的關(guān)注會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)效益追求的步伐。如此一來(lái)，既節(jié)約了大量的教育財(cái)政投入，也在形式上完成甚至是超額完成了中央政府的行政任務(wù)要求。

具體而言，這種“效益至上”價(jià)值取向指引下的農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整政策實(shí)踐具有以下幾個(gè)方面的具體表現(xiàn)。

1.過(guò)度追求規(guī)模效益

學(xué)校規(guī)模效益是指“將規(guī)模經(jīng)濟(jì)理論假設(shè)運(yùn)用到教育領(lǐng)域，認(rèn)為大規(guī)模學(xué)校教育資源利用效率更高，單位學(xué)生教育成本更低” ［6］。在這一理論的支持下，以“效益至上”為價(jià)值取向的地方政府將“學(xué)校規(guī)?！薄ⅰ胺?wù)人口”和“服務(wù)半徑”視為農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整的核心指標(biāo)。部分省市的中小學(xué)布局規(guī)劃中常常出現(xiàn)這樣的字眼：“對(duì)學(xué)生在50名以下的農(nóng)村小學(xué)全部撤并” ［7］、“從2006年開(kāi)始，凡小學(xué)一個(gè)年級(jí)生源不足50人、初中一個(gè)年級(jí)生源不足100人的學(xué)校堅(jiān)決撤并” ［8］……這些都直接反映了一些地方政府為了實(shí)現(xiàn)學(xué)校規(guī)模效益的目的，盲目、過(guò)度地通過(guò)把村小和教學(xué)點(diǎn)集中到中心學(xué)校，把中學(xué)集中到城區(qū)的方式來(lái)制造“巨型學(xué)?！焙汀按蟀囝~”班級(jí)，忽視一部分農(nóng)村學(xué)生的年齡大小、上學(xué)距離、交通便利程度、家庭經(jīng)濟(jì)能力，以及受教育質(zhì)量等現(xiàn)實(shí)因素，并對(duì)其正當(dāng)權(quán)益產(chǎn)生了非正義的侵害。

2.行政干預(yù)簡(jiǎn)單粗暴

為了實(shí)現(xiàn)自身效益最大化，一些地方政府習(xí)慣使用強(qiáng)制性的行政干預(yù)手段來(lái)操縱和推進(jìn)農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整，而對(duì)宣傳、論證、勸說(shuō)等其他政策執(zhí)行方式嗤之以鼻。2011年，浙江省縉云縣政府無(wú)視農(nóng)村學(xué)生與農(nóng)民的實(shí)際困難，以行政命令手段強(qiáng)制將麗水市縉云縣大洋鎮(zhèn)上唯一的一所初中進(jìn)行撤并，當(dāng)?shù)卮迕駸o(wú)奈之下，攔下一輛新聞采訪車(chē)，集體下跪，哭求記者為民請(qǐng)命 ［9］。除此之外，一些地方政府相關(guān)文件中經(jīng)常使用“必須撤并”、“強(qiáng)制關(guān)閉”、“不得保留”等命令式話語(yǔ)方式。誠(chéng)然，以權(quán)威性為表征的政府部門(mén)具備使用命令式話語(yǔ)方式的能力，這種能力也為其在統(tǒng)一部署與統(tǒng)一行動(dòng)中獲取最優(yōu)化效益提供了便利。但是，這樣的布局調(diào)整就“變成了從上到下的政府行為，而不是立足于對(duì)本地的實(shí)際調(diào)查，導(dǎo)致結(jié)果為調(diào)整方案一出臺(tái)，報(bào)告、反映雪片飛來(lái)，政府工作被動(dòng)，方案難行，甚至擱淺” ［10］。

