政府對(duì)生態(tài)旅游區(qū)的財(cái)政支出責(zé)任
——基于財(cái)政支出的公平性研究*

李展碩,趙 博

(中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院，北京100872)

政府對(duì)生態(tài)旅游區(qū)的財(cái)政支出責(zé)任
——基于財(cái)政支出的公平性研究*

李展碩,趙 博

(中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院，北京100872)

生態(tài)旅游產(chǎn)品的核心旅游資源具有整體性、不可分性；加之此類(lèi)旅游產(chǎn)品的連動(dòng)效應(yīng)和強(qiáng)溢出效應(yīng)，致使生態(tài)旅游區(qū)地方政府之間在事權(quán)和支出責(zé)任配置上的不平衡。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)采用財(cái)政支出責(zé)任的公平性標(biāo)準(zhǔn)，明確旅游區(qū)地方政府間的支出責(zé)任。在具體操作層面，可以根據(jù)目的地社區(qū)居民利益原則和地役權(quán)原理，通過(guò)設(shè)立政府間地役權(quán)契約，實(shí)現(xiàn)事權(quán)和支出責(zé)任的公平配置。

公共產(chǎn)品理論；受益范圍；政府支出責(zé)任；財(cái)政公平；政府間合作

一、財(cái)政改革背景下的生態(tài)旅游發(fā)展

生態(tài)旅游(ecotourism)，是指采取生態(tài)友好方式,以可持續(xù)發(fā)展為理念，以保護(hù)生態(tài)環(huán)境為前提，以統(tǒng)籌人與自然和諧為準(zhǔn)則，并依托良好的自然生態(tài)環(huán)境和獨(dú)特的人文生態(tài)系統(tǒng)開(kāi)展旅游的方式[1]。國(guó)際旅游組織(TIES)將生態(tài)旅游定義為，“前往自然區(qū)域，并對(duì)保護(hù)環(huán)境和提高當(dāng)?shù)鼐用窀＠?fù)責(zé)的旅游形式”[2]。在具體內(nèi)涵上，生態(tài)旅游既包括以自然生態(tài)系統(tǒng)為依托開(kāi)展的自然生態(tài)旅游，如扎龍濕地生態(tài)旅游、烏龍國(guó)家森林公園生態(tài)旅游等；也包括依托獨(dú)特的人文資源、以保護(hù)環(huán)境為前提開(kāi)展的人文生態(tài)旅游，如西雙版納 “傣族園”民俗生態(tài)旅游、云南瀘沽湖“摩梭家庭”生態(tài)旅游等。相應(yīng)地，生態(tài)旅游區(qū)是指以生態(tài)旅游為主題，具有較大空間尺度和明確地域邊界的旅游區(qū)[3]。生態(tài)旅游作為一種新興業(yè)態(tài)，在轉(zhuǎn)變旅游業(yè)發(fā)展方式中扮演著不可或缺的角色。對(duì)此，2014年《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《若干意見(jiàn)》)提出,“編制全國(guó)生態(tài)旅游發(fā)展規(guī)劃，加強(qiáng)對(duì)國(guó)家重點(diǎn)旅游區(qū)域的指導(dǎo)，抓好集中連片特困地區(qū)旅游資源整體開(kāi)發(fā)，引導(dǎo)生態(tài)旅游健康發(fā)展”。

立足于當(dāng)前財(cái)稅體制改革的背景研究生態(tài)旅游的引導(dǎo)問(wèn)題，有必要思考：隨著財(cái)政支出在“量”上的擴(kuò)張，如何在“質(zhì)”上保障財(cái)政的支出適當(dāng)、支出結(jié)構(gòu)合理和責(zé)任明確？對(duì)這一問(wèn)題思考，契合了“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”[4]的政策性要求，是調(diào)整政府間關(guān)系的重要一環(huán)。在生態(tài)旅游建設(shè)領(lǐng)域考量這一問(wèn)題，要求明確生態(tài)旅游發(fā)展中政府間財(cái)政支出責(zé)任，以此推動(dòng)區(qū)域旅游一體化建設(shè)、加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、明確生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任等促進(jìn)生態(tài)旅游發(fā)展政策的執(zhí)行。

