欠發(fā)達地區(qū)加快推進新型城鎮(zhèn)化的研究
——以山東菏澤市為例*

彭建平

(冀魯豫邊區(qū)革命紀(jì)念館，山東菏澤274000)

欠發(fā)達地區(qū)加快推進新型城鎮(zhèn)化的研究
——以山東菏澤市為例*

彭建平

(冀魯豫邊區(qū)革命紀(jì)念館，山東菏澤274000)

菏澤市加快推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，既利長遠也利當(dāng)前，是遠近結(jié)合的戰(zhàn)略支點，對穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)和惠民生等具有重要意義。當(dāng)前和今后一個時期，菏澤市要緊緊抓住城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的歷史機遇期，科學(xué)規(guī)劃城鎮(zhèn)布局、切實提高建設(shè)水平和積極推進公共服務(wù)均等化等，努力探索出一條既符合工業(yè)化、信息化和國際化潮流，又符合經(jīng)濟、社會和文化實際的新型城鎮(zhèn)化路子。

新型城鎮(zhèn)化；戰(zhàn)略重點；研究

我國城鎮(zhèn)化已進入加速發(fā)展的中后期階段，其基本特征就是以人為本、生態(tài)文明和特色新型。對于菏澤市而言，要立足于欠發(fā)達的實際，適應(yīng)新常態(tài)，用好新機遇，采取新舉措，以奮發(fā)有為的精神、超?？缭降乃悸?、扎實苦干的作風(fēng)，積極推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，力爭趕上全國城鎮(zhèn)化發(fā)展水平。

一、加快推進新型城鎮(zhèn)化的重要意義

城鎮(zhèn)化是伴隨工業(yè)的發(fā)展，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)在城鎮(zhèn)聚集、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中的自然歷史過程，是人類社會發(fā)展的客觀趨勢，是一個地區(qū)現(xiàn)代化的必由之路。從某種角度上講，加快推進新型城鎮(zhèn)化既利長遠也利當(dāng)前，是遠近結(jié)合的戰(zhàn)略支點，對促增長、調(diào)結(jié)構(gòu)和惠民生等具有重要意義。

(一)加快推進新型城鎮(zhèn)化是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的必然選擇

首先新型城鎮(zhèn)化可使農(nóng)村人口不斷減少、人均資源不斷提升、就業(yè)狀態(tài)不斷充分，進而推動形成新的農(nóng)業(yè)發(fā)展方式、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和經(jīng)營體系，成為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必要條件；其次新型城鎮(zhèn)化可使城鎮(zhèn)人口增加、消費結(jié)構(gòu)升級和產(chǎn)品需求提高，進而推動農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和數(shù)量的提升，成為城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的不竭動力；其三新型城鎮(zhèn)化可使工業(yè)化加快發(fā)展，進而有條件裝備農(nóng)業(yè)、改進農(nóng)業(yè)和提升農(nóng)業(yè)等，實現(xiàn)城鎮(zhèn)向支持農(nóng)村的轉(zhuǎn)變。

(二)加快推進新型城鎮(zhèn)化是增加農(nóng)民收入的有效途徑

菏澤市農(nóng)村人多地少，人均占有資源少，多處于不充分就業(yè)狀態(tài)，這是造成農(nóng)民收入低的重要因素。加快推進新型城鎮(zhèn)化，一是可使大量農(nóng)民轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)，在就業(yè)過程中農(nóng)民直接獲得非農(nóng)收入；二是可使農(nóng)村規(guī)模化水平提高，促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，提高農(nóng)民務(wù)農(nóng)收入；三是可使城鎮(zhèn)周邊土地資源升值，導(dǎo)致部分農(nóng)民分享增值收益，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。

(三)加快推進新型城鎮(zhèn)化是有效擴大內(nèi)需的最大潛力

一方面，新型城鎮(zhèn)化能夠有力拉動消費需求。從菏澤市看，2014年全市城鎮(zhèn)居民人均消費性支出14930元，農(nóng)村居民人均消費性支出5783元，1個農(nóng)村居民轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)居民可直接增加消費需求9147元；如果按年提高1.5個百分點的城鎮(zhèn)化速度，2015年將有18萬以上農(nóng)村居民轉(zhuǎn)城鎮(zhèn)居民，將增加16億元以上的消費需求。另一方面，新型城鎮(zhèn)化能夠有力拉動投資需求。如供電、道路和通訊等大量的基礎(chǔ)設(shè)施投資，教育、文化和衛(wèi)生等大量的公共服務(wù)設(shè)施投資，大量的生產(chǎn)性投資和房地產(chǎn)投資等。