3.撤并程序嚴(yán)重失范

一方面，一些地方政府在撤并農(nóng)村中小學(xué)之前沒(méi)有對(duì)農(nóng)村學(xué)校實(shí)際情況進(jìn)行深入與翔實(shí)的實(shí)踐調(diào)查，無(wú)視當(dāng)?shù)貙W(xué)校的辦學(xué)歷史與特色、道路交通情況、上學(xué)距離遠(yuǎn)近等具體因素，“導(dǎo)致因地制宜變成了一句空話，學(xué)校這樣一個(gè)重大事件變得極為隨意和盲目” ［11］。另一方面，在農(nóng)村學(xué)校撤并的決策過(guò)程中，地方政府往往依照“效益至上”的價(jià)值邏輯來(lái)編織話語(yǔ)體系，并以此來(lái)控制農(nóng)村學(xué)校撤并政策的推行。而作為主要相關(guān)利益主體之一的農(nóng)村學(xué)生和家長(zhǎng)在此境遇下則被邊緣化，“他們沒(méi)有知情權(quán)，即使有知情權(quán)的農(nóng)民（包括學(xué)生家長(zhǎng)）根本沒(méi)有參與權(quán)和決策權(quán)” ［12］。雖然，有些地方政府在學(xué)校撤并之前咨詢過(guò)農(nóng)村學(xué)生和家長(zhǎng)的意見(jiàn)，但是在最終決策過(guò)程中很難把他們的意見(jiàn)反映到方案中去。

4.盲目崇拜速度與數(shù)量

衡量農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整成功與否的關(guān)鍵取決于其能否在提高農(nóng)村學(xué)校教育質(zhì)量的過(guò)程中促進(jìn)義務(wù)教育的均衡發(fā)展，實(shí)現(xiàn)教育公平。然而，一些地方政府漠視了這一根本的目標(biāo)導(dǎo)向，轉(zhuǎn)而給予政治績(jī)效以優(yōu)先關(guān)注，盲目地追求以運(yùn)動(dòng)化的運(yùn)作方式對(duì)農(nóng)村中小學(xué)進(jìn)行大規(guī)模與高強(qiáng)度撤減，并提出了限期、定額撤并學(xué)校的硬性要求。例如，2003年江蘇省宣稱“兩年之內(nèi)我省小學(xué)要調(diào)減到9 000所以內(nèi)，初中調(diào)減到2 200所左右，今年調(diào)整的重點(diǎn)是農(nóng)村小學(xué)” ［13］。甘肅省某市要求“到2013年，全市撤并中小學(xué)校1 273所，新建學(xué)校61所，學(xué)?？倲?shù)由現(xiàn)有的2 249所減少到1 037所，中小學(xué)?？倲?shù)減少54%” ［14］。此外，某些地方政府還將學(xué)校撤并的速度與數(shù)量納入考核評(píng)價(jià)體系。陜西某縣要求對(duì)布點(diǎn)調(diào)整工作進(jìn)行考核，“對(duì)調(diào)整力度大，實(shí)施效果好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)給予表彰獎(jiǎng)勵(lì)。對(duì)行動(dòng)遲緩的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，除通報(bào)批評(píng)外，年度考核不能評(píng)為優(yōu)秀” ［15］。由此可見(jiàn)，在行政績(jī)效的激勵(lì)或“壓迫”下，“超額”、“大范圍”不可避免地成為農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整的口號(hào)與目標(biāo)。

綜上可知，在“效益至上”價(jià)值取向的指引下，一些地方政府基于自身的政治考量，把農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整政策簡(jiǎn)單地理解為農(nóng)村中小學(xué)的“撤”與“并”，并在撤并過(guò)程中采取形式化、“一刀切”等效益化的工作方式。雖然這種方式可能實(shí)現(xiàn)學(xué)校辦學(xué)的規(guī)模效益，但它也同時(shí)引發(fā)農(nóng)村學(xué)生及其家庭的正當(dāng)權(quán)益遭受重大損失。如果農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整以損害一部分人的合理權(quán)益為代價(jià)，去換取另一部分人教育質(zhì)量的提高，那么這無(wú)疑是不公正的。

三、注重公正：農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整應(yīng)有的價(jià)值追求

公正是社會(huì)制度的首要價(jià)值。近年來(lái)，黨中央在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的指導(dǎo)思想上實(shí)現(xiàn)了由“效率優(yōu)先，兼顧公平”到更加注重“社會(huì)公平正義”的重大轉(zhuǎn)變 ［16］。那么，何為公正呢？不同時(shí)代、同一時(shí)代的不同個(gè)人關(guān)于公正的理解都是有很大不同的，我們無(wú)法草率地宣稱某一公正理論是正確的或者是錯(cuò)誤的。即使如此，我們?nèi)匀荒軌蛟谶@些紛繁復(fù)雜的公正理論中總結(jié)出一些與我國(guó)當(dāng)前時(shí)代相適切的基本共識(shí)。