財(cái)政支出，又稱(chēng)預(yù)算支出，與財(cái)政收入概念相應(yīng)，是指政府為了實(shí)現(xiàn)其職能，依照經(jīng)審批的預(yù)算計(jì)劃將財(cái)政資金用于提供特定公共產(chǎn)品、滿(mǎn)足人民特定公共需求的活動(dòng)。在內(nèi)容上，財(cái)政支出主要包括公共財(cái)政支出、資本性支出、社會(huì)保障支出、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等；在手段上，財(cái)政支出包括財(cái)政撥款、財(cái)政投資、財(cái)政采購(gòu)和財(cái)政貸款等。依照《預(yù)算法》，我國(guó)實(shí)行“一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算”，本級(jí)政府預(yù)算一般用于解決政府管轄范圍內(nèi)的公共服務(wù)問(wèn)題。但是，如果公共服務(wù)跨越兩個(gè)以上行政區(qū)劃(比如南水北調(diào)工程、區(qū)域性霧霾治理)，或者公共服務(wù)需要多級(jí)政府公共提供(比如義務(wù)教育、社會(huì)保險(xiǎn))，預(yù)算支出需要不同政府間的責(zé)任分配，包括中央和地方政府間的支出責(zé)任分配以及地方政府之間的支出責(zé)任分配兩方面。事實(shí)上，中央政府通過(guò)轉(zhuǎn)移支付方式將大量事務(wù)委托給地方政府承擔(dān)，這些事務(wù)究竟屬于哪級(jí)政府的責(zé)任，當(dāng)事政府之間如何劃分責(zé)任，一直存在爭(zhēng)議和討論。因此，基于論述的需要，本文以生態(tài)旅游區(qū)為研究對(duì)象，重點(diǎn)探討地方政府間支出責(zé)任的公平性問(wèn)題。對(duì)這一問(wèn)題的回答，可以為生態(tài)旅游的建設(shè)和支出責(zé)任的分擔(dān)提供充分、可行的建議。

二、財(cái)政支出責(zé)任的公平性標(biāo)準(zhǔn)

財(cái)政支出的公平性?xún)?nèi)涵，可以從不同角度進(jìn)行闡釋:從本體論的角度，財(cái)政支出的公平性包括財(cái)政支出的手段、支出的數(shù)額等支出形式上的公平，其本質(zhì)上是靜態(tài)的公平；從運(yùn)行論的視角，財(cái)政支出的公平是指財(cái)政支出對(duì)社會(huì)公平的影響[5]。前者(形而上學(xué)意義上)公平，是后者(辯證意義上)公平的前提和保障，是“看得見(jiàn)”的公平；后者是前者的目的和歸宿，是公平內(nèi)涵的實(shí)質(zhì)體現(xiàn)。財(cái)政經(jīng)由稅收調(diào)節(jié)收入分配，其目的為達(dá)成結(jié)果公平；財(cái)政支出為社會(huì)成員提供平等的受教育機(jī)會(huì)和醫(yī)療保健機(jī)會(huì)，以實(shí)現(xiàn)起點(diǎn)上的公平，也為結(jié)果公平的達(dá)成創(chuàng)造必要條件[6]。財(cái)政支出在塑造公平方面的作用體現(xiàn)在財(cái)政支出的全過(guò)程中，包括起點(diǎn)公平、過(guò)程公平和結(jié)果公平，其本質(zhì)上是財(cái)政支出從起點(diǎn)至終點(diǎn)的動(dòng)態(tài)公平。本文所述 “財(cái)政支出責(zé)任的公平性”，也是從財(cái)政支出的動(dòng)態(tài)、實(shí)質(zhì)角度對(duì)財(cái)政支出公平性的探討，是起點(diǎn)公平的體現(xiàn)。