(四)加快推進新型城鎮(zhèn)化是優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的重要抓手

新型城鎮(zhèn)化帶來的人口、資源和產(chǎn)業(yè)等要素的聚集，推動了以商貿(mào)、餐飲和旅游等為主的生活性服務(wù)業(yè)，更成為金融、保險和物流等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的主要載體，并且還推動了教育、文化和衛(wèi)生等公共服務(wù)業(yè)的發(fā)展，使服務(wù)業(yè)的范圍拓展、規(guī)模擴大和質(zhì)量提高。同時，新型城鎮(zhèn)化通過整合資源、優(yōu)化配置和聚集人力等，為工業(yè)化發(fā)展提供較大回旋、調(diào)整、優(yōu)化的空間，促使企業(yè)形成充分競爭、增強創(chuàng)新能力和提高管理水平，進而促進工業(yè)由小變大、由大變強。

(五)加快推進新型城鎮(zhèn)化是提高生活水平的戰(zhàn)略舉措

新型城鎮(zhèn)化既能提高居民生產(chǎn)效率，又能提升居民生活質(zhì)量。通過推進新型城鎮(zhèn)化可使城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施得到逐步完善、公共服務(wù)能力得到不斷增強、生態(tài)環(huán)境得到持續(xù)提升，居民生活會更加舒適便捷、精神文化會更加豐富多彩。伴隨著新型城鎮(zhèn)化的推進，將有越來越多的農(nóng)村居民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，并在勞動就業(yè)、子女上學(xué)、工資福利、衛(wèi)生醫(yī)療、社會保障等方面享受平等權(quán)利，從而分享發(fā)展、改革和穩(wěn)定等現(xiàn)代社會的成果。

(六)加快推進新型城鎮(zhèn)化是實現(xiàn)科學(xué)趕超的現(xiàn)實需要

菏澤市為欠發(fā)達地區(qū)，要改變落后面貌，實現(xiàn)科學(xué)趕超目標(biāo)，加快推進新型城鎮(zhèn)化無疑是現(xiàn)實需要。一是加快推進新型城鎮(zhèn)化，可以為實現(xiàn)科學(xué)趕超目標(biāo)營造環(huán)境、奠定基礎(chǔ)、創(chuàng)新載體，并能使其真正落到實處；二是加快推進新型城鎮(zhèn)化是實現(xiàn)科學(xué)趕超目標(biāo)的著力點，并在“四化同步(新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化)、生態(tài)文明和文化傳承”等方面予以充分體現(xiàn)；三是加快推進新型城鎮(zhèn)化也是實現(xiàn)科學(xué)趕超目標(biāo)的重要舉措，并可成為提供持續(xù)、不懈和強大的動力源。

二、加快推進新型城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)條件

近年來，菏澤市認(rèn)真貫徹黨中央、國務(wù)院決策部署，按照新型城鎮(zhèn)化道路要求，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善公共服務(wù)功能，著力優(yōu)化生態(tài)環(huán)境，使其城鎮(zhèn)化水平大幅提升，并進入了加速發(fā)展的新階段。

(一)發(fā)展的主要成效

1.城鎮(zhèn)化進入加速發(fā)展期?！笆濉币詠恚蕽墒谐擎?zhèn)化進入加快發(fā)展階段，全市城鎮(zhèn)化率從2010年的35.01%，提高到2014年的43.06%，年均提高2.01個百分點，高出山東省平均水平0.51個百分點，并且呈現(xiàn)加速發(fā)展的良好趨勢。

2.城鎮(zhèn)體系趨于基本合理。以山東省“兩區(qū)一圈一帶”區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略為基礎(chǔ)，適應(yīng)人口分布、資源條件和生態(tài)環(huán)境承載能力等，菏澤市初步構(gòu)建了以牡丹區(qū)(中等城市)為中心，鄆城、曹縣和單縣等8個小城市為次中心，168個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(辦事處)為補充的，中等城市、小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的格局。