首先，我們都應(yīng)該承認(rèn)，參與社會(huì)合作的每個(gè)公民都應(yīng)該享有社會(huì)基本權(quán)利（如思想言論自由權(quán)、生命權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、受教育權(quán)等）。未經(jīng)允許，個(gè)人的這些權(quán)利是不容侵犯的。這是一個(gè)社會(huì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)最為基本的條件。其次，每一個(gè)社會(huì)成員都應(yīng)該享有均等的發(fā)展權(quán)利，在發(fā)展機(jī)會(huì)面前，人人都是平等的。雖然，每個(gè)人的社會(huì)地位、家庭背景、自然稟賦千差萬(wàn)別，但這絲毫不能否定“機(jī)會(huì)面前，人人平等”原則的合理性。因?yàn)槊總€(gè)人都具有發(fā)展的潛力與權(quán)利，具有相同的人格尊嚴(yán)，都在參與社會(huì)合作中貢獻(xiàn)自己的力量。最后，公正作為一種德性意義上的價(jià)值追求，它理應(yīng)要求一部分在能力、自然稟賦、社會(huì)環(huán)境等方面占優(yōu)勢(shì)的人給予另一些占劣勢(shì)的社會(huì)弱勢(shì)群體充分的物質(zhì)幫助與人道關(guān)懷，從而促使社會(huì)整體不斷向前發(fā)展。

雖然，公正對(duì)各個(gè)領(lǐng)域都具有很大的吸引力，而農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整為何也需要追求公正呢？具體原因主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.基于對(duì)教育政策的理解

公平與效率都是教育政策所要追求的價(jià)值目標(biāo)，然而它們之間常常是相互沖突的，二者都試圖爭(zhēng)取在教育政策的制定與執(zhí)行中獲得主導(dǎo)性價(jià)值地位。然而，教育政策的本質(zhì)是對(duì)教育資源與利益進(jìn)行分配的公共性政策，不同的教育政策方案決定著教育資源在社會(huì)中的不同分布情況，決定著社會(huì)中教育機(jī)會(huì)和權(quán)利的不同分配，并進(jìn)而影響社會(huì)公平與正義 ［17］。這一性質(zhì)范疇決定了教育政策理應(yīng)內(nèi)在地具有公正的品質(zhì)，并將公正作為其優(yōu)先的價(jià)值追求。為此，《發(fā)展規(guī)劃綱要》明確提出要“把促進(jìn)公平作為國(guó)家基本教育政策”。這就意味著，社會(huì)主義教育現(xiàn)代化建設(shè)必須以教育公正作為教育公共政策選擇、制定與執(zhí)行的價(jià)值核心。農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整作為一項(xiàng)對(duì)教育資源進(jìn)行再分配的教育公共政策，它與多元主體的利益密切相關(guān)，故而也需要體現(xiàn)出教育公正性。具體而言，在農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整過(guò)程中，學(xué)生、家長(zhǎng)、村干部、教師、合并校校長(zhǎng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、教育主管部門(mén)等不同主體都有著相互迥異的利益訴求，各方對(duì)學(xué)校布局調(diào)整政策的態(tài)度和行動(dòng)反應(yīng)是不同的。如果教育政策沒(méi)有堅(jiān)持公正的價(jià)值取向，保障各方的合理權(quán)利與機(jī)會(huì)，那么這樣的改革必然是無(wú)效的，并將會(huì)引起相關(guān)利益主體之間的矛盾與沖突。

2.基于對(duì)教育本質(zhì)的認(rèn)識(shí)