財(cái)政公平的討論離不開(kāi)政府事權(quán)和支出責(zé)任的界定：所謂事權(quán)，是指政府承擔(dān)的提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的職能；所謂支出責(zé)任，是指各級(jí)政府為了履行職能而承擔(dān)的財(cái)政支出，也稱(chēng)作“事責(zé)”[7]。根據(jù)公共產(chǎn)品理論，以受益范圍為依據(jù)，可以將公共產(chǎn)品劃分為全國(guó)性公共產(chǎn)品、區(qū)域性公共產(chǎn)品以及準(zhǔn)全國(guó)性的公共產(chǎn)品，此即公共產(chǎn)品的層次性[8]。公共產(chǎn)品的層次性在法律上表現(xiàn)為政府間事權(quán)分配的層次性。依據(jù)“事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)”的原則，可以對(duì)支出責(zé)任的層次性作出如下界定：區(qū)域性公共產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)由地方政府提供，支出責(zé)任由地方政府承擔(dān)；全國(guó)性公共產(chǎn)品和支出責(zé)任相應(yīng)地由中央政府提供和承擔(dān)；對(duì)于中央和地方共享事權(quán)，應(yīng)當(dāng)在區(qū)分中央和地方事權(quán)比例的基礎(chǔ)之上，明確中央和地方支出責(zé)任；對(duì)于地方政府間共享事權(quán)，應(yīng)當(dāng)依據(jù)相同原理進(jìn)行支出責(zé)任劃分。如果地方受益范圍的公共產(chǎn)品由中央政府提供，抑或，溢出效應(yīng)強(qiáng)、跨區(qū)域的公共產(chǎn)品由個(gè)別地方政府提供，則有違財(cái)政支出的公平性原則。據(jù)此，依據(jù)“受益范圍-事權(quán)(公共產(chǎn)品)的劃分-支出責(zé)任配置”的邏輯路徑，政府間支出責(zé)任的公平性，要求在明確政府間受益范圍的基礎(chǔ)上，對(duì)政府間事權(quán)和支出責(zé)任進(jìn)行明確劃分，做到“誰(shuí)受益、誰(shuí)支出”。這也是責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的公平理念在政府間支出責(zé)任劃分上的具體體現(xiàn)[9]。

三、對(duì)生態(tài)旅游區(qū)支出責(zé)任公平性的思考

根據(jù)《風(fēng)景名勝區(qū)條例》、《自然保護(hù)區(qū)條例》等法規(guī)的規(guī)定，在地方政府的事權(quán)劃分上，風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)等生態(tài)旅游區(qū)的規(guī)劃、保護(hù)、利用和管理，概括性地授予“風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)”、“自然保護(hù)區(qū)主管部門(mén)”等地方政府或部門(mén)管理①。然而，這一概括性的規(guī)定在實(shí)踐中可能面臨諸多困境：一方面，同一個(gè)景區(qū)可能分屬不同行政區(qū)劃的政府管轄，對(duì)于跨區(qū)域景區(qū)的開(kāi)發(fā)和管理，僅僅依靠條文的概括性規(guī)定無(wú)法實(shí)現(xiàn)地方政府間事權(quán)的明確劃分；另一方面，對(duì)于一些溢出效應(yīng)和連動(dòng)效應(yīng)較強(qiáng)的生態(tài)旅游公共產(chǎn)品而言，事權(quán)劃分也不是單純依靠法條的規(guī)定得以明確的。對(duì)此，依據(jù)上文提出的“受益范圍-事權(quán)(公共產(chǎn)品)的劃分-支出責(zé)任配置”的分析路徑，以香格里拉旅游區(qū)②為例對(duì)該問(wèn)題進(jìn)行具體分析。