3.城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施不斷配套。2014年，菏澤市鐵路通車?yán)锍踢_到327公里，其中國鐵272公里；公里通車?yán)锍踢_22922.6公里，其中高速公路260.6公里；電力裝機容量達到332.85萬千瓦，其中統(tǒng)調(diào)電廠310萬千瓦；并且通訊網(wǎng)絡(luò)實現(xiàn)無縫覆蓋，供水、供熱和供氣等已基本網(wǎng)絡(luò)化。

4.城鎮(zhèn)公共服務(wù)水平提升。菏澤市建立了城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，啟動了基本醫(yī)療保險整合工作；各類教育迅速發(fā)展，公共文化設(shè)施基本配套；醫(yī)療衛(wèi)生體系建設(shè)加快，城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)得到加強；與農(nóng)民工有關(guān)的戶籍、住房和就業(yè)等政策日益完善，基本公共服務(wù)均等化水平不斷提升。

5.城鎮(zhèn)吸納就業(yè)能力增強。菏澤市城鎮(zhèn)化的快速推進，帶動了第二產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級和第三產(chǎn)業(yè)的規(guī)模膨脹，進而創(chuàng)造了就業(yè)空間，促進了就業(yè)水平的提高?！笆濉鼻八哪?，全市城鎮(zhèn)新增就業(yè)累計達到39.6萬人，年均近10萬人；新增農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)累計達到103.4萬人，年均25.85萬人。

6.城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境明顯改善。伴隨著城鎮(zhèn)化的推進，一批生態(tài)環(huán)境設(shè)施也加快建設(shè)，從而提高了生態(tài)環(huán)境的承載能力。如2014年，菏澤市新建工業(yè)治污項目50個，年末治理廢水設(shè)施能力達到50萬噸/日，治理廢氣設(shè)計能力2600萬標(biāo)立方米/時，全年工業(yè)廢水排放達標(biāo)率99.6%，“藍天白云和繁星閃爍”天數(shù)達到145天。

(二)存在的主要問題

1.城鎮(zhèn)化水平相對較低。由于菏澤市城鎮(zhèn)化工作起步晚、底子薄、欠賬多，2014年城鎮(zhèn)化率僅達到43.06%，分別低于全國、山東省平均水平11.71和11.95個百分點，并且居全省17市末位，這與常住人口占山東省8.62%的菏澤市的地位十分不相稱。

2.城鎮(zhèn)化規(guī)劃引領(lǐng)不夠。近幾年，菏澤市先后聘請規(guī)劃、設(shè)計和研究等部門進行城鎮(zhèn)化規(guī)劃，但規(guī)劃的引領(lǐng)作用沒能充分發(fā)揮。主要表現(xiàn)在規(guī)劃的前瞻性不夠、布局不合理和功能分區(qū)模糊等，同時還存在特色不鮮明、忽略文化傳承和發(fā)展定位不準(zhǔn)確等問題。

3.城鎮(zhèn)化產(chǎn)業(yè)支撐較弱。菏澤市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重、水平層次較低、集聚度不高，并且二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，占比低于山東省平均水平3.8個百分點，其中三產(chǎn)業(yè)低9個百分點；同時，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬于集貿(mào)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)，缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，導(dǎo)致就業(yè)空間先天不足，吸附勞動力就業(yè)能力差。

4.城鎮(zhèn)化亟待轉(zhuǎn)型升級。2014年，菏澤市戶籍城鎮(zhèn)化率低于統(tǒng)計城鎮(zhèn)化率16.77個百分點，全市100多萬農(nóng)民工及隨遷家屬雖被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)居民，但沒有享受到應(yīng)有的就業(yè)、醫(yī)療和養(yǎng)老等基本公共服務(wù)。并且隨著城鎮(zhèn)規(guī)模擴大和人口向城鎮(zhèn)過快集中，菏澤市出現(xiàn)了無序開發(fā)、交通擁堵和事故災(zāi)害等現(xiàn)有流行的“城市病”。