“作為促使年輕一代身心發(fā)展的主要屬性，教育的本質(zhì)是培養(yǎng)人的社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)，是教育者有目的有意識(shí)地對(duì)受教育者給予影響和利用，促使其發(fā)展的專門(mén)培養(yǎng)人的社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)?！?［18］也就是說(shuō)，與其他以物質(zhì)產(chǎn)品或精神產(chǎn)品的生產(chǎn)為對(duì)象的社會(huì)生產(chǎn)活動(dòng)相區(qū)別，學(xué)校教育的本質(zhì)在于育人。此處所指的“人”并不是特定的對(duì)象或者是特定的階層，而是指所有具有發(fā)展?jié)摿桶l(fā)展意愿的合格社會(huì)成員。因此，公平地保障每一位受教育者的教育權(quán)利與機(jī)會(huì)是教育本質(zhì)的內(nèi)在要求?；诖?，我們認(rèn)為衡量農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整的政策效益不能僅僅從經(jīng)濟(jì)角度出發(fā)，以簡(jiǎn)單粗暴的行政手段去盲目追求學(xué)校撤并的“快”與“多”。相反，農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整更應(yīng)該遵循公正的價(jià)值尺度，在政策制定、執(zhí)行與評(píng)估等全部過(guò)程中以促進(jìn)所有義務(wù)教育階段學(xué)生的身心健康發(fā)展為價(jià)值旨?xì)w，保障每一位農(nóng)村學(xué)生的基本受教育權(quán)利和平等的受教育機(jī)會(huì)，并對(duì)一些合理權(quán)益受損的農(nóng)村學(xué)生及其家庭進(jìn)行充分而又恰當(dāng)?shù)睦嫜a(bǔ)償。只有這樣，農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整才能順利克服“效益至上”的價(jià)值取向，實(shí)現(xiàn)對(duì)教育本質(zhì)的回歸。

3.基于對(duì)兒童受教育權(quán)的思考

農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整造成一些農(nóng)村中小學(xué)學(xué)生家校距離擴(kuò)大，上學(xué)過(guò)程中消耗的時(shí)間也相應(yīng)地增多。這對(duì)于農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生的“就近入學(xué)”權(quán)利構(gòu)成了侵害。須知，“就近入學(xué)”是我國(guó)法律規(guī)定的政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)。例如，2006年新修訂的《義務(wù)教育法》第十二條明文規(guī)定：“適齡兒童、少年免試入學(xué)。地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學(xué)校就近入學(xué)。”由于不能“就近入學(xué)”，一部分農(nóng)村學(xué)生因?yàn)樯蠈W(xué)費(fèi)用增多、安全隱患增加等客觀原因而延遲上學(xué)，甚至是輟學(xué)在家，無(wú)法及時(shí)地享有最為基本的受教育機(jī)會(huì)，這對(duì)他們來(lái)說(shuō)是極為不公正的。在自由平等意識(shí)高揚(yáng)的今天，受教育權(quán)已經(jīng)成為一項(xiàng)基本人權(quán)，不僅是判斷一個(gè)社會(huì)公正性與合法性的必要指標(biāo)，而且具有重要的普世性意義。因此，農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整不能因?yàn)椤靶б嬷辽稀眱r(jià)值取向的指引而致使一部分農(nóng)村中小學(xué)生受教育權(quán)利受損，他們的正當(dāng)權(quán)益理應(yīng)平等地得到保障。

4.基于對(duì)農(nóng)村學(xué)校文化傳承功能的判斷

農(nóng)村學(xué)校是農(nóng)村文明與開(kāi)化的象征性空間，對(duì)村民教化具有不可替代的獨(dú)特作用。農(nóng)村學(xué)校的物理性“在場(chǎng)”始終以隱性或者是顯性的方式傳播現(xiàn)代社會(huì)價(jià)值，對(duì)村民產(chǎn)生持續(xù)的正向教化作用。學(xué)?，槵樧x書(shū)聲、升國(guó)旗、奏國(guó)歌等等這些文化儀式無(wú)處不在地促使他們心靈飽受震撼。然而，隨著農(nóng)村中小學(xué)的大量撤并，村民失去了文化濡染的場(chǎng)所，農(nóng)村文明也喪失了傳承的陣地?！啊逯袑W(xué)’消失后，農(nóng)村文化必然面臨著失傳或缺乏‘連續(xù)性’，當(dāng)農(nóng)村的孩子還未開(kāi)始接受或剛剛開(kāi)始接受農(nóng)村文化時(shí)，就離開(kāi)了‘農(nóng)村文化’的沃土———農(nóng)村?！?［19］這背后所蘊(yùn)隱的是一種“城市中心主義”的教育觀，它本身就意味著一種不公正。當(dāng)農(nóng)村中小學(xué)學(xué)生被集中到城鎮(zhèn)上學(xué)后，他們?cè)谡n堂中所接觸到的觀念是“城市是先進(jìn)的，農(nóng)村是落后的”，他們被教師寄予“好好讀書(shū)，離開(kāi)農(nóng)村”的教育期望。這種具有歧視性的教育觀間接造成了農(nóng)村學(xué)校的大量撤并，也加速了農(nóng)村文化的斷裂與衰亡。為此，農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整理應(yīng)秉持公正的價(jià)值取向，正確理解農(nóng)村學(xué)校文化傳承和濡染的特定價(jià)值與功能，進(jìn)行科學(xué)合理的撤并。