(一)旅游產(chǎn)品的跨區(qū)域性致使支出責(zé)任不清

由于地域、自然、人文等因素的影響，生態(tài)資源往往具有整體性和不可分性。因此，生態(tài)旅游區(qū)作為生態(tài)旅游資源的載體，亦具有生態(tài)系統(tǒng)的關(guān)聯(lián)性和受益范圍的跨區(qū)域性等特征，由此決定其跨區(qū)域公共產(chǎn)品的特性。根據(jù)公共產(chǎn)品理論，此類(lèi)旅游區(qū)的開(kāi)發(fā)、保護(hù)和管理，原則上應(yīng)當(dāng)由其所在區(qū)域的地方政府分擔(dān)。但是，由于法律、法規(guī)對(duì)跨區(qū)域旅游產(chǎn)品的事權(quán)配置不明，加之實(shí)踐中行政區(qū)劃和地方利益的影響，致使事權(quán)上的重復(fù)開(kāi)發(fā)、建設(shè)及地方間支出責(zé)任配置不公等現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。以位于香格里拉生態(tài)旅游區(qū)核心的四川稻城為例，該城地處青藏高原南緣，橫斷山東側(cè)，位置偏僻、交通閉塞、通訊不便[10]。自然地理?xiàng)l件的限制決定了其環(huán)境容量和空間開(kāi)發(fā)上的局限性。據(jù)有學(xué)者統(tǒng)計(jì)[11]，在綜合考慮環(huán)境生態(tài)承載量(EEBC)、資源空間承載量(REBC)、心理承載量(PEBC)、經(jīng)濟(jì)承載量(DEBC)四個(gè)方面的承載量以及其他因素基礎(chǔ)上，得出稻城亞丁的環(huán)境承載力最大值和最適值：旅游者人數(shù)最大值為60萬(wàn)人，最適值為45萬(wàn)人；平均接待游人數(shù)為8700人/天，最適值為6000人/天；此外，從空間因素來(lái)看，稻城亞丁景區(qū)亦存較大限制。環(huán)境容量、空間等因素的限制，致使其旅游開(kāi)發(fā)成本較高，且受益有限。然而，在實(shí)踐中，四川卻在該區(qū)域投入巨資修建了旅游直線(xiàn)機(jī)場(chǎng)，而且還修建了建設(shè)工期長(zhǎng)、難度大的亞丁至瀘沽湖公路，并且繞道木里增加里程100多公里。然而，與距其不到300千米的麗江相比，該區(qū)在游客接待量上一直很少[12]。根據(jù)公共產(chǎn)品理論，由于稻香亞丁在生態(tài)旅游開(kāi)發(fā)中受益范圍有限且開(kāi)發(fā)成本高，該區(qū)域政府在開(kāi)發(fā)中本應(yīng)承擔(dān)有限支出責(zé)任，不宜責(zé)任過(guò)重。然而，由于旅游區(qū)政府間事權(quán)配置不清和支出責(zé)任不明，加之地區(qū)利益的影響，導(dǎo)致其投入巨資進(jìn)行成本、效益不對(duì)稱(chēng)的開(kāi)發(fā)，而且收效甚微，有違“誰(shuí)受益，誰(shuí)支出”的公平性原則。

(二)受益范圍的廣泛性引發(fā)的公平性思考

旅游產(chǎn)品不同于一般公共產(chǎn)品的特點(diǎn)在于其所固有的連動(dòng)效應(yīng)，它不僅媒介游、購(gòu)、娛、食、宿、行六大產(chǎn)業(yè)，而且與環(huán)保、文化產(chǎn)業(yè)亦有很強(qiáng)的關(guān)聯(lián)度，具有“興一業(yè)，旺百業(yè)”的效果。據(jù)有些學(xué)者的統(tǒng)計(jì)顯示[13]，1998年云南省中甸縣開(kāi)展生態(tài)旅游以來(lái)，中甸縣城中心、碧塔海、松贊林寺等景區(qū)的環(huán)境質(zhì)量得到了較大改善；1999年4月至8月間，碧塔海和松贊林寺景區(qū)的地下水質(zhì)量由II類(lèi)水質(zhì)提高為I類(lèi)水質(zhì)，并且中甸城中心的噪聲由2類(lèi)降為0類(lèi)，這不僅體現(xiàn)了香格里拉生態(tài)旅游區(qū)在改善區(qū)域環(huán)境方面強(qiáng)大的正外部性，也說(shuō)明生態(tài)旅游區(qū)的保護(hù)性開(kāi)發(fā)在凈化區(qū)域環(huán)境、改善區(qū)域環(huán)境質(zhì)量方面強(qiáng)大的生態(tài)效果。此外，政府其他投資項(xiàng)目，包括對(duì)旅游景區(qū)的宣傳促銷(xiāo)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等投資亦會(huì)產(chǎn)生強(qiáng)大的關(guān)聯(lián)效果和溢出效應(yīng)。可見(jiàn)，某一區(qū)域的旅游產(chǎn)品具有巨大的關(guān)聯(lián)驅(qū)動(dòng)力，可能會(huì)帶動(dòng)其他區(qū)域經(jīng)濟(jì)的顯著增長(zhǎng)。而且，生態(tài)旅游產(chǎn)品還具有生態(tài)公共產(chǎn)品的溢出效應(yīng)，能夠?yàn)橐欢▍^(qū)域范圍內(nèi)生態(tài)環(huán)境帶來(lái)巨大的生態(tài)效益、人文效益。因此，其受益的邊界不僅限于該旅游區(qū)所在的范圍，應(yīng)當(dāng)籍由此區(qū)域延伸至鄰近區(qū)域。除國(guó)家級(jí)生態(tài)旅游區(qū)外，與之相應(yīng)的事權(quán)和支出責(zé)任亦應(yīng)當(dāng)在受益地區(qū)的政府或部門(mén)之間適當(dāng)分擔(dān)，這也是支出責(zé)任公平性的體現(xiàn)。