5.城鎮(zhèn)化發(fā)展方式粗放。菏澤市在推進城鎮(zhèn)化的過程中，人口城鎮(zhèn)化滯后于土地城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)建設(shè)用地使用效率低下，單位地區(qū)生產(chǎn)總值消耗建設(shè)用地量是山東省平均水平的3倍以上，即使工業(yè)園區(qū)也普遍存在著土地閑置浪費的現(xiàn)象，并且城鎮(zhèn)開發(fā)還存在無序性、隨意性和粗放性等問題。

6.城鎮(zhèn)化受到體制制約。城鄉(xiāng)分割的土地、財政和管理等體制障礙未完全破除，制約著農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化，進而影響城鄉(xiāng)一體化進程。如一些部門職能交叉、多頭管理、重復(fù)執(zhí)法，使城鎮(zhèn)管理效率低下；還如對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)和辦事處賦權(quán)不到位，制約基層參與城鎮(zhèn)管理的積極性。

(三)面臨的發(fā)展環(huán)境

城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，主要體現(xiàn)以下三個方面：一是在全球經(jīng)濟再平衡和產(chǎn)業(yè)格局再調(diào)整的背景下，全球供給結(jié)構(gòu)和需求結(jié)構(gòu)正在發(fā)生深刻變化，國際市場的競爭更加激烈，發(fā)達國家“去全球化”、“再工業(yè)化”、“去債務(wù)化”一系列戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，倒逼我國進行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、消化過剩產(chǎn)能的挑戰(zhàn)空前巨大。二是發(fā)達國家能源資源消費總量居高不下，人口龐大的新興市場國家和發(fā)展中國家對能源資源的需求迅速膨脹，全球資源供需矛盾和碳排放權(quán)爭奪更加尖銳，我國能源資源和生態(tài)環(huán)境面臨的國際壓力前所未有，傳統(tǒng)高投入、高消耗、高排放的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式難以為繼。三是當(dāng)前我國農(nóng)村勞動力供給進入“劉易斯區(qū)間”，富余勞動力逐步減少，人口老齡化程度不斷提高，主要依靠大規(guī)模農(nóng)村剩余勞動力廉價供給推動城鎮(zhèn)化加快發(fā)展的模式已不可持續(xù)；并且隨著資源環(huán)境瓶頸制約日益加劇，主要依靠土地等資源粗放消耗推動城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的模式已難以支持；同時，戶籍人口與外來人口公共服務(wù)差距的城鎮(zhèn)內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)矛盾凸顯，主要依靠非均等化基本公共服務(wù)壓低成本推動城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的模式已基本終結(jié)。

城鎮(zhèn)化發(fā)展也迎來新機遇，主要體現(xiàn)以下三個方面：一是黨的十八大提出新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，黨的十八屆三中全會提出全面深化改革，有利于破除體制機制障礙，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，充分利用規(guī)劃計劃、財稅金融和土地管理等手段，推進新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。二是根據(jù)國家“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化發(fā)展格局和山東省“兩區(qū)一圈一帶”區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，菏澤市位于“一橫”(陸橋通道)和“一帶”(西部經(jīng)濟隆起帶)上，對于其參與國際競爭合作，拓展市場發(fā)展空間和優(yōu)化城鎮(zhèn)布局提供了新機遇。三是近幾年菏澤市經(jīng)濟快速發(fā)展，為城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型發(fā)展奠定了良好物質(zhì)基礎(chǔ)；并且國家和山東省著力推動基本公共服務(wù)均等化，為農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化創(chuàng)造了條件；同時，節(jié)能環(huán)保等新技術(shù)的大量應(yīng)用，以及信息化的加快推進，為城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展提供了有力支撐。

三、加快推進新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略重點

根據(jù)城鎮(zhèn)化發(fā)展的一般規(guī)律，菏澤市城鎮(zhèn)化(43.06%)進入了加速發(fā)展階段(30-70%)，并且為加速發(fā)展的前期階段(30-50%)。當(dāng)前和今后一個時期，菏澤市要緊緊抓住城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的歷史機遇期，積極探索走出一條既符合工業(yè)化、信息化和國際化潮流，又符合經(jīng)濟、社會和文化實際的新型城鎮(zhèn)化路子。