四、策略思考：農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整公正化的理性選擇

為了促使農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整擯棄“效益至上”的價(jià)值取向，代之以“注重公正”的價(jià)值追求，我們應(yīng)努力從以下幾個(gè)方面入手。

1.回歸“以生為本”的教育本位

科學(xué)發(fā)展觀的第一要義是以人為本。與此同理，國(guó)家發(fā)展教育的根本目的在于促進(jìn)所有學(xué)生的身心健康發(fā)展，即“以生為本”。“以生為本”意味著國(guó)家教育政策的頒發(fā)與執(zhí)行、學(xué)校的教學(xué)與管理等一系列教育活動(dòng)不能像商業(yè)投資或者是工廠生產(chǎn)產(chǎn)品一樣，一味地追求“投入—產(chǎn)出”效益，而應(yīng)該以一切學(xué)生的全面發(fā)展為價(jià)值旨?xì)w。在此意義上，所有的學(xué)生都享有公平的教育條件與教育成就?！罢雽?shí)現(xiàn)其建設(shè)目標(biāo)，在制度設(shè)計(jì)和創(chuàng)新的過(guò)程中，必須要遵循利益均衡和激勵(lì)相容等基本的制度設(shè)計(jì)原理，以降低制度摩擦阻力，提高制度的針對(duì)性和效率?！?［20］為此，地方政府在農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整過(guò)程中亟須破除“效益至上”的經(jīng)濟(jì)理性思維，不能以節(jié)約資源或資源的效益最大化為單一的政策制定與執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)該堅(jiān)持以“以生為本”為首要的政策理念，并在此基礎(chǔ)上追求其他效益。只有這樣，農(nóng)村學(xué)校的撤并實(shí)踐才能真正考慮農(nóng)村家庭的經(jīng)濟(jì)狀況、學(xué)生年齡、上學(xué)距離的遠(yuǎn)近、道路交通的便捷程度、學(xué)校的教育質(zhì)量等一些與農(nóng)村中小學(xué)學(xué)生發(fā)展密切相關(guān)的問(wèn)題，才能在提高辦學(xué)效益的同時(shí)保障農(nóng)村貧困家庭子女的正當(dāng)權(quán)益，實(shí)現(xiàn)教育公正。

2.以法律規(guī)范農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整程序

十八屆四中全會(huì)要求全面推進(jìn)依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，并強(qiáng)調(diào)要“加強(qiáng)和改進(jìn)政府立法制度建設(shè)，完善行政法規(guī)、規(guī)章制定程序” ［21］。法律是公正的保障，這就像亞里士多德所說(shuō)的那樣，“要使事物合乎于正義（公平），須有毫無(wú)偏私的權(quán)衡；法律恰恰正是這樣一個(gè)中道的權(quán)衡” ［22］。農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整政策作為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一項(xiàng)教育改革，也應(yīng)不斷加強(qiáng)法制建設(shè)。然而，這一政策的程序一直缺乏法律的有效約束。多年來(lái)，農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整“只有政策的指導(dǎo)，而沒(méi)有法律的保障，終究不能成為教育管理者和教育工作者的法定義務(wù)。由于政策本身不具有強(qiáng)制力，加上政策執(zhí)行者沒(méi)有法定義務(wù)的規(guī)范，在某些情況下難免出現(xiàn)執(zhí)行不嚴(yán)、不到位甚至錯(cuò)位的情況” ［23］。因此，以法律規(guī)范農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整程序是促進(jìn)其公正化的必要舉措。首先，應(yīng)以法律明文規(guī)定地方政府決策之前，要在實(shí)踐調(diào)查的基礎(chǔ)上制定出科學(xué)具體的學(xué)校撤并基本標(biāo)準(zhǔn)，切忌撤并行為的隨意性與盲目性。其次，硬性要求撤并主體在農(nóng)村學(xué)校撤并決策過(guò)程中要認(rèn)真傾聽(tīng)相關(guān)各方的意見(jiàn)與看法。尤其是作為最直接的利益相關(guān)者的農(nóng)民與學(xué)生，他們的話語(yǔ)意志與利益訴求應(yīng)該充分體現(xiàn)于決策方案之中。最后，在學(xué)校撤并的決策完成之后，其結(jié)果要對(duì)全社會(huì)進(jìn)行公示。公示之后再提交給相關(guān)政府部門(mén)審批與備案，形成最終決策。