四、對(duì)生態(tài)旅游區(qū)支出責(zé)任公平配置的建議

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，每一層政府都是一個(gè)具有經(jīng)濟(jì)利益的主體，當(dāng)政府擁有可支配的資源時(shí)，在私利或者公共利益驅(qū)動(dòng)下，就可能發(fā)生“府際間交易”[14]。然而，法律的高度概括性決定了因“府際間交易”產(chǎn)生的支出責(zé)任不可能通過(guò)法律加以明確。因此，地方政府間支出責(zé)任的公平配置有賴(lài)于政府間利益博弈，通過(guò)契約、合作備忘錄、政府首腦聯(lián)席會(huì)議等形式明確受益邊界和事權(quán)劃分，并利用轉(zhuǎn)移支付等財(cái)政均衡手段，實(shí)現(xiàn)“競(jìng)爭(zhēng)性均等”，以穩(wěn)定政府之間競(jìng)爭(zhēng)[15]。

“旅游本質(zhì)上是一種融合了地理特點(diǎn)和各種區(qū)域性服務(wù)的產(chǎn)品和服務(wù)的集合”[16]，因此，旅游事權(quán)和支出責(zé)任的合理配置需要“府際間交易”中的合作決策。所謂府際間合作決策[14]，是指不同行政區(qū)劃的政府基于誠(chéng)信、合作原則，對(duì)于共同關(guān)注的社會(huì)問(wèn)題進(jìn)行協(xié)同決策，實(shí)現(xiàn)利益多贏共享的目的，其主要形式有：省際官員聯(lián)席會(huì)議、流域糾紛調(diào)處機(jī)制、地區(qū)合作框架等。

然而,如同民事主體之間利益邊界的確定和權(quán)利義務(wù)的公平實(shí)現(xiàn)，需要受到誠(chéng)實(shí)信用、公序良俗原則的限制。政府間受益邊界的明確、事權(quán)和支出責(zé)任的落實(shí)，亦應(yīng)當(dāng)受到相應(yīng)原則的約束。除應(yīng)遵循契約關(guān)系的公平、誠(chéng)實(shí)信用等原則外，政府間旅游合作，尤其是生態(tài)旅游合作中，有必要以目的地社區(qū)利益原則作為府際間合作的約束性原則。所謂目的地社區(qū)利益原則，是指以目的地社區(qū)居民的物質(zhì)利益和精神利益作為府際間旅游合作的考量要素，據(jù)此衡量府際間交易、支出以及補(bǔ)償?shù)墓叫?，具體包括目的地社區(qū)居民的生活改善、可支配收入提高、生態(tài)環(huán)境的優(yōu)化和社區(qū)文化的繼承等。該原則要求生態(tài)旅游合作開(kāi)發(fā)應(yīng)當(dāng)盡可能避免目的地社區(qū)的物價(jià)上漲、生態(tài)破壞以及對(duì)社區(qū)、民族文化造成沖擊等不良影響，且對(duì)于已經(jīng)造成的不良影響予以補(bǔ)償。

針對(duì)生態(tài)旅游區(qū)地方政府間旅游合作、事權(quán)劃分及支出責(zé)任配置的公平性，社區(qū)居民利益原則及其適用之原理提供了具體的操作“指南”。