(一)科學(xué)規(guī)劃新型城鎮(zhèn)化布局

按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、集約高效、產(chǎn)城融合的原則，著力構(gòu)建布局科學(xué)、分工合理、功能互補的新型城鎮(zhèn)化體系。一是牡丹區(qū)應(yīng)面向國內(nèi)外拓展發(fā)展空間，主動承接大中城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，充分發(fā)揮對全市經(jīng)濟發(fā)展的輻射帶動作用，加快打造成100-200萬人的市域綜合性中心城市。二是曹縣、單縣和鄆城縣等8個縣城應(yīng)完善基礎(chǔ)設(shè)施，提高公共服務(wù)能力，加快人口和產(chǎn)業(yè)聚集，努力打造成30-50萬人的縣域中心城市。三是以省級示范鎮(zhèn)和市級重點鎮(zhèn)為重點，積極打造一批10-20萬人的經(jīng)濟強鎮(zhèn)和縣域次中心，推進向小城市轉(zhuǎn)型。四是穩(wěn)妥推進農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)，對于人口規(guī)模達到3000人，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員比重達到70%的社區(qū)，及時納入城鎮(zhèn)化管理；并加快推進產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，方便社區(qū)居民就業(yè)創(chuàng)業(yè)，逐步實現(xiàn)居住在社區(qū)、就業(yè)在園區(qū)和就地就近城鎮(zhèn)化。同時，合理確定城鎮(zhèn)邊界、開發(fā)強度和保護范圍，優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)布局，打造自然獨特、歷史底蘊厚重、時代特征鮮明的人文魅力空間[1]。

(二)提高新型城鎮(zhèn)化建設(shè)水平

按照適度超前、完善功能、配套銜接的原則，著力提高新型城鎮(zhèn)化建設(shè)水平。一是完善基礎(chǔ)設(shè)施。加強地下空間開發(fā)利用，重點抓好地下管網(wǎng)、停車場和人防等工程建設(shè)，逐步實現(xiàn)雨污分流、管線入地和地下停車等；加強信息化建設(shè)，深入推進“寬帶菏澤”工程建設(shè)，盡快實現(xiàn)廣電網(wǎng)、電信網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)“三網(wǎng)融合”；加強污水治理、廢氣處理和垃圾利用等設(shè)施建設(shè)與改造，提升綜合治理能力，努力實現(xiàn)城市環(huán)衛(wèi)一體化全覆蓋。二是優(yōu)化交通網(wǎng)絡(luò)。以空港、鐵路和公路等建設(shè)為重點，建設(shè)與新型城鎮(zhèn)化空間格局相適應(yīng)的綜合交通運輸網(wǎng)絡(luò)。積極推進菏澤機場建設(shè)，加快形成空中運輸走廊；重點抓好曲阜至菏澤、菏澤至蘭考和京九商丘以北等高速鐵路建設(shè)，加快形成鐵路運輸網(wǎng)絡(luò)；切實搞好德商菏澤段、東新菏澤段和德上菏澤段等高速公路建設(shè)，加快形成“米字型”高速公路運輸網(wǎng)絡(luò)；著力推進新萬福河、鄆城新河和鄆巨河等航道建設(shè)，加快形成內(nèi)河航運網(wǎng)絡(luò)。三是提升建設(shè)質(zhì)量。圍繞打造便捷、高效和新型城鎮(zhèn)化，倡導(dǎo)微循環(huán)、低沖擊和低碳化建設(shè)模式，提高城鎮(zhèn)建設(shè)品質(zhì)和工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，延長基礎(chǔ)設(shè)施使用年限，建設(shè)“百年建筑”。積極推進建筑工業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化和全過程質(zhì)量控制，實行工程質(zhì)量責(zé)任終身追究制度，以確保城鎮(zhèn)建設(shè)質(zhì)量。