3.加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整的監(jiān)測(cè)與評(píng)估

農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整政策執(zhí)行失真的重要原因之一在于缺乏有效的監(jiān)測(cè)與評(píng)估機(jī)制。監(jiān)測(cè)與評(píng)估機(jī)制的缺失致使一些地方政府為了減輕教育財(cái)政壓力，謀取政治績(jī)效，在農(nóng)村學(xué)校撤并過(guò)程中盲目地追求學(xué)校數(shù)量的大幅度下降與在校生人數(shù)的不斷擴(kuò)大，很少考慮這將會(huì)給農(nóng)村文化傳承、農(nóng)村家庭教育投入，以及農(nóng)村中小學(xué)學(xué)生接受教育等方面帶來(lái)諸多不公正的負(fù)面影響。退一步講，即使地方政府在政策執(zhí)行過(guò)程中發(fā)現(xiàn)了不公正的問(wèn)題，那也沒(méi)有相應(yīng)的監(jiān)測(cè)與評(píng)估機(jī)制責(zé)成它去糾正這些偏差。因此，加強(qiáng)對(duì)政策執(zhí)行的監(jiān)測(cè)與評(píng)估對(duì)于促進(jìn)農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整公正化是十分必要的。為此，一方面要明確監(jiān)測(cè)與評(píng)估主體。農(nóng)村學(xué)校撤并的監(jiān)測(cè)與評(píng)估不僅需要作為政策執(zhí)行者的地方政府部門(mén)，需要擁有專業(yè)機(jī)構(gòu)、人員與技術(shù)的第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)，還需要以電視、報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)等為載體的大眾媒體，更需要有著切身體驗(yàn)的農(nóng)民群眾。另一方面，要厘定監(jiān)測(cè)與評(píng)估內(nèi)容。監(jiān)測(cè)與評(píng)估主體需要對(duì)農(nóng)村學(xué)校撤并執(zhí)行過(guò)程中的目標(biāo)與動(dòng)力機(jī)制、中央政策的執(zhí)行力度、投入產(chǎn)出效益，以及農(nóng)民需求與滿意度等幾個(gè)方面進(jìn)行監(jiān)測(cè)與評(píng)估。

4.完善對(duì)利益受損方的利益補(bǔ)償實(shí)踐

農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整造成了一些中小學(xué)學(xué)生的正當(dāng)權(quán)益受損，這些學(xué)生恰恰是經(jīng)濟(jì)能力差、處于社會(huì)不利地位的弱勢(shì)群體。為此，政府部門(mén)應(yīng)該加大教育投入，設(shè)立專項(xiàng)資金對(duì)利益受損方進(jìn)行利益補(bǔ)償。首先，要明晰利益補(bǔ)償?shù)膶?duì)象。利益補(bǔ)償對(duì)象主要是指在農(nóng)村學(xué)校撤并過(guò)程中家庭教育成本增加、上學(xué)路程遙遠(yuǎn)、安全風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大等諸如此類的農(nóng)村家庭及其子女。其次，要確定利益補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容。可以為那些家校距離遠(yuǎn)的走讀學(xué)生提供免費(fèi)、安全的校車(chē)與午餐；為寄宿于城鎮(zhèn)學(xué)校的學(xué)生提供健康飲食與良好住宿條件，給予一定的生活與學(xué)習(xí)補(bǔ)助，并安排專業(yè)的生活與心理健康老師為學(xué)生定期提供幫助。最后，加大對(duì)農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校的教育投入?！皩?duì)于必須要保留的教學(xué)點(diǎn)和小規(guī)模學(xué)校實(shí)行傾斜性政策，在教師配置、經(jīng)費(fèi)撥付、教學(xué)管理、校舍維修改造等方面給予更多支持” ［24］，確保一些農(nóng)村學(xué)生不僅能夠“就近入學(xué)”，而且能夠享受優(yōu)質(zhì)的教育資源。