(一)社區(qū)居民利益原則和地役權(quán)原理

在具體操作過(guò)程中，以目的地居民利益原則作為約束契約各方的原則，要求支出責(zé)任的配置應(yīng)當(dāng)符合目的地保護(hù)性開(kāi)發(fā)的要求。一方面，通過(guò)生態(tài)旅游合作開(kāi)發(fā)增進(jìn)旅游區(qū)社區(qū)的公眾福利，這要求財(cái)政支出應(yīng)當(dāng)主要用于生活設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施的改善以及生活水平的提高等社區(qū)民生建設(shè)領(lǐng)域；另一方面，在開(kāi)發(fā)過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)注重目的地居民生態(tài)、文化的保護(hù)，由此決定了目的地受益的有限性及受益地區(qū)對(duì)目的地社區(qū)財(cái)政補(bǔ)償?shù)囊?。?duì)此，可以根據(jù)民法上的地役權(quán)制度，通過(guò)設(shè)立政府間地役權(quán)契約等方式，實(shí)現(xiàn)政府間事權(quán)、支出責(zé)任的公平配置。

“稱(chēng)地役權(quán)者，謂之以他人土地供自己土地便宜之用之權(quán)，故地役權(quán)系在他人土地上存有負(fù)擔(dān)，以提高自己土地(需役地)價(jià)值之權(quán)利”[17]。在生態(tài)旅游開(kāi)發(fā)中，旅游產(chǎn)品的公益性以及社區(qū)利益的原則，決定了保護(hù)性開(kāi)發(fā)為主的旅游區(qū)開(kāi)發(fā)方式。因此，旅游開(kāi)發(fā)的最大受益者并非生態(tài)旅游資源所在地的區(qū)域，而是因環(huán)境溢出效應(yīng)及連動(dòng)效應(yīng)受益的鄰近地區(qū)。根據(jù)地役權(quán)原理，如果把生態(tài)旅游區(qū)的生態(tài)旅游資源視為地役權(quán)契約中的供役地，則依托生態(tài)旅游區(qū)開(kāi)發(fā)的其他區(qū)域可視為契約中的需役地，二者之間存在“唇亡齒寒”的關(guān)系：需役地權(quán)利人因其產(chǎn)業(yè)、區(qū)域發(fā)展的需要，在契約安排中要求供役地權(quán)利人承擔(dān)一定的義務(wù)，包括自然資源的保育、過(guò)度開(kāi)發(fā)的禁止等，以使需役地權(quán)利人獲益；由此為供役地權(quán)利人帶來(lái)的成本和發(fā)展等方面的限制，可以通過(guò)政府間的地役權(quán)契約實(shí)現(xiàn)雙方的財(cái)政支出補(bǔ)償。此外，地役權(quán)的設(shè)立不以相鄰地域?yàn)橄?，可以將直接關(guān)聯(lián)的產(chǎn)業(yè)、地區(qū)均納入地役權(quán)的效力范圍；而且，地役權(quán)的設(shè)立亦受到強(qiáng)制性規(guī)則(包括地役權(quán)的相關(guān)規(guī)定、區(qū)域生態(tài)旅游發(fā)展規(guī)劃等)的限制。可見(jiàn)地役權(quán)的原理為財(cái)政支出的跨區(qū)域補(bǔ)償，提供了正當(dāng)?shù)姆ɡ硪罁?jù)和可資操作的標(biāo)準(zhǔn)。

(二)實(shí)例闡釋?zhuān)合愀窭锢鷳B(tài)旅游區(qū)的建設(shè)[18]