(三)推進基本公共服務(wù)均等化

按照完善提高、合理布局、整體推進的原則，著力推進基本共服務(wù)均等化。一是優(yōu)化教育結(jié)構(gòu)、學(xué)校布局和建設(shè)規(guī)模，整合城鄉(xiāng)教育資源，構(gòu)建城鄉(xiāng)雙向溝通、良性互動、動態(tài)均衡的體制機制，促進城鄉(xiāng)教育資源共享、優(yōu)勢互補，縮小城鄉(xiāng)之間教育差距。二是將農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口納入社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，免費提供基本公共衛(wèi)生服務(wù)；建立首診、雙向轉(zhuǎn)診的城鄉(xiāng)醫(yī)療服務(wù)機制，完善以縣區(qū)醫(yī)院為主體、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)為基礎(chǔ)的醫(yī)療服務(wù)體系。三是構(gòu)建市、縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村公共文體服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，積極推進公共圖書館、博物館和文化館等設(shè)施建設(shè)，切實提高公共文體服務(wù)水平。四是推進農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口社會保險全覆蓋，全面實行居民保險制度，搞好居民基本醫(yī)療保險、大病保險與醫(yī)療救助制度的有機銜接。五是完善以低保制度為核心的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會救助體系，健全農(nóng)村留守兒童、婦女、老年人關(guān)愛服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，建立困難老年人護理補貼制度，認(rèn)真解決失能老年人養(yǎng)老問題。六是建立城鎮(zhèn)發(fā)展和擴大就業(yè)的聯(lián)動機制，統(tǒng)籌解決好農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口、高校畢業(yè)生、就業(yè)困難人員、退役軍人和被征地農(nóng)民就業(yè)問題。同時，建設(shè)全市統(tǒng)一的公共就業(yè)服務(wù)體系，實現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動者平等就業(yè)、同工同酬[2]。

(四)增強城鎮(zhèn)化產(chǎn)業(yè)支撐能力

按照以產(chǎn)促城、以城興產(chǎn)、產(chǎn)城融合的原則，著力增強城鎮(zhèn)化產(chǎn)業(yè)支撐能力。一是優(yōu)化生產(chǎn)力布局，促進生產(chǎn)要素向區(qū)域中心城市、城鎮(zhèn)帶和小城鎮(zhèn)集聚，做大產(chǎn)業(yè)規(guī)模；以科技創(chuàng)新為動力，改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，積極培育知識技術(shù)密集、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度高、帶動能力強的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，加快工業(yè)提質(zhì)增效。二是推動城鎮(zhèn)化與服務(wù)業(yè)融合發(fā)展，加快發(fā)展公共性服務(wù)業(yè)，扶持發(fā)展生活性服務(wù)業(yè)，提升發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，切實強化重點服務(wù)業(yè)城區(qū)、服務(wù)業(yè)園區(qū)、服務(wù)業(yè)企業(yè)、服務(wù)業(yè)項目的支撐，突出抓好金融保險、商貿(mào)物流和文化旅游等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的規(guī)模膨脹。三是城市老城區(qū)要實施騰籠換鳥、退二進三、優(yōu)化功能分區(qū)的戰(zhàn)略，完善設(shè)施配套，提升人居環(huán)境；新城區(qū)要發(fā)展產(chǎn)業(yè)集群，完善服務(wù)功能，構(gòu)建生活便捷、環(huán)境優(yōu)美的新市區(qū)。同時，加快各類園區(qū)的轉(zhuǎn)型升級，積極倡導(dǎo)“數(shù)鎮(zhèn)一園”和“多社區(qū)一園”等發(fā)展模式，完善基礎(chǔ)設(shè)施，推動單一產(chǎn)業(yè)功能向綜合功能轉(zhuǎn)型，促進人口聚集，實現(xiàn)多城融合發(fā)展，加快形成特色鮮明、功能完善、宜業(yè)宜居的新區(qū)[3]。

(五)積極促進城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展

按照綠色發(fā)展、低碳發(fā)展、循環(huán)發(fā)展的原則，著力促進城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展。一是立足城鎮(zhèn)生態(tài)系統(tǒng)源頭保護和綜合治理，推進生態(tài)保護與建設(shè)分區(qū)分類管理，加快形成低碳的生產(chǎn)方式、生活習(xí)慣和消費模式，建設(shè)天藍、地綠、水凈、人與自然和諧共融的美麗城鎮(zhèn)。二是嚴(yán)格落實節(jié)能減排責(zé)任制，集中力量抓好重點企業(yè)、重點行業(yè)和重點領(lǐng)域節(jié)能減排。深入實施污染防治計劃，推進城鄉(xiāng)垃圾無害化處理、污水處理廠建設(shè)和供暖煤改氣工程，開展裸露地面綠化、建筑揚塵治理和機動車污染防治等，千方百計減少污染物排放總量。三是合理確定城鎮(zhèn)用地規(guī)模，優(yōu)化城鎮(zhèn)用地布局，提高城鎮(zhèn)用地開發(fā)強度、投資規(guī)模和環(huán)境效益，推進節(jié)水型城鎮(zhèn)建設(shè)，鼓勵中水回用，優(yōu)化資源利用結(jié)構(gòu)。大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，搞好再生資源綜合利用，構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的再生資源分類回收體系。同時，以人為本、科學(xué)引導(dǎo)、因地制宜建設(shè)農(nóng)村新型社區(qū)、中心村和居民點，努力打造一批歷史文化型、特色景觀型和鄉(xiāng)村旅游型等特色鄉(xiāng)村。并推進生態(tài)文明鄉(xiāng)村建設(shè)，開展美麗鄉(xiāng)鎮(zhèn)、宜居村莊創(chuàng)建活動，切實提升村鎮(zhèn)人居環(huán)境[4]。

(六)加快農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化

按照分步推進、存量優(yōu)先、帶動增量的原則，著力加快農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化。一是以舉家遷徒和新生代農(nóng)民工為重點，統(tǒng)籌推進戶籍制度改革。取消購房面積、金額與就業(yè)年限等落戶限制，有序放開牡丹區(qū)戶口遷移，全面放開縣域城鎮(zhèn)落戶。完善流動人口服務(wù)和管理，全面推行居住證制度，形成戶籍和居住證有效銜接的人口管理模式。二是制定與戶籍制度相配套的土地承包經(jīng)營權(quán)和集體經(jīng)濟收益分配權(quán)的占有、使用、收益、繼承和流轉(zhuǎn)等制度，保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，增強農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口進城鎮(zhèn)落戶動力。同時，探索實行財政轉(zhuǎn)移支付、城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤政策。三是依法推進城中村改造，將改造后的城中村納入城區(qū)管理，健全社會保障體系，實現(xiàn)村民市民化。采取政府推動、社會參與、個人努力的方式，構(gòu)建政府主導(dǎo)、成本共擔(dān)、協(xié)調(diào)推進的農(nóng)民工市民化機制。并明確政府責(zé)任，健全政府、企業(yè)、個人成本分?jǐn)倷C制，建立公共成本分擔(dān)機制，完善農(nóng)民工的社會參與機制[5]。

(七)搞好新型城鎮(zhèn)化管理創(chuàng)新

按照以人為本、服務(wù)優(yōu)先、管理現(xiàn)代的原則，著力搞好新型城鎮(zhèn)化管理創(chuàng)新。一是加快完善城鎮(zhèn)管理體系，健全城鎮(zhèn)管理、服務(wù)、執(zhí)法“三位一體”的運作機制，推廣市政公共事業(yè)政府購買服務(wù)和管理重心下移的做法，實現(xiàn)服務(wù)方式創(chuàng)新和管理向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)延伸，切實解決群眾反映強烈的突出問題。二是強化城鎮(zhèn)化與信息化的融合互動，加快智慧城鎮(zhèn)建設(shè)，推進跨部門、跨行業(yè)、跨區(qū)域信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)，全面推廣數(shù)字城鎮(zhèn)管理模式，努力提升城鎮(zhèn)管理現(xiàn)代化水平。三是加強和創(chuàng)新城鎮(zhèn)社會治理，加快建立居民有序參與機制，實現(xiàn)政府治理、社會自我調(diào)節(jié)、居民自治有效銜接和良性互動。健全社會管理機構(gòu)，強化社區(qū)服務(wù)功能，增強社區(qū)凝聚能力，充分發(fā)揮群眾性自治組織和民間組織的公共服務(wù)作用。同時，加強社會治安綜合治理，完善網(wǎng)絡(luò)化管理、社會化服務(wù)機制和現(xiàn)代化工作平臺，創(chuàng)新預(yù)防化解社會矛盾體制，建立主體化治安防控體系，扎實推進基層平安建設(shè)。并完善城鎮(zhèn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制、應(yīng)急聯(lián)動機制和應(yīng)急預(yù)案等，努力提高應(yīng)對各類突發(fā)事件能力。