由于開(kāi)發(fā)禁止、聚集規(guī)模等環(huán)境、政策因素的限制，滇西北香格里拉生態(tài)旅游區(qū)的發(fā)展以區(qū)域重要經(jīng)濟(jì)文化中心(包括麗江、林芝、阿壩等門(mén)戶(hù)城市)作為旅游中轉(zhuǎn)和服務(wù)地；并且，以小規(guī)模進(jìn)入旅游目的地(包括昌都、迪慶、甘孜等核心區(qū)域)的形式為主，不適宜大規(guī)模大眾旅游的開(kāi)發(fā)。因此，在生態(tài)旅游開(kāi)發(fā)中，核心區(qū)域的迪慶、甘孜等縣在提供生態(tài)旅游產(chǎn)品的同時(shí)，不可能分享到旅游開(kāi)發(fā)中的全部利益：生態(tài)產(chǎn)品的環(huán)境溢出效應(yīng)，可以使得周邊地區(qū)大氣、水等環(huán)境的質(zhì)量改善，以滿(mǎn)足游客對(duì)生態(tài)和優(yōu)美環(huán)境的需求；旅游產(chǎn)品的連動(dòng)效應(yīng)，使得游客集散中心(諸如麗江、林芝、阿壩等城市)在購(gòu)物、住宿、交通等旅游產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)獲得遠(yuǎn)超游覽收益的不菲效益。以四川省的甘孜和阿壩兩州為例[19]：2008年，四川省1091.52億元旅游總收入中，作為核心區(qū)的甘孜州旅游總收入僅為7.77億元，而作為門(mén)戶(hù)區(qū)的阿壩州旅游總收入達(dá)17.42億元；2009年，四川省旅游總收入為1472.48億元，其中，甘孜州旅游總收入17.78億元，阿壩州旅游總收入40.68億元。顯然，作為游客集散中心的麗江、林芝、阿壩等城市是旅游開(kāi)發(fā)中的最大受益者，也是地方政府旅游收入的主要來(lái)源。這就產(chǎn)生了前文所述的事權(quán)劃分和支出責(zé)任分擔(dān)的公平性問(wèn)題。

根據(jù)目的地社區(qū)利益原則的要求，政府間受益邊界的確定、事權(quán)劃分和支出責(zé)任配置，應(yīng)當(dāng)受到目的地居民利益的限制：一方面，核心區(qū)域的保護(hù)性開(kāi)發(fā)模式，決定了該區(qū)域受益邊界、事權(quán)和支出責(zé)任的有限性；另一方面，門(mén)戶(hù)區(qū)域城市(甚至包括整個(gè)生態(tài)旅游區(qū))在實(shí)現(xiàn)宿、行、購(gòu)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展和收益增長(zhǎng)的同時(shí)，這些主要受益地區(qū)理應(yīng)通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方式，對(duì)目的地社區(qū)進(jìn)行用益補(bǔ)償。根據(jù)財(cái)政支出的公平性標(biāo)準(zhǔn)和目的地社區(qū)原則的要求，核心區(qū)的事權(quán)配置應(yīng)當(dāng)以帶動(dòng)本區(qū)居民生活、環(huán)境和收入為主要目的；相應(yīng)地，支出責(zé)任的對(duì)象范圍，應(yīng)當(dāng)限于建設(shè)排水、供電、環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)等民用基礎(chǔ)設(shè)施和景區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施。至于帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的事權(quán)和支出責(zé)任，應(yīng)當(dāng)主要由門(mén)戶(hù)區(qū)政府承擔(dān)。除了本城市服務(wù)所需的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)外，還應(yīng)當(dāng)對(duì)核心區(qū)域的交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和周邊集散城市的財(cái)政支出承擔(dān)主要責(zé)任。原因在于，這些區(qū)域是生態(tài)旅游發(fā)展的主要受益者。在簽訂政府間契約的過(guò)程中，門(mén)戶(hù)區(qū)政府以使用核心區(qū)生態(tài)資源為目的簽訂地役權(quán)合同，其內(nèi)容可以包括[20]：供役地的權(quán)利人(即核心區(qū)政府)基于地役權(quán)人(即門(mén)戶(hù)區(qū)政府)發(fā)展生態(tài)旅游的需要，應(yīng)當(dāng)負(fù)擔(dān)一定的作為和不作為義務(wù)，包括容忍地役權(quán)人為連通核心區(qū)而建設(shè)必要的交通設(shè)施、不得從事破壞性開(kāi)發(fā)生態(tài)資源(不作為地役權(quán))、保育核心生態(tài)旅游資源(作為地役權(quán))等；由此產(chǎn)生的對(duì)價(jià)，可以通過(guò)門(mén)戶(hù)區(qū)政府對(duì)核心區(qū)政府轉(zhuǎn)移支付等方式實(shí)現(xiàn)支出補(bǔ)償，以實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)基礎(chǔ)上的責(zé)任公平配置。

五、結(jié)語(yǔ)