(八)深化新型城鎮(zhèn)化體制改革

按照整體設(shè)計、重點突破、統(tǒng)籌推進的原則，著力深化新型城鎮(zhèn)化體制改革。一是深化土地管理制度改革。逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，有序推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地同等入市、同權(quán)同價。實行新增建設(shè)用地指標(biāo)與存量挖潛指標(biāo)配比使用，建立健全城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)激勵約束機制和存量建設(shè)用地退出激勵機制。建立工業(yè)用地和居住用地合理比價機制，完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，探索節(jié)余指標(biāo)市域內(nèi)有償調(diào)劑使用。二是深化投資融資體制改革。建立政府引導(dǎo)、市場運作的資金籌措機制，設(shè)立市級城鎮(zhèn)化建設(shè)專項資金重點支持規(guī)劃編制、節(jié)能減排和公共設(shè)施建設(shè)等。健全城鎮(zhèn)建設(shè)投融資機制，支持通過發(fā)行債券、資產(chǎn)證券化等方式拓寬融資渠道。發(fā)揮政策性金融機制在城鎮(zhèn)化建設(shè)中的作用，引導(dǎo)商業(yè)金融機構(gòu)加強信貸支持。理順市政公用產(chǎn)品和服務(wù)價格形成機制，允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營。三是深化行政管理體制改革。積極推進行政區(qū)劃調(diào)整，支持將定陶縣設(shè)為區(qū)，以拓展市區(qū)發(fā)展空間。對符合條件的縣實施撤縣設(shè)市，并穩(wěn)步推進撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)、撤鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)街道、村改居，已建成的大型農(nóng)村新型社區(qū)，達到標(biāo)準(zhǔn)要求的可探索試點設(shè)鎮(zhèn)或街道。同時，實施擴權(quán)強鎮(zhèn)，對行政管理體制改革試點鎮(zhèn)和省級示范鎮(zhèn)，賦予與人口和經(jīng)濟規(guī)模相適應(yīng)的縣級經(jīng)濟社會管理權(quán)限[6]。

[1]楊剛強，江洪.中部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)思路創(chuàng)新[J].宏觀經(jīng)濟管理，2015(1)：36-40．

[2]張璐琴.推進公共服務(wù)均等化 全面提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量[J].宏觀經(jīng)濟管理，2014(6)：19-26.

[3]潘振文.山東發(fā)展統(tǒng)計報告[M].濟南：山東大學(xué)出版社，2014：63-68.

[4]徐紹史.點面結(jié)合 真抓實干 推進新型城鎮(zhèn)化盡快取得新突破[J].宏觀經(jīng)濟管理，2015(6)：4-6.

[5]張林山.積極推進戶籍制度改革進程[J].宏觀經(jīng)濟管理，2015(5)：31-33.

[6]宋軍繼.山東省城鎮(zhèn)化發(fā)展報告[M].濟南：黃河出版社，2013：53-56.

(責(zé)任編輯：袁宗建)

ResearchonAccelerationofNewUrbanizationinLess-developedRegions——Taking Heze of Shandong as an Example

PENG Jian-ping

(The Revolutionary Memorial Hall of Hebei-Shandong-Henan Border Region, Heze Shandong 274000, China)

To accelerate the new urbanization in Heze is for both the long-term and current profit and also a strategic pivot for now and future of a city.It is of much important significance for steadily increasing, adjusting structure and benefiting people's lives.At present and in the future, Heze should seize the historical opportunity of the development of urbanization to make scientific planning, improve the level of construction, actively promote the equalization of public services, etc..Meanwhile, the city should explore a new way of urbanization which is not only in conformity with the trend of industrialization, information and internationalization, but with the economic, social and cultural reality.

new urbanization; strategic focus; research

1673-2103(2015)06-0039-05

2015-05-18

彭建平(1962-)，女，山東鄄城人，研究館員，研究方向：文化旅游與城鎮(zhèn)建設(shè)。

D63文獻村識碼：A