生態(tài)旅游區(qū)兼具生態(tài)保護(hù)區(qū)和旅游區(qū)的雙重屬性，不僅具有生態(tài)保護(hù)區(qū)的環(huán)境溢出效應(yīng)，而且兼具旅游產(chǎn)品的連動(dòng)效應(yīng)，可能為鄰近地區(qū)帶來(lái)巨大的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益。此外，由于自然資源的整體性和不可分性，大多生態(tài)旅游產(chǎn)品具有跨區(qū)域性的特征。因此，根據(jù)“受益范圍—事權(quán)劃分—支出責(zé)任配置”的公平性分析路徑，生態(tài)旅游區(qū)財(cái)政支出責(zé)任的配置，不僅限于旅游區(qū)地方政府之間，而且應(yīng)當(dāng)延伸至更廣的范圍。由此，產(chǎn)生了政府對(duì)生態(tài)旅游區(qū)支出責(zé)任的公平性配置問(wèn)題。對(duì)此，根據(jù)目的地社區(qū)居民利益原則及地役權(quán)原理，設(shè)立政府間地役權(quán)契約，以實(shí)現(xiàn)地方政府間事權(quán)、支出責(zé)任的配置公平。

注釋?zhuān)?/p>

① 《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》第二十一條規(guī)定，“地方級(jí)自然保護(hù)區(qū)，由其所在地的縣級(jí)以上地方人民政府有關(guān)自然保護(hù)區(qū)行政主管部門(mén)管理”；《風(fēng)景名勝區(qū)條例》第二十五條規(guī)定，“風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的重要景觀進(jìn)行調(diào)查、鑒定，并制定相應(yīng)的保護(hù)措施”。亦可見(jiàn)于《風(fēng)景名勝區(qū)條例》第三章、第四章、第五章對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃、保護(hù)、管理的規(guī)定。

② 香格里拉生態(tài)旅游區(qū)跨西藏、四川、云南、青海四省區(qū)。西藏昌都地區(qū)、四川甘孜藏族自治州及涼山州的木里縣、云南迪慶州是旅游區(qū)規(guī)劃的核心。西藏林芝地區(qū)、云南麗江市、四川阿壩州、青海玉樹(shù)州的玉樹(shù)縣、囊謙縣和果洛州的久治縣、瑪多縣、班瑪縣為規(guī)劃的延伸區(qū)。參見(jiàn)中華人民共和國(guó)國(guó)家旅游局.中國(guó)香格里拉生態(tài)旅游區(qū)總體規(guī)劃(2007-2020)[Z].北京:中國(guó)旅游出版社,2008:1-59.下文所述稻城亞丁和中甸縣(現(xiàn)為“香格里拉縣”)，分別隸屬于四川甘孜州和云南迪慶州，屬于規(guī)劃的核心區(qū)域。

[1]GB/T 26362-2010 CN-GB.國(guó)家生態(tài)旅游示范區(qū)建設(shè)與運(yùn)營(yíng)規(guī)范[Z].北京:中國(guó)旅游出版社,2008.

[2]Audrey Kelm.Ecotourism: Calling a Truce Between Ski Resort Develops and Environmental Groups[J].21 Pac.McGeorge Global Bus.& Dev.L.J.341, 341(2008).

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(責(zé)任編輯：王佩)

TheFiscalExpenditureResponsibilityoftheEcologicalTourismZoneGovernments——Based on Research of the Fairness of Fiscal Expenditure

LI Zhan-shuo, ZHAO Bo

(Law School of Renmin University of China, Beijing 100872, China)

The core resources of ecotourism products characterize integrity and inseparability.Moreover, chain effects and strong spillover effects on adjacent areas arise the imbalance of the powers and fiscal responsibilities among relevant local governments in ecotourism areas.To deal with it, the fairness of fiscal expenditure should be applied to define expenditure responsibilities among local governments in these areas.Specifically, the fair allocation of powers and sharing of responsibilities could be achieved by contracts among local governments according to the principle of community residents’ interests and the guidance of easement theories.

public goods theory; beneficial areas; fiscal responsibility; fairness of fiscal expenditure; intergovernmental cooperation

1673-2103(2015)06-0089-05

2015-10-20

李展碩(1991-)，男，山東棗莊人，碩士研究生，研究方向:產(chǎn)業(yè)法財(cái)政支出政策的銜接與協(xié)調(diào); 趙博(1990-)，男，河南濮陽(yáng)人，碩士研究生，研究方向：物權(quán)法。

D912.29